中國環境與發展國際合作委員會2013年年會給中國政府的政策建議

中國環境與發展國際合作委員會(以下簡稱“國合會”)2013年年會(第五屆二次年會)于11月13日至15日在北京舉行，會議主題是“面向綠色發展的環境與社會”。

國合會委員深切地感受到中國新一屆政府的綠色戰略思維和重大舉措：“十二五”規劃中的綠色發展任務在扎實推進，對生態文明建設的認識在不斷深化和具體化，實踐內容在不斷豐富，美麗中國愿景下的“中國夢”正在激勵著中國人民的綠色繁榮行動。委員們認為，在全球經濟深度調整背景下，中國堅定不移地繼續深化改革，打造中國經濟“升級版”，為環境改善提供了重要機遇。新頒布的《大氣污染防治行動計劃》彰顯了中國政府保護環境的決心和承諾。

委員們特別高興地注意到，2013年國合會年會恰逢中國共產黨第十八屆三中全會剛剛閉幕，具有特殊意義。三中全會以更大的政治勇氣和智慧，為中國的經濟、政治、文化、社會和生態文明建設等諸多重要領域制定了全面深化改革的目標、方法、時間表和路線圖，意味著中國在追求更高的發展目標—富強民主與文明和諧。委員們贊賞2013年聯合國環境署第27屆理事會將中國的生態文明理念寫入決議案文，期待未來能夠證明，生態文明理論及實踐能為全球可持續發展提供獨特的貢獻和啟發。

國合會委員感受到中國面臨環境與發展的巨大挑戰，既有影響全球的氣候變化問題，也有影響當地和區域的空氣污染等問題。中國政府盡管為環境保護付出了很大努力，轉變發展方式也已成為主流政策，但是歷史累積的遺留問題與新環境問題相互交織并區域性蔓延、轉變發展方式的艱巨性和長期性、以及一些環保政策執行困難等因素，使得中國目前的生態環境形勢更加復雜和嚴峻、保護生態環境的任務更加艱巨和繁重。認真審視公眾對灰霾天氣的反應、對身邊建設項目和環境污染的關切、以及近年來發生的環境群體性事件等，可以看出中國的環境與社會關系發生了顯著變化，具有鮮明的轉型特征。

國合會委員認為，當前中國環境與社會關系的轉型孕育著重大機遇，如將可持續消費作為推動國內消費的抓手。中國政府著手全面建立綠色協調的環境、社會與經濟發展互動關系的條件也基本具備。中國公眾的環境意識已普遍提升，對自身合理環境權益的訴求和由此產生的合理環境行為可以形成推動保護環境的動力。中國政府對環境與社會關系的認識也正在發生積極變化，“良好生態環境是最公平的公共產品、是最普惠的民生福祉”，就是中國領導人對這一問題的深刻認識。正在修訂的《環境保護法》對環境公益訴訟、環境信息公開等相關制度也給予了更多關注，這些對于改善公眾參與是至關重要的。當然，中國在這方面還需要做更多的努力。

為此，國合會就中國環境與社會關系問題的一些重要領域開展了專題研究。基于研究成果，并結合年會期間的討論，國合會向中國政府提出如下政策建議。

1 加快生態文明制度創新與實踐進程，全面構建綠色發展以及更加和諧的環境與社會新型關系

在著力轉變經濟發展方式、推動綠色發展的同時，從生態文明建設的大局以及其與經濟、政治、文化、社會建設“五位一體”的總體布局出發，全面著手處理好環境與社會的關系。建立健全相關制度，使決策從部門各自為政的方式轉向政府各部門綜合決策的方式，使環境保護成為公眾最普惠的福祉，保障生態服務功能，使公眾的環境行為成為保護環境的正能量。無論是推動生態文明建設，還是建立綠色和諧環境與社會發展關系，中國政府必須下更大力氣解決好影響公眾健康和生活的突出問題，包括大氣、水、土壤污染、生態服務功能下降等。為此，建議：

1.1 加快完善頂層設計，全面推動生態文明建設實踐

(1)加快頂層設計進程。抓緊制定加強生態文明建設的指導意見，編制生態文明建設中長期(2015-2030年以及2050年)規劃。建立生態文明建設的目標體系、統計體系與核算制度。成立生態文明建設高層領導和協調機制，統籌協調各方力量和實踐活動，明確中央與地方、部門之間生態文明建設事權。

(2)以抓緊落實十八屆三中全會提出的相關制度改革為重點，推動生態文明制度體系建設。對于十八屆三中全會提出的生態文明建設制度改革要求，中國政府應制定具體的落實計劃，明確改革的責任部門和任務，加快改革進程。生態文明建設的制度改革要廣泛吸收公眾參與，聽取專家意見。

加快修訂《環境保護法》，使之適應生態文明建設要求，成為中國環境保護的基本法，并建立和修改相配套的專項法律。對經濟社會領域的相關法律法規進行生態化改造，使之適應生態文明建設的要求。圍繞重要和脆弱的生態系統、環境質量和風險防控、對生態環境影響嚴重的資源能源消耗等方面，設立生態紅線加以管控，制定最嚴格的生態環境管理措施。在法律上明確各類自然資源資產歸屬和使用權限，完善用途管控體制和機制。建立資源環境破壞的責任追究和賠償制度、資源環境有償使用制度，加大生態補償制度的實施范圍和力度，平衡與協調資源環境利益的公平分配。

加快生態環境保護管理體制改革進程，建立統一監管所有污染物、所有排放源、所有環境介質、所有生態系統的環境管理體制，建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制。增強環境監管執法的獨立性，改變分散的監管方式，采取強有力措施防止對環境執法的不當干預。

(3)盡快完善生態文明建設的評價考核獎懲機制。組織開展綠色國民經濟核算研究工作，逐步建立將資源消耗、環境損害和保護效益納入國民經濟評價體系的方法。將生態文明作為重要指標納入地方領導干部政績評價考核體系，建立充分體現節約環保績效、地區差異、行業和部門特色、廣大公眾意愿的評價考核機制。探索推行地方領導干部生態審計及其責任追究制度。

(4)開展生態文明建設示范區創建。中央政府采取經濟激勵措施，鼓勵地方廣泛開展生態文明建設示范區創建，逐步形成因地制宜的生態文明建設大格局。研究提出和實施與生態文明建設相適宜的新的生態系統保護與修復重大工程。

(5)著手研究“十三五”規劃期間重大環境與發展問題。目前已處于“十二五”的中后期，中國政府應著手研判“十三五”時期經濟、社會與資源環境形勢，研究未來5-10年綠色發展、環境保護、節能減排、應對氣候變化的中長期目標和對策措施。重視發展節能環保產業，將其作為綠色發展的支柱產業和提高環境治理技術裝備水平的重要舉措。特別要重點研究以改善環境質量和防控環境健康風險為目標的配套管理體制、機制和政策改革問題，以期“十三五”全面實現面向綠色發展和小康社會建設的環境管理模式改革與轉型。

1.2 集中力量切實解決大氣、水和土壤污染等突出環境問題，全面滿足公眾對良好環境質量的基本需求

全面滿足公眾對良好環境質量的基本需求是緩解環境與社會關系壓力的根本途徑。中國政府應通過宣傳，使地方政府、企業和社會公眾普遍樹立信心，增進理解，形成合力。以發布實施《大氣污染防治行動計劃》為良好開端，中國政府應進一步就其他嚴重影響公眾健康生活的水污染、土壤污染和農村環境問題盡快制定專項行動計劃。

在實施大氣行動計劃過程中，中央政府應重點監督和協調好三個方面的落實工作：一是地方政府全面落實行動措施的情況，加大考核問責力度；二是中央相關部門落實自身職責的情況，特別是投資、財政、稅收、金融、價格、貿易、科技等配套政策的到位情況；三是區域內各地方政府聯合行動的情況。企業的落實情況應主要由地方政府和環境保護部門負責。同時，充分利用公眾和社會組織的力量監督行動計劃的執行。

解決目前大氣污染等突出環境問題，根本之策是加大轉變經濟增長方式和調整能源結構的力度，嚴格控制煤炭消費總量，提高汽柴油質量，推進城市綠色出行。注意統籌節能、減排、以及應對氣候變化的計劃和對策措施的協同增效。建立包括價格、稅收、排放交易等以市場機制為基礎的長效機制，大力創新和開拓環境保護投融資機制和渠道，動員各方面的財政、金融和市場資源，切實加大對環境保護的投資和投入。

1.3 抓住影響環境與社會協調發展的重要領域，明確相應政策的發展方向

以下七個領域尤其需要關注：

——在環境與健康領域，研究建立環境與健康管理、風險預防和權益保障體系和制度。

——在環境與社會風險領域，研究建立重大項目(工程)社會風險評估機制，健全社會風險民意溝通和利益訴求機制，強化社會風險化解工作機制。

——在環境與公平領域，加快建設環境公共服務均等化體系，在生態系統服務價值核算的基礎上，全面建立生態補償和污染損害賠償等機制。

——在環境與貧困領域，研究建立益貧性環保戰略思路、政策工具和機制，完善扶貧項目與規劃的環境影響評價和后評估制度，建立生態環境友好的扶貧政策和機制。

——在環境與就業領域，制定推動綠色就業發展的法律和政策，制訂綠色技能開發計劃，保障綠色就業領域勞動者的權益等。

——在環境與可持續消費領域，將建立可持續消費模式作為生態文明建設的有機組成部分，制定相應的國家戰略和經濟政策，建立基于市場機制的技術服務體系。

——針對環境“鄰避效應”問題和環境群體事件，探索建立政府與社會公眾良好的互動(包括沖突解決)與應急響應機制。

1.4 改善環境公共治理結構，建立政府—公眾—企業綠色合作伙伴關系

建立良好的環境公共治理結構，核心是處理好政府與市場、政府與社會這兩大關系。改善國家環境公共治理首先要明確政府、企業和公眾等在生態文明建設、綠色發展和環境保護中的主體責任，界定各主體的行動范圍，形成權利義務對等的良性合作關系。為此，建議：

(1)政府的責任和作用：加快轉變職能，通過制定必要的法規、政策和制度、規范各行動者包括自身的行為，協調和引導各行動者之間的合作，實施環境治理提出的各種措施和手段并進行自我監督和評價，建立政府、企業和公眾之間在環境和綠色發展事務中的互信。提高企業和公眾的環境意識和能力，充分重視和發揮社會組織在環境與發展中的作用，充分重視市場機制的長效作用，不斷豐富環境保護的市場手段。切實合理解決地區、城鄉、不同社會群體之間環境利益和負擔分配的不平衡和不公平的問題，塑造環境與社會的公平正義，從而維護社會結構和秩序的良性發展。

(2)企業的責任和作用：嚴格遵守國家環境法規和強制性標準，履行環境法律責任；根據行業/企業準則、指南或經濟激勵手段，自愿履行環境社會責任；聯合其他利益相關方如媒體、環保組織，共同強化環境責任。

(3)公眾和社會組織的責任和作用：通過法律將環境權利明確為公民的基本權利，同時確定公民對等的環境責任和義務。創新環境保護的社會管理機制，通過社會組織整合各類社會資源和力量，建立與政府之間更加暢通有效的溝通機制和渠道，推動各相關方有序有效地交流、表達訴求、參與環境公共決策，對政府和公共部門的環境管理過程和績效進行監督和評價，開展自我參與式的教育和環境意識的提高等。同時，擴大民事環境公益訴訟有關社會組織的主體范圍，將維護公民環境權益落實到訴訟、賠償等具體制度上。

1.5 系統改革環境影響評價和社會影響評價機制

完善對重要政策進行環境和社會影響評價的機制。這種機制的建立需要遵循公開、透明和公眾知情的原則。具體措施包括：

(1)對具有環境和社會影響的重大項目進行“前置審批”。制定相關政策保障公眾的環境權益。

(2)制定明確的問責制度，對履行評估程序不嚴格、造成“評估失靈”的干部嚴格問責。

(3)制定系統的、預見性的應急預案，明確各級響應機制的啟動條件、啟動時間、對應人員及裝備等。

(4)在應對環境事件過程中，發布及時、準確和有效的信息。應該充分利用新媒體平臺及時準確地發布事件的信息。

1.6 重塑全社會基于生態文明理念的環境道德和價值觀，形成綠色和諧的文化基礎

中國需要從源頭上塑造環境友好的社會價值觀、倫理道德和文化，建立激勵人與自然和諧的新型制度框架和行為模式，引導全社會朝著綠色與和諧的方向轉型。建議：

建立和完善與中國傳統道德和文化理念相契合的生態文明價值體系。制定相關戰略和法規制度，將生態文明價值觀等相關內容納入各類教育體系(尤其是環境教育體系)、干部培訓體系、企業文化建設和社區文化建設體系等，廣泛宣傳和傳播生態文明價值觀。將尊重自然的中國傳統文化和現代生態文明理念、知識和基本技能的教育和宣傳作為中國文化建設的有機組成部分。

1.7 在實踐層面，將生態環境保護提升到與經濟、社會發展并列的高度

(1)從“十三五”規劃開始，中國政府每五年的規劃改為“國民經濟、社會與環境發展規劃”，從而使環境政策與規劃真正成為與經濟和社會并列的重要內容。同時，中國各級政府在每年的兩會上所提交的“國民經濟與社會發展報告”，也相應地改為“國民經濟、社會與環境發展報告”。

(2)政府每年向同級人大提交的報告，應將環境與經濟、社會置于同等重要的地位。報告對照設定目標清晰地列出政府在為人民群眾發展國民經濟、保護環境和促進社會發展等三個方面取得的成就，表明政府對環境保護負責，并通過報告闡明環境保護與社會發展的關系。報告應該根據設定的目標，采用定量和定性指標評估過去一年取得的成績，并闡述未來的前景。

2 轉變消費模式，以可持續消費驅動綠色發展

出口、投資和消費對中國經濟增長的驅動作用正在發生結構性調整，消費貢獻比例逐漸加大。居民消費升級趨勢強勁，消費總量和消費結構明顯變化。為避免這些調整和變化帶來更大的資源與環境壓力，需要建立可持續的消費模式，促進中國提高資源和能源利用效率。為此，建議：

2.1 將可持續消費作為生態文明建設的重要組成部分

制定并實施與生態文明和綠色發展相適應的國家可持續消費戰略和行動計劃，制定可持續消費實施路線圖。

國家可持續消費行動計劃應關注：近期，以住房、家電、出行選擇和食品等對資源環境影響最大的消費領域為優先重點，尤其是綠色建筑規范和激勵機制。將可持續消費理念納入“十三五”規劃，確立可持續消費制度基礎；中期(至2030年)，建立完善有利于可持續消費的法律政策框架，在新興城市中積極推廣可持續消費模式；長期(至2050年)，要在整個社會范圍內持續提高可持續消費的能力和水平。針對不同地區、城市和消費群體制定差異化可持續消費戰略。

(1)完善促進可持續消費的法律法規。將可持續消費理念納入正在修訂的《環境保護法》和《政府采購法》；遠期可考慮出臺專門的《可持續消費促進法》，統籌消費者權益保護、食品安全、環境保護與可持續消費的關系。

(2)改革完善有利于可持續消費的定價制度、稅收制度和財政激勵機制。加強公共交通系統的財政保障，增加地方公共交通發展資金來源。結合“家電下鄉政策”和“以舊換新政策”經驗，重新設計政府補貼方案，主要補貼前百分之十最佳性能的產品；對資源密集型或排放密集型消費品征收環境稅；將家庭稅收減免與可持續消費掛鉤，鼓勵產品與廢舊資源回收利用，向購買綠色建筑的消費者提供低利率信貸。

(3)加大綠色公共采購力度，向綠色供應鏈生產的產品傾斜。修訂現有節能產品采購清單和環境標志清單，為政府購買綠色產品和服務設置強制性配額。政府采購標準中應納入針對公務旅行和會議接待酒店的綠色標準；修改政府采購招標系統，將新能源、低排放汽車納入政府采購清單，促使成為法定采購標準的重要考核指標。

2.2 推動可持續消費制度與體制創新

(1)提高中國綠色產品認證體系的公信力與獨立性，強化中國環境標志制度。促進中國綠色產品認證與國際接軌。成立獨立的消費者協會與消費者咨詢委員會；建立由獨立第三方管理運行的綠色產品國家數據庫，收集發布產品信息。

(2)建立國家、區域和地方可持續消費評價指標體系，開展可持續消費試點示范。將可持續消費內容納入生態文明建設試點示范和低碳試點示范等相關的方案和計劃中。開展小規模的可持續消費社區試點與地方示范、城市綠色出行示范、城市道路資源優化配置示范。

2.3 構建利益相關方參與的可持續消費伙伴關系

(1)充分發揮私營部門力量，將可持續消費納入市場行為準則。充分發揮零售商和金融機構等部門在可持續消費中的作用。鼓勵建設綠色供應鏈管理體系，鼓勵將可持續消費目標納入金融機構核心業務。

(2)鼓勵社會團體、消費者團體積極參與國家和地方可持續消費政策框架制訂。在城市設立消費者咨詢中心，為市民、企業家、地方政府提供對話平臺，在回收、產品共享、節水節能以及食品安全等重點領域提供咨詢服務，提升下一代消費者的消費意識。在全國和地方范圍內將可持續消費內容納入學校課程發展計劃。

(3)推動可持續消費國際合作。積極參與有關可持續消費多邊政策框架談判，參與“聯合國可持續消費和生產十年框架計劃”。在世貿組織政府采購協定談判進程中，關注可持續消費議題。

3 明確企業在發展與保護中的主體地位，推動企業履行環境和社會責任

構建中國企業環境與社會責任履行機制，統籌企業發展與環境保護，實現企業可持續發展。政府應制定相應策略和政策，嚴懲環境違法企業，激勵合規守法企業積極自愿履行環境與社會責任，推動企業向引領綠色發展的高層次發展。為此，建議：

3.1 建立國家推動企業履行社會和環境責任的戰略和行動計劃

針對國有企業與中小企業的不同需求，制定國家推動企業履行社會和環境責任的戰略和行動計劃；確立政府、企業和社會合作關系，明確政府相關部門的職責。在推動企業履行社會和環境責任中，堅持污染者付費原則。

3.2 建立以社會組織和行業協會為推動力的促進企業履行環境責任的工作機制

充分發揮行業協會的規范、引導和自律作用，鼓勵和支持企業履行社會和環境責任。

發起企業環境責任行動倡議，鼓勵社會監督和積極參與。充分發揮社會團體、新聞媒體、網絡平臺等在企業績效評價、信息公開、行為監督和社會反饋方面的作用。加強國際合作，學習優秀國際案例。

3.3 在企業守法的基礎上強化企業履行社會與環境責任的激勵機制

加強企業履行環境和社會責任的配套法律法規。加強公司法、環境保護法、消費者權益保護法以及勞動法等多種法律間的配合，加大對違規企業的懲戒力度；推動地方環保法庭建設，完善相關司法實踐；支持環境公益訴訟，發揮社會環保團體的監督作用。

積極構建促進企業履責的金融投資環境。推進綠色投資和綠色信貸，如通過建立投資基金，對履行環境與社會責任績效良好的企業給予貼息和補助，政府給予優先采購支持。

政府需優先考慮制定針對中小企業履行環境責任的相關公共政策。此外，政府需要重視中國海外企業履行環境與社會責任的制度與能力建設，尤其是要特別重視文化差異，重視當地居民對企業履行社會責任的期望。通過頒布相關的技術指南，為海外投資企業履行環境責任提供規范指導。

3.4 完善企業社會與環境責任信息披露制度，提高透明度

加大企業環境信息公開力度。建立企業社會環境信息的追蹤體系，重視環境信息的儲備、整理和分析基礎工作，監督企業環境信息披露，加強企業信息公開的獎懲措施。根據不同行業特征，制定相應的行業報告規范。推動行業協會建立中國企業環境與社會責任信息平臺。

4 發揮媒體與公眾參與的積極作用，將社會對環境的關注轉化為推動綠色發展的動力

政府管理部門急需在環境教育、環境知識傳播、環境信息公開與環境應急響應等方面加強服務職能轉變與能力建設，發揮媒體特別是新媒體的作用，提高信息公開、輿論監督和公眾參與決策的整體水平。為此，建議：

4.1 完善制度與機制，促進依法有序、科學理性的公眾參與

(1)建立規劃和決策早期參與和透明有效參與的方式和機制。建立利益相關者參與和公眾咨詢的決策機制，確保公眾的表達權、參與權和監督權。提高公眾參與透明度，改善公眾投訴處理機制和流程，并建立和完善公益訴訟機制。

(2)建立更加完善的環境突發事故和環境群體事件應急響應機制。建立統一信息發布平臺，為媒體和公眾提供公開透明、快速準確更新的信息(包括風險信息)與應急響應指南；建立有效、互信的政府、企業和公眾溝通機制。

(3)支持環境保護非政府組織發展。簡化非政府組織和非企業社會團體的登記注冊程序；積極引導和規范發展各類公益性環保組織，發揮行業協會在環境保護中的職能作用，積極鼓勵和引導環保組織和城鄉社區參與環境保護。

4.2 促進環境信息公開制度的實施和完善

一是進一步完善和落實環境信息公開制度。整合目前分散于各個機構和部門的環境信息和數據，建立公開的國家級環境信息與數據系統。基于2008年的《政府信息公開條例》的實施經驗，探索制定信息公開法，使公眾獲取達到國際通行標準的環境信息。

二是建立工業點源和其他排放源的污染物清單，提高污染數據的監測能力和透明度。借鑒“污染排放和轉移登記”系統，并在化工行業試行。

4.3 發揮媒體的積極作用，構建有利于綠色發展的宣傳教育體系

(1)發揮新媒體的平臺與宣傳作用。將新媒體技術充分運用到環境信息披露體系中，建設環境決策民意平臺。強化媒體的社會責任，確保其信息真實性和準確性。

(2)加強環境和綠色發展宣傳與教育體系建設。建立環境戰略傳播與公共參與機構和機制，運用多種途徑引導公眾主動參與到環境保護中。

5 高度關注城鎮化進程中的資源環境挑戰，探索綠色城鎮化模式

預計未來20年，中國城鎮常住人口將達10億，城鎮化率可達到70%左右。中國城鎮化的空間分布與資源環境承載力不匹配、資源環境剛性約束等問題將更加突出，生態足跡快速增長。因此，中國政府必須高度重視新一輪城鎮化進程中的環境風險，探索新型綠色城鎮化道路。為此，建議：

5.1 建立與資源環境承載力相適應的城鎮化體系和布局

在《全國主體功能區劃規劃》確定的城鎮化地區，嚴格控制大城市規模，優化城鎮化發展格局，促進大中小城市和小城鎮協調發展，重視西部地區城鎮化的質量。維護和預留足夠的城鎮生態空間，處理好城鎮化、新農村建設與人居環境生態化的關系，鼓勵采取“緊湊型、多中心”的城鎮功能格局。

5.2 加快推行城市環境總體規劃制度

在城市環境總體規劃編制試點工作的基礎上，進一步擴大試點范圍，建立健全城市環境總體規劃的標準、規范和制度體系。

5.3 提高城鎮資源能源利用水平

促進可持續生產與消費，積極推廣綠色建筑標準、綠色建筑設計和綠色社區建設，大力發展綠色交通，實施城市用能用水節約管理，盡可能使用可再生能源，減輕環境影響。

5.4 同步建設城鎮環境基礎設施

根據城鎮人口規模、功能布局等，同步配套建設污水和垃圾分類收集處理、危險廢物處置等環保設施，加強城鎮環境基礎設施運營管理。

5.5 鼓勵和推動城市綠色出行

中國許多城市正朝著過度依賴小汽車的不健康交通模式發展。需要認真審視促進城市綠色出行在中國發展戰略綠色轉型中的定位、政策與工作重點，推動城市建立現代化、低排放、高運營效率的綠色交通系統，保證公共交通、步行和自行車在道路資源分配中的優先權。