城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資：地方債務(wù)治理與模式創(chuàng)新

鐘培武

（鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資：地方債務(wù)治理與模式創(chuàng)新

鐘培武

（鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

基礎(chǔ)設(shè)施是支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展的硬件載體和必要條件，具有公共物品屬性。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展產(chǎn)生了巨大的投融資需求，依托于政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資帶來(lái)了沉重的地方財(cái)政壓力和債務(wù)問(wèn)題，不具備可持續(xù)性，也不利于釋放民間資本的投資活力。創(chuàng)新城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資模式，要厘清政府的投融資職能，建立規(guī)范的地方政府債務(wù)融資渠道，通過(guò)大力發(fā)展公私合作伙伴關(guān)系融資來(lái)有效利用社會(huì)資本，同時(shí)加強(qiáng)政府的市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)職能。

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施；政府主導(dǎo)；公私合作伙伴關(guān)系

基礎(chǔ)設(shè)施是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和載體，為城鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)生活提供了一般條件和基本服務(wù)，是支撐城區(qū)擴(kuò)張和城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要條件，對(duì)于增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力、改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要意義。近些年我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展也體現(xiàn)在了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)上，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積從2004年的3.04萬(wàn)平方公里增加到2012年的4.56萬(wàn)平方公里，年均增長(zhǎng)6.23%，遠(yuǎn)超過(guò)同期城鎮(zhèn)人口年均3.89%的增速，各項(xiàng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到了大力發(fā)展，如表1。

提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的既定方向和目標(biāo)，也是有效擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求、推動(dòng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要?jiǎng)恿Γ欣趯?shí)現(xiàn)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。和發(fā)達(dá)國(guó)家相比較，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平依然有很大的提升空間，這將帶來(lái)規(guī)模巨大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投融資需求。

表1 2004—2012年我國(guó)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況表

一、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的分類特征與投資模式

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施是區(qū)域性的公共物品，開(kāi)放性強(qiáng)，受益面廣，具有以下特點(diǎn)：

一是社會(huì)性?；A(chǔ)設(shè)施是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)性設(shè)施，涉及城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)和生活的多方面，社會(huì)影響性十分廣泛。二是公共性?；A(chǔ)設(shè)施作為城鎮(zhèn)公共物品，具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性、受益的非排他性和效用的不可分割性等特征，公益性強(qiáng)，投資回報(bào)率低，資金回收期較長(zhǎng)。三是規(guī)模性。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于固定資產(chǎn)投資，建設(shè)規(guī)模巨大，一般會(huì)產(chǎn)生高強(qiáng)度的投資需求，建設(shè)周期較長(zhǎng)，設(shè)施的規(guī)模性往往伴隨有壟斷性經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)。四是專用性。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施具有較強(qiáng)的資產(chǎn)專用性，對(duì)地域和空間有極強(qiáng)的依附性，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投資成本具有沉沒(méi)性，建成后不能挪作他用，基本沒(méi)有殘余價(jià)值。

從投資收益和受益對(duì)象出發(fā)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施按照公共物品屬性可以分為純公益性設(shè)施、準(zhǔn)公益性設(shè)施和經(jīng)營(yíng)性設(shè)施三大類[1]，如表2。

表2 城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施按投資收益與受益對(duì)象分類

基礎(chǔ)設(shè)施作為城鎮(zhèn)的公共物品，投資主體包含了從政府單一的投資主體到多元化的市場(chǎng)投資主體，投資資金來(lái)源包括財(cái)政性資金、國(guó)有投融資平臺(tái)公司的融資以及來(lái)自市場(chǎng)的民間社會(huì)資本等。

政府直接投資模式。城鎮(zhèn)純公益性基礎(chǔ)設(shè)施是針對(duì)全社會(huì)的開(kāi)放型使用和消費(fèi)，市場(chǎng)化的使用收費(fèi)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)，難以實(shí)現(xiàn)排他性限制和有償使用界定，一般由政府投資建設(shè)，保障了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給，也符合公平原則。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，主要是依靠地方政府投資，或者是具有政府背景的市政公司或者公營(yíng)團(tuán)體投資建設(shè)。和我國(guó)近些年城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生的大量融資需求不同的是，西方發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化的發(fā)展經(jīng)歷了一段較長(zhǎng)的歷史時(shí)期，地方政府在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的財(cái)政投入是一個(gè)持續(xù)的長(zhǎng)期過(guò)程，雖然也存在投資資金需求，但不存在短期內(nèi)聚集大量建設(shè)資金的壓力。許多國(guó)家的地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施的融資投資方面，把發(fā)行各種期限的市政建設(shè)債券作為一個(gè)重要融資渠道。例如，美國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)允許以地方市政債券融資，包括以地方全部稅收收入擔(dān)保的一般責(zé)任債券和特定項(xiàng)目收益?zhèn)?/p>

政府與社會(huì)資本投資并舉模式。在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，除去政府的直接投資外，對(duì)于兼具公益性和經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施，不少國(guó)家采取了政府投資和社會(huì)資本投資并舉的做法，并對(duì)社會(huì)資本投資予以財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠等扶持措施，如在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域廣泛應(yīng)用的公私合作伙伴關(guān)系（PPP），政府通過(guò)服務(wù)外包和特許經(jīng)營(yíng)許可等，吸引各類社會(huì)資本投資。準(zhǔn)公益性城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施雖然可以實(shí)現(xiàn)部分市場(chǎng)化收費(fèi)，但往往收益率低，需要政府的相應(yīng)支持政策，包括價(jià)格補(bǔ)貼、減免稅、財(cái)政貼息以及獲得相關(guān)土地的優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)等。日本和韓國(guó)在20世紀(jì)70年代為促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，給予投資企業(yè)在土地征用方面的優(yōu)惠待遇和財(cái)政補(bǔ)貼，并且政策性的金融機(jī)構(gòu)向城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供長(zhǎng)期低息貸款，由財(cái)政向銀行進(jìn)行貼息。[2]

市場(chǎng)化投資模式。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，很多國(guó)家引入了多元化的市場(chǎng)投資和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，政府主要發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)職能。政府公共部門(mén)制定監(jiān)管規(guī)則，通過(guò)股權(quán)和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等方式，讓非公共部門(mén)所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)在政府公共部門(mén)職能的同時(shí)也為民營(yíng)部門(mén)帶來(lái)利益。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化融資通過(guò)允許和促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入公共物品的生產(chǎn)和供給領(lǐng)域，減輕了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，打破了政府和具有政府背景企業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)，提高了城鎮(zhèn)公共物品的供給效率。在我國(guó)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的市場(chǎng)主體主要是依托于政府的各類國(guó)有公司和投融資平臺(tái)公司。

圖1 我國(guó)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源渠道

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的公共物品特性，一定程度上限制了市場(chǎng)機(jī)制在投資建設(shè)中的功能發(fā)揮。在我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速建設(shè)推進(jìn)中，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投融資中發(fā)揮著核心作用，政府直接投資和依托于政府的投融資平臺(tái)是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來(lái)源渠道，見(jiàn)圖1。

二、我國(guó)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式存在的問(wèn)題

持續(xù)化的城鎮(zhèn)化進(jìn)程將加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，產(chǎn)生大量的投融資需求，按照財(cái)政部的估計(jì)，預(yù)計(jì)2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，其間產(chǎn)生的投資需求約為42萬(wàn)億元。集中于政府責(zé)任的建設(shè)投融資模式加劇了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，產(chǎn)生了普遍的地方政府性債務(wù)問(wèn)題，不利于釋放和發(fā)揮民間資本的投資活力。

1.投融資中的地方政府主導(dǎo)和推動(dòng)

我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中的政府主導(dǎo)作用顯著。體現(xiàn)在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施上，無(wú)論是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃層面，還是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)上，都是在政府的強(qiáng)力主導(dǎo)和推動(dòng)下進(jìn)行的，以期盡快實(shí)現(xiàn)地方的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般要求長(zhǎng)期穩(wěn)定和大規(guī)模集中的投融資資金來(lái)源，我國(guó)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，以財(cái)政性資金和國(guó)有資本投資為主，無(wú)論是財(cái)政直接投資，還是地方各類投融資平臺(tái)的投融資，都直接或間接地以地方政府為依托①例如，中部的武漢市2012年出臺(tái)了“城建攻堅(jiān)”五年行動(dòng)計(jì)劃,計(jì)劃推進(jìn)130個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目,投資約8000億元。2014年鄭州市政府投資計(jì)劃中，93個(gè)城鎮(zhèn)建設(shè)投資項(xiàng)目資金占當(dāng)年710億元政府投資總額的77%。參見(jiàn)荊楚網(wǎng)http://news.cnhubei.com/xw/2013zt/wdjh/cj/201308/t2685481.shtml；河南省政府網(wǎng)，http://www.henan.gov.cn/zwgk/system/2014/01/15/010446595.shtml.。在城鎮(zhèn)建設(shè)資金來(lái)源中，地方政府財(cái)政性資金比例長(zhǎng)期保持在較高水平上，按照2012年《中國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)，2006年至2011年間地方財(cái)政性資金占到了全部城鎮(zhèn)建設(shè)資金來(lái)源比例的66.8%。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資集中于政府性財(cái)政資金，而多渠道、多元化的投融資體制沒(méi)有根本確立。一旦遇到經(jīng)濟(jì)增速下降或地方財(cái)政收入增速放緩，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式將遇到巨大的資金投入難題，不利于推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康持續(xù)發(fā)展。

2.投融資依賴土地財(cái)政和平臺(tái)公司借貸

受制于公共財(cái)政改革方向和分稅制下的地方財(cái)力影響，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金在一般公共財(cái)政預(yù)算中的比例有限，主要來(lái)自于非稅收入形式的政府性基金，包括專項(xiàng)基金收入、建設(shè)費(fèi)收入、附加收入、專項(xiàng)資金收入、使用費(fèi)收入等各種非稅收入資金。2013年全國(guó)政府性基金收入共計(jì)40多項(xiàng)，總規(guī)模52238.61億元，相當(dāng)于全國(guó)公共財(cái)政收入的40.1%，其中地方政府性基金收入規(guī)模48006.9億元，占全國(guó)政府性基金收入的91.9%，地方政府性基金收入最多的項(xiàng)目是國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入，占比達(dá)到86.9%，其他還包括國(guó)有土地收益基金收入、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收入和農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金收入等，都與土地高度相關(guān)[3]。來(lái)源于金融借貸的主要是地方投融資平臺(tái)的融資，其資金融入方式主要包括銀行貸款、投融資平臺(tái)發(fā)行的“城投債”以及信托貸款。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮重要作用的地方政府投融資平臺(tái)，并不是符合風(fēng)險(xiǎn)收益一體化要求的純粹市場(chǎng)化的投融資主體，其在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的項(xiàng)目決策、融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理等仍由地方政府決定，依賴政府的資產(chǎn)和資金注入，缺乏市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和獨(dú)立性。

3.投融資模式蘊(yùn)含著巨大的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在建設(shè)上具有投入規(guī)模大、建設(shè)周期和資金回收期長(zhǎng)等特點(diǎn)，隨著城鎮(zhèn)化中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的急劇擴(kuò)大，依賴財(cái)政性的資金投入，導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)了普遍的財(cái)力緊張，政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在不斷累積和加劇。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署關(guān)于政府性債務(wù)的審計(jì)公告[4]，截至2013年6月，地方政府性債務(wù)中，承擔(dān)城鎮(zhèn)化建設(shè)重任的市級(jí)和縣級(jí)政府在償還性債務(wù)中的占比分別達(dá)到44.5%和36.4%，其債務(wù)資金主要投向了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，其中城鎮(zhèn)市政建設(shè)和交通運(yùn)輸建設(shè)支出占到了地方政府債務(wù)余額的絕對(duì)主體，市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)和交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)等服務(wù)城鎮(zhèn)化建設(shè)的債務(wù)量占到了地方總債務(wù)的68.2%，以土地出讓收入償還的債務(wù)余額占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的將近40%。無(wú)論是直接的政府性資金投資還是間接的政府投融資平臺(tái)的信貸投融資，單純依賴政府財(cái)政性收入作為償貸來(lái)源，通過(guò)增加信貸規(guī)模來(lái)進(jìn)行融資，都面臨著政府債務(wù)負(fù)擔(dān)約束和不可持續(xù)性壓力，形成地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。

4.社會(huì)資本的投融資作用沒(méi)有充分發(fā)揮

在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)資本是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)和增加地方財(cái)政收入的重要力量。在政府主導(dǎo)的融資模式下，財(cái)政性資金和依托于政府擔(dān)保的信貸資金是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要融資來(lái)源，社會(huì)資本的投融資功能沒(méi)有得到充分的發(fā)揮，包括養(yǎng)老基金和保險(xiǎn)資金等機(jī)構(gòu)投資者和民間社會(huì)資本在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施融資中的比重很小。在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府與市場(chǎng)功能邊界交織，傳統(tǒng)上是地方國(guó)有企業(yè)壟斷的行業(yè)，市場(chǎng)化開(kāi)放程度不高。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資的盈利能力很大程度受到公共政策制約，不確定性強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，各類社會(huì)資本投資的穩(wěn)定收益難以保證。政府對(duì)作為城鎮(zhèn)公共物品的基礎(chǔ)設(shè)施具有較強(qiáng)的市場(chǎng)規(guī)制能力，包括價(jià)格管制、準(zhǔn)入條件、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的收益產(chǎn)生直接影響。在社會(huì)資本進(jìn)入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域時(shí)，如果政府的市場(chǎng)規(guī)制繁瑣且缺乏相應(yīng)鼓勵(lì)和扶持政策時(shí)，也將限制社會(huì)資本的持續(xù)投入和市場(chǎng)功能發(fā)揮。在已引入社會(huì)資本投資的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，涉及市政、財(cái)政、交通、水務(wù)和環(huán)保等行政管理部門(mén)，法律和監(jiān)管機(jī)制沒(méi)有相應(yīng)地跟上，沒(méi)有統(tǒng)一的監(jiān)管部門(mén)、監(jiān)管規(guī)則和有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。在操作層面也缺乏健全完善的社會(huì)資本投資保護(hù)政策與合同模式，價(jià)格補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠多適用于國(guó)有資本投資，社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域受限于資產(chǎn)安全性保障，在政府與社會(huì)資本之間還沒(méi)有建立起風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的公私合作關(guān)系，限制了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域社會(huì)資本投資活力的釋放。

如何提高城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資效率和質(zhì)量，進(jìn)一步擴(kuò)大投融資規(guī)模，充分滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金需求，是推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展的核心問(wèn)題之一。我國(guó)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，一方面缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源，短期資金被用來(lái)作長(zhǎng)期投資運(yùn)用，另一方面還有大量的長(zhǎng)期資金和民間資本找不到合適的投資渠道。同時(shí)，現(xiàn)有融資模式幾乎都沒(méi)考慮基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的生命周期特點(diǎn)，主要關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)時(shí)期的融資需求而對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的融資需求缺乏考慮。依賴于政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資增加了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，在國(guó)家針對(duì)地方融資平臺(tái)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)治理后，其投融資能力受到限制，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，進(jìn)行有針對(duì)性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式創(chuàng)新就顯得非常重要。

三、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資的創(chuàng)新

要對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目按照公共產(chǎn)品屬性進(jìn)行分類，實(shí)現(xiàn)不同基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資類型的多元化，改變單一依賴政府的投融資格局。根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的公益性和收益性的差別，區(qū)分政府和企業(yè)行為，在政府與市場(chǎng)的投融資主體之間進(jìn)行適當(dāng)分工，各有側(cè)重，相互補(bǔ)充，尋求體現(xiàn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)性和公益性的結(jié)合點(diǎn)。

首先，要厘清政府和市場(chǎng)在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的職能與角色定位，針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的公益性特點(diǎn)和可經(jīng)營(yíng)性程度，突出政府性資金在純公共物品型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投融資功能，發(fā)揮在純公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的主導(dǎo)作用，壓縮可經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政府性資金投資規(guī)模，更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)充作用。要按照公共財(cái)政的原則,在基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域，政府與市場(chǎng)邊界的合理界定就是把有限的政府資源投入到純公益性和基礎(chǔ)性領(lǐng)域，減少對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資和干預(yù)[5]。要完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資限制，加大對(duì)社會(huì)資本開(kāi)放市場(chǎng)的力度，減少國(guó)有資本的投資和經(jīng)營(yíng)壟斷。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，地方政府應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)，對(duì)政府干預(yù)方式和重點(diǎn)進(jìn)行改革，弱化投資建設(shè)職能，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管和服務(wù)功能。

從政府投資的角度，對(duì)于純公益性質(zhì)和具有準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，拓寬和規(guī)范政府的財(cái)政投資資金來(lái)源，發(fā)揮政府投入的基礎(chǔ)性作用。地方政府基礎(chǔ)設(shè)施的融資與一個(gè)國(guó)家的分權(quán)實(shí)踐緊密相連，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)，按照財(cái)力和事權(quán)的平衡原則，賦予地方政府更多的進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政收入渠道。發(fā)展治理結(jié)構(gòu)完善的現(xiàn)代市政公司，積極拓展地方城鎮(zhèn)市政債券的發(fā)行，構(gòu)建符合現(xiàn)代財(cái)政制度要求的地方債券融資模式。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，市政債券作為債券市場(chǎng)的重要品種，以地方政府信用和財(cái)政收入作擔(dān)保，是僅次于國(guó)家信用級(jí)別的債券，是公債市場(chǎng)的重要組成部分。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一般具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，并且大多數(shù)市政債券享受免稅待遇，雖利率較低，但仍較易受到投資者的青睞。建立規(guī)范公開(kāi)的地方政府債券融資渠道有利于清理整頓各類投融資平臺(tái)公司，規(guī)范非稅形式的政府性基金收支，完善地方政府治理。擴(kuò)大地方城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司發(fā)行市政債券，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)證券化工作，提高債券的信用等級(jí)，降低融資的成本。要嚴(yán)格地方政府發(fā)債的條件，加強(qiáng)地方人大部門(mén)對(duì)建設(shè)性債務(wù)資金的使用監(jiān)督，保障具有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和償還能力的地方政府能夠通過(guò)發(fā)行地方債券為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行融資。

其次，從引入市場(chǎng)資金投資方面，擴(kuò)大政府和社會(huì)資本在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的公私合作伙伴關(guān)系。在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資上，應(yīng)把重點(diǎn)轉(zhuǎn)向利用市場(chǎng)資金上，大力發(fā)展公私合作伙伴關(guān)系（PPP）融資。當(dāng)前，在大型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用公私伙伴關(guān)系融資是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍的做法，它將政府提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)和民間投資結(jié)合起來(lái)，是政府以讓渡公共職能的形式引導(dǎo)私人資本投資于公共項(xiàng)目，通過(guò)給予私營(yíng)部門(mén)長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)獲得基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的資金。在減輕地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也有助于發(fā)揮社會(huì)資本的投資建設(shè)功能，是擴(kuò)大市政基礎(chǔ)設(shè)施供給能力的有效途徑。推動(dòng)社會(huì)資本成為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的生力軍，能增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資的市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作模式，有助于在城鎮(zhèn)公共物品領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)力量之間的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享與合作共贏，激發(fā)社會(huì)資本活力，提高社會(huì)投資效率和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平。公私伙伴關(guān)系目前已經(jīng)衍生出了多種類型的合作模式，如表3。

表3 基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的公私伙伴關(guān)系（PPP）類型[6]

在深化財(cái)政投資體制改革之際，政府要加大財(cái)政購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍，推廣城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的市場(chǎng)化外包、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)許可與混合產(chǎn)權(quán)改革等PPP融資模式。建立高效的社會(huì)投資促進(jìn)服務(wù)體系，鼓勵(lì)各類社會(huì)資本以合資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股、特許經(jīng)營(yíng)和獨(dú)資等方式，參與城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)性和公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，探索股權(quán)融資的方式，發(fā)展混合制的產(chǎn)業(yè)化投資基金。

再次，發(fā)展政策性金融機(jī)構(gòu)融資。在許多國(guó)家，政策性金融是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資的一個(gè)重要渠道，結(jié)合了財(cái)政融資的信譽(yù)與金融投資的高效運(yùn)作。發(fā)展針對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專門(mén)性政策銀行，有助于兼顧城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益，拓寬基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的金融市場(chǎng)融資渠道。政策性金融采用市場(chǎng)化的資金運(yùn)作方式，在體現(xiàn)地方政府意圖和政策導(dǎo)向的同時(shí)，也能給在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資的各類企業(yè)施加“預(yù)算硬約束”。發(fā)展政策性銀行要明確政策取向，區(qū)別于以盈利為主要經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的商業(yè)銀行，充分發(fā)揮支持城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的政策性投融資功能，體現(xiàn)地方政府的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展政策導(dǎo)向。政府通過(guò)發(fā)展政策性金融，以信貸扶持和財(cái)政貼息的方式，發(fā)揮金融支持的孵化作用，達(dá)到用較少的財(cái)政資金和銀行貸款撬動(dòng)更大規(guī)模社會(huì)資金投入的杠桿效應(yīng)。在擴(kuò)大政策性金融供給，為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供穩(wěn)定的中長(zhǎng)期政策性信貸的同時(shí)，也要積極引導(dǎo)保險(xiǎn)資金、郵政儲(chǔ)蓄資金、社?；鸬乳L(zhǎng)期資金參與具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

最后，加強(qiáng)政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)職能。引入社會(huì)資本的同時(shí)，政府要弱化建設(shè)職能，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)職能，維護(hù)公平公開(kāi)的市場(chǎng)環(huán)境，為各類社會(huì)資本在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)揮積極功能提供制度保障。要增強(qiáng)政府規(guī)制行為的公開(kāi)透明和公共政策的公信力，消除政策的不確定性，清理和降低城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資準(zhǔn)入壁壘，探索實(shí)施“非禁即入”的負(fù)面清單管理模式，在市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠扶持政策方面，對(duì)國(guó)有資本和社會(huì)資本投資主體同等對(duì)待，為市場(chǎng)力量的發(fā)揮提供更寬廣的制度空間。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施事關(guān)公共利益和社會(huì)安全,在推進(jìn)公私合作建設(shè)、調(diào)動(dòng)社會(huì)資本作用的同時(shí)，也要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)的政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督，政府在基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、資質(zhì)準(zhǔn)入與退出、服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量、安全運(yùn)營(yíng)以及公共信息披露方面都負(fù)有重要的監(jiān)管和服務(wù)職責(zé)，以保障城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的普遍性服務(wù)。

[1]崔國(guó)清，南云僧.關(guān)于公共物品性質(zhì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施融資模式創(chuàng)新的探討[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2009，（3）：39-42.

[2]劉春杰，付強(qiáng).國(guó)內(nèi)外城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資經(jīng)驗(yàn)借鑒[J].浙江經(jīng)濟(jì)，2005，（10）：51-55.

[3]財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所課題組.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方政府融資研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2013，（13）：3-25.

[4]審計(jì)署2013年第32號(hào)公告,全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果[EB/OL].(2014-05-1),http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3432077.htm l.

[5]封北麟.我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的基礎(chǔ)設(shè)施融資[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2013，（13）：40-53.

[6]王灝.PPP(公私合伙制)的定義和分類探討[J].都市快軌交通，2004，（5）：23-27.

Infrastructure is the hardware carrier and a necessary condition for supporting the development of the urbanization,which has public goods attribute.The rapid development of urbanization emerged a huge investment and financing needs.Investment and financing of infrastructure construction which based on the government-leading brought in the heavy fiscal pressure and debt problems.This condition did not have sustainability and was not beneficial to release the investment vigor of private capital.If we want to the investment and financing of infrastructure construction mode innovation,we should clarify the invest ment and financing functions of government,build the local government debt financial channels specification,make good use of social capital by developing the public-private partnership financing,at the same time strengthen the government functions of market regulation and public service.

urban infrastructure;government-led;public-private partnership

1003-4625（2014）07-0069-05

F830.91

A

2014-05-11

本文為2013年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題：城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資創(chuàng)新研究（2013B307）；2014年度河南省教育廳科學(xué)技術(shù)研究重點(diǎn)項(xiàng)目：促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施投融資問(wèn)題研究（14A630012）。

鐘培武（1975-），男，河南駐馬店人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，副教授，研究方向：公共經(jīng)濟(jì)與地方治理。

賈偉）