人大監(jiān)督司法之困境及其消解

湯 維 建

人大監(jiān)督司法之困境及其消解

湯 維 建*

人大監(jiān)督司法的職能一向處在較為薄弱的狀態(tài)，這不僅影響了人大及其常委會(huì)監(jiān)督職能的全面發(fā)揮，同時(shí)還制約了人大及其常委會(huì)所享有的其他法定職能之發(fā)揮。目前人大監(jiān)督司法的職能亟待強(qiáng)化，以完善我國(guó)的司法監(jiān)督制度體系，提升司法公正性和權(quán)威性。突破的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)置于法律監(jiān)督深入化、工作監(jiān)督常態(tài)化和人事監(jiān)督實(shí)質(zhì)化等三個(gè)層面加以考慮，并同時(shí)強(qiáng)化人大監(jiān)督司法的公開化、規(guī)范化和民主化等方面的制度建設(shè)。

人大監(jiān)督司法；法律監(jiān)督；工作監(jiān)督；人事監(jiān)督；司法改革

《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》于2006年8月27日由十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議審議通過。該法頒行后，人大及其常委會(huì)的監(jiān)督職能逐步得到了落實(shí)和強(qiáng)化。2008年9月25日，北京市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第6次會(huì)議通過了《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督工作的決議》。此一決議發(fā)布后，產(chǎn)生了廣泛影響。《決議》迅速受到檢察院系統(tǒng)的高度重視，最高人民檢察院以此為契機(jī)，在全國(guó)檢察系統(tǒng)開展了強(qiáng)化法律監(jiān)督的宣傳和學(xué)習(xí)，統(tǒng)一思想，著手深入推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督活動(dòng)，并在2009年12月發(fā)布了《最高人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督工作的意見》，訴訟監(jiān)督工作走上了快速發(fā)展的道路。北京市人大常委會(huì)發(fā)出的此一決議所產(chǎn)生的積極效果充分表明，位于中國(guó)首都的北京市人大常委會(huì)對(duì)于中國(guó)法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)問題與發(fā)展規(guī)律有著敏銳的洞察力和切實(shí)的把握力。此后，各地省級(jí)人大常委會(huì)紛紛效法，相繼頒布了類似決議或決定，在全國(guó)范圍內(nèi)一時(shí)成為法治建設(shè)之罕見一景，短短數(shù)年時(shí)間里，迄今已有31個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)通過了這樣的決議或決定，基本上做到了全覆蓋。

全面地觀察，各省級(jí)人大常委會(huì)通過關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督的地方性立法文件，其意義是多維的：一方面迅速地強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督的職能運(yùn)作，使憲法所確認(rèn)的作為國(guó)家專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)具有了更強(qiáng)的功能意識(shí)和更加明確的法治使命，激活了檢察機(jī)關(guān)對(duì)于訴訟活動(dòng)尤其是民事、行政訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督職能，并在相當(dāng)大的程度上回應(yīng)了強(qiáng)化法律監(jiān)督、提升司法公正和司法權(quán)威的實(shí)踐訴求，同時(shí)也改善了作為監(jiān)督者的人民檢察院和作為被監(jiān)督者的人民法院等其他司法機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督關(guān)系；另一方面，地方各級(jí)人大常委會(huì)由此也強(qiáng)化了它的監(jiān)督職能，這種監(jiān)督職能首先表現(xiàn)在司法領(lǐng)域，其次還將在其他領(lǐng)域相繼得以強(qiáng)化，尤其是，人大常委會(huì)的這種監(jiān)督職能的強(qiáng)化發(fā)揮，還在一個(gè)很重要的方面，推動(dòng)著人大常委會(huì)其他職能的更加有效的發(fā)揮，從而改觀人大及其常委會(huì)職能長(zhǎng)期陷于軟弱的困境與形象。不僅如此，從立法層面看，通過人大常委會(huì)積極支持人民檢察院的法律監(jiān)督活動(dòng)，也極大地推動(dòng)了民事訴訟法和刑事訴訟法的修改，在此種修改中，檢察院的法律監(jiān)督權(quán)得到了空前的強(qiáng)化，正在修改中的行政訴訟法也必將對(duì)強(qiáng)化檢察院的法律監(jiān)督做出積極回應(yīng)；最高司法機(jī)關(guān)也協(xié)同配合，會(huì)簽了關(guān)于強(qiáng)化法律監(jiān)督的司法解釋，整個(gè)司法系統(tǒng)在推進(jìn)法律監(jiān)督和接受法律監(jiān)督兩個(gè)方面也出臺(tái)了大量的司法細(xì)則，由此積淀了豐富的法律監(jiān)督方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為將來需要制定的“人民檢察院監(jiān)督法”提供了素材和基礎(chǔ)。

人大監(jiān)督司法工作盡管取得了重大成就和進(jìn)步，然而另一方面尚需看到，在人大及其常委會(huì)的職能格局中，監(jiān)督職能向來處在薄弱環(huán)節(jié)。①在這個(gè)方面，所謂“沈陽(yáng)模式”值得關(guān)注。2001年沈陽(yáng)市第十二屆人大四次會(huì)議不通過2000年沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院工作報(bào)告成為中國(guó)民主政治的標(biāo)志性事件。大會(huì)主席團(tuán)一致意見，由沈陽(yáng)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)繼續(xù)審議，并將審議結(jié)果向沈陽(yáng)市第十二屆人民代表大會(huì)第五次會(huì)議報(bào)告，這被稱為“沈陽(yáng)模式”。而這樣一種狀況，與中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的理想要求之間尚存距離，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足司法實(shí)踐對(duì)人大監(jiān)督提出的諸多要求。中共十八大報(bào)告指出：“要支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用；加強(qiáng)對(duì)‘一府兩院’的監(jiān)督。”②中共十七大報(bào)告中相應(yīng)的表述是：“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”相比較而言，十八大報(bào)告中關(guān)于人大監(jiān)督職能的強(qiáng)調(diào)更為直接、更為明顯，也更具有可操作性。可見，強(qiáng)化人大監(jiān)督司法業(yè)已成為一項(xiàng)政治任務(wù)，同時(shí)更是一項(xiàng)艱難卓絕的法治建設(shè)重任。為此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)著力探討和關(guān)注以下幾個(gè)理論與實(shí)踐問題。

一、人大監(jiān)督司法中存在的問題

（一）監(jiān)督理念相對(duì)滯后

監(jiān)督理念是人大監(jiān)督司法制度的靈魂，人大監(jiān)督司法制度能否產(chǎn)生出理想的效果，能否真正、切實(shí)地發(fā)揮作用，關(guān)鍵取決于監(jiān)督理念的正確與否。目前支配人大監(jiān)督司法的理念主要有四點(diǎn)偏頗：一是在監(jiān)督的價(jià)值目標(biāo)上傾向于追求實(shí)體正義，而對(duì)于程序正義，包括程序公正與司法效率則關(guān)注較少。不僅如此，在司法宏觀、整體問題上所投入的關(guān)注也較在司法微觀、個(gè)體問題上所投入的關(guān)注要少；二是在監(jiān)督的主動(dòng)性上尚有欠缺，對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)的提出，一般都是以司法機(jī)關(guān)為主，人大及其常委會(huì)僅僅對(duì)司法機(jī)關(guān)提出的專項(xiàng)報(bào)告等進(jìn)行被動(dòng)的審查和監(jiān)督，很少體現(xiàn)出人大監(jiān)督對(duì)司法的引領(lǐng)作用；三是在監(jiān)督和支持的關(guān)系上偏重于監(jiān)督，相對(duì)忽視了對(duì)司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)的支持與保障；四是在事后監(jiān)督與事中監(jiān)督的關(guān)系上偏重于事后監(jiān)督，對(duì)事中監(jiān)督則相對(duì)不夠重視。

（二）監(jiān)督手段較為軟弱

根據(jù)《憲法》和《監(jiān)督法》的規(guī)定，各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)于司法工作的監(jiān)督可以采用多種手段，包括聽取和審議人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告、法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查、規(guī)范性文件的備案審查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定等6種方式。不同的監(jiān)督對(duì)象和監(jiān)督內(nèi)容，需要采用不同的監(jiān)督手段，同時(shí)這些監(jiān)督手段相互之間還可以轉(zhuǎn)化。在這些監(jiān)督手段中，人大常委會(huì)目前大多傾向于適用較為溫和、相對(duì)緩和的監(jiān)督手段，比如聽取專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查以及詢問等等，而對(duì)于較具剛性的監(jiān)督手段，如提出質(zhì)詢案、實(shí)施專門問題調(diào)查以及提出撤職案等，則較為少用，有的甚至聞所未聞，根本未曾采用過，比如提出撤職案等。③例如，根據(jù)對(duì)2008年至2012年海淀區(qū)人大常委會(huì)監(jiān)督法院工作的調(diào)查，海淀區(qū)人大常委會(huì)對(duì)司法工作的監(jiān)督除了處理人大代表提出的5項(xiàng)議案和2個(gè)平類建議外，主要采取聽取專項(xiàng)工作報(bào)告的形式進(jìn)行，而質(zhì)詢、執(zhí)法檢查等方式并未出現(xiàn)在官方的記錄文件中。從2010年迄今三年中，海淀區(qū)人大常委會(huì)對(duì)法院工作的監(jiān)督主要表現(xiàn)為不定期以專項(xiàng)工作報(bào)告的方式進(jìn)行監(jiān)督，平均每年一次，確定了三項(xiàng)專項(xiàng)工作報(bào)告的重點(diǎn)內(nèi)容，分別為行政審判案件、勞動(dòng)爭(zhēng)議案件、交通事故案件。至于其監(jiān)督的結(jié)果表述，可以2010年第14屆人大常委會(huì)聽取并審議的《海淀區(qū)人民法院關(guān)于行政審判工作情況的報(bào)告》為例：區(qū)人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法工作委員會(huì)肯定了區(qū)法院關(guān)于完善行政審判的制度建設(shè)和工作舉措，提出要強(qiáng)化獨(dú)立行使行政審判權(quán)，加大對(duì)典型案例的宣傳樹立司法權(quán)威，深化行政糾紛協(xié)調(diào)解決制度，通過講解法規(guī)增強(qiáng)雙方當(dāng)事人法律意識(shí)，區(qū)政府重視司法建議學(xué)習(xí)法律法規(guī)提高依法行政能力。該意見作為人大常委會(huì)審議時(shí)參考。這些監(jiān)督手段的選用，在一定的歷史階段，尤其在《監(jiān)督法》剛剛頒行后的短時(shí)間內(nèi)，人大監(jiān)督司法工作可以說尚處在“試水”階段，是比較合理的，也是較為明智的。但在《監(jiān)督法》頒行相當(dāng)一段時(shí)間后，尤其是在當(dāng)今，司法公正和司法權(quán)威亟待人大監(jiān)督司法有所提升和發(fā)展，如果仍舊停留在表象化、形式化、空洞化的階段，則難以滿足司法實(shí)踐的需要，同時(shí)也不利于人大及其常委會(huì)深化拓展其各項(xiàng)職能。因此，目前已經(jīng)到了采用較強(qiáng)烈監(jiān)督手段強(qiáng)化推進(jìn)人大監(jiān)督司法工作的時(shí)候了。

（三）監(jiān)督的規(guī)范化程度較低

人大監(jiān)督司法是對(duì)具有最高權(quán)威性的監(jiān)督權(quán)的運(yùn)用，其監(jiān)督的規(guī)范化程度直接關(guān)系到監(jiān)督的效果以及為監(jiān)督所影響的司法的效果。監(jiān)督的規(guī)范化程度低，監(jiān)督缺乏最低限度的章法，必然影響監(jiān)督的效果和監(jiān)督的權(quán)威，必然會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督流于形式而難以深入到司法的實(shí)質(zhì)層面，從而難以對(duì)司法產(chǎn)生應(yīng)有的監(jiān)督作用。目前人大監(jiān)督司法的規(guī)范化程度低，不僅表現(xiàn)在對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)和監(jiān)督手段的選擇上，同時(shí)還表現(xiàn)在監(jiān)督機(jī)制尚未形成一個(gè)有約束力的規(guī)范體系上。這樣就不可避免地出現(xiàn)監(jiān)督的隨意性、亂監(jiān)督、監(jiān)督無序、監(jiān)督失范乃至濫用監(jiān)督權(quán)限等弊端。在這方面，其原因固然與立法尚不健全有關(guān)，但最為重要的是在人大監(jiān)督司法上尚缺乏一整套有效的制度體系，包括人大監(jiān)督的啟動(dòng)機(jī)制、調(diào)查機(jī)制、民意收集機(jī)制、監(jiān)督準(zhǔn)備機(jī)制、監(jiān)督措施確定機(jī)制、監(jiān)督反饋機(jī)制、監(jiān)督整改機(jī)制、監(jiān)督評(píng)估機(jī)制、監(jiān)督責(zé)任機(jī)制、監(jiān)督跟蹤機(jī)制、監(jiān)督手段轉(zhuǎn)換機(jī)制、監(jiān)督與其他執(zhí)法手段的銜接機(jī)制以及自我監(jiān)督機(jī)制等涵蓋人大監(jiān)督司法全流程的各種必要的監(jiān)督機(jī)制。

二、改進(jìn)人大監(jiān)督司法的重點(diǎn)

（一）法律監(jiān)督深入化

應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)省級(jí)司法機(jī)關(guān)出臺(tái)的司法規(guī)范性文件和指導(dǎo)性文件的監(jiān)督。各省級(jí)司法機(jī)關(guān)雖無制定司法解釋的權(quán)限，但它們可以根據(jù)審判需要制定各種規(guī)范性文件和指導(dǎo)性文件，這些文件對(duì)司法的實(shí)際活動(dòng)均會(huì)產(chǎn)生影響，甚至成為實(shí)質(zhì)性裁判的根據(jù)，有相當(dāng)一部分造成司法不公的案件，乃導(dǎo)源于此。因此，省級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)將此類規(guī)范性文件和指導(dǎo)性文件納入監(jiān)督范圍。此外，各省級(jí)司法機(jī)關(guān)還會(huì)發(fā)布指導(dǎo)性司法案例，這些案例也起到一定的裁判準(zhǔn)則作用，因而也應(yīng)當(dāng)對(duì)此加以司法監(jiān)督。

加強(qiáng)對(duì)同案不同判問題的法律監(jiān)督。同案不同判往往是引發(fā)人們對(duì)司法抱怨的重要原因，人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)司法中出現(xiàn)的同案不同判的嚴(yán)重問題，就裁判尺度的同一性問題進(jìn)行司法監(jiān)督；并且要通過這種監(jiān)督，完善司法機(jī)關(guān)對(duì)各類案件的裁判和監(jiān)督的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)。

應(yīng)當(dāng)主要針對(duì)程序正義的要求，結(jié)合司法改革和審判改革的最新動(dòng)向設(shè)定專題進(jìn)行法律監(jiān)督。如公益訴訟、起訴權(quán)保障、陽(yáng)光司法、裁判文書說理與查閱、訴訪分離、執(zhí)行難、法律援助、惡意訴訟、執(zhí)行監(jiān)督、程序監(jiān)督、調(diào)解監(jiān)督等。

（二）工作監(jiān)督常態(tài)化

對(duì)司法機(jī)關(guān)的宏觀監(jiān)督、整體監(jiān)督與方向性監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)始終關(guān)注司法機(jī)關(guān)在司法改革上的進(jìn)程與動(dòng)向，主動(dòng)引導(dǎo)司法機(jī)關(guān)在憲法和法律框架內(nèi)進(jìn)行司法改革，并且要密切注意各地方司法改革與中央司法改革以及最高司法機(jī)關(guān)司法改革在原則和精神上的一致性，保持其改革方向上的正確性。應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)將人大對(duì)司法的工作監(jiān)督置于宏觀層面和整體格局之上，監(jiān)督其司法職能是否得到有效、全面的發(fā)揮，監(jiān)督其司法資源是否根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行科學(xué)合理配置，監(jiān)督其司法機(jī)制尤其是司法管理機(jī)制是否符合公正與效率的標(biāo)準(zhǔn)和要求。①2008年，江蘇省徐州市中級(jí)人民法院出臺(tái)了《關(guān)于在全市法院組織開展“千名人大代表旁聽法院百案庭審”專項(xiàng)活動(dòng)的實(shí)施意見》，即徐州市1個(gè)中級(jí)法院和10個(gè)基層法院，每個(gè)法院每年組織10次人大代表旁聽庭審活動(dòng)并就該案件進(jìn)行評(píng)議，每次邀請(qǐng)10名左右人大代表，這樣全市法院每年約有1 000余名人大代表旁聽100余件案件。“千名代表聽百案”專項(xiàng)活動(dòng)如一陣春風(fēng)，將司法民主與司法公開帶到徐州兩級(jí)法院，審判工作煥發(fā)了勃勃生機(jī)。筆者曾被邀參加了相應(yīng)的座談會(huì)，對(duì)此給予了充分肯定。人大對(duì)司法的工作監(jiān)督主要應(yīng)表現(xiàn)在這方面，這也是將人大監(jiān)督與檢察監(jiān)督以及司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督區(qū)別開來的重要方面。②有學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)著力于宏觀性和整體性問題。參見郭興蓮、陳運(yùn)紅：《國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督論綱》，載《法學(xué)雜志》2010年第8期。對(duì)監(jiān)督法院而言，應(yīng)該“真正關(guān)注法院的抽象社會(huì)形象及法官的行為規(guī)范，關(guān)注司法腐敗問題的解決”。強(qiáng)世功、羅玥：《“案件監(jiān)督”還是“行為監(jiān)督”——人大個(gè)案監(jiān)督及其問題》，載蔡定劍主編：《監(jiān)督與司法公正——研究與案例報(bào)告》，法律出版社2005年版，第147頁(yè)。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)雖不無偏頗，但應(yīng)當(dāng)說抓住了人大監(jiān)督司法的要害，值得實(shí)務(wù)界關(guān)注。

對(duì)司法機(jī)關(guān)重要的工作制度進(jìn)行監(jiān)督。包括對(duì)審判委員會(huì)、檢察委員會(huì)的工作機(jī)制，檢察長(zhǎng)列席審判委員會(huì)的制度，以及諸如合議制、回避制、公開審判制、二審終審制等基本的訴訟制度，對(duì)立審分離、審執(zhí)分離、審監(jiān)分離、案件管理等機(jī)制，對(duì)司法權(quán)能的專業(yè)化分工等，進(jìn)行人大的司法監(jiān)督。這些制度對(duì)司法結(jié)果的產(chǎn)生影響至大，而包括檢察監(jiān)督在內(nèi)的其他監(jiān)督形式往往難以涉足，由此造成的監(jiān)督空白由人大常委會(huì)來填補(bǔ)是較為適合的。

對(duì)司法機(jī)關(guān)與外部相關(guān)部門進(jìn)行聯(lián)接或銜接的機(jī)制和制度進(jìn)行監(jiān)督。比如對(duì)司法機(jī)關(guān)與社會(huì)群眾相關(guān)聯(lián)的人民陪審員制度和人民監(jiān)督員制度以及其他類似名目的咨詢制度等進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)行政執(zhí)法與司法活動(dòng)相銜接的制度和機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)各種案件協(xié)調(diào)制度進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)司法機(jī)關(guān)上下級(jí)關(guān)系中的請(qǐng)示匯報(bào)以及一體化制度進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)保障司法機(jī)關(guān)相對(duì)獨(dú)立行使司法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，以排除各種影響司法權(quán)獨(dú)立行使的不當(dāng)因素。

（三）人事監(jiān)督實(shí)質(zhì)化

對(duì)任職資格的審查應(yīng)實(shí)行實(shí)質(zhì)審查原則。應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持黨管干部原則的前提下，改變目前這種人事任免走過場(chǎng)的現(xiàn)象；這種現(xiàn)象的存在，對(duì)人大及其常委會(huì)權(quán)威的強(qiáng)化非常不利。改變此一現(xiàn)象的基本途徑就是對(duì)人事任職資格進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，而非簡(jiǎn)單地停留于形式審查。實(shí)質(zhì)審查主要體現(xiàn)在任職之前。在任職之前，也就是在人大常委會(huì)舉行會(huì)議之前的一段時(shí)間，應(yīng)當(dāng)將需要提請(qǐng)任命的人民法院副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、審判員，人民檢察院副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員等的基本情況向人大常委會(huì)的委員公開，并且在開會(huì)之前還需要舉行與擬任命人員的見面會(huì)。在這個(gè)見面會(huì)上，人大常委會(huì)委員和人大代表可以提出問題，要求擬任命人員進(jìn)行回答。如有必要，甚至可以根據(jù)情況采用調(diào)查、民主評(píng)議、質(zhì)詢等方式對(duì)擬任命人員進(jìn)行較為深入的考察、評(píng)估。筆者在北京市人大常委會(huì)和海淀區(qū)人大常委會(huì)兩級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)擔(dān)任多年的常委會(huì)委員，被任命的人員難以計(jì)數(shù)，迄今尚未見到一例對(duì)擬任命人員進(jìn)行提問、質(zhì)詢等現(xiàn)象，即使無記名電子表決，也幾乎都是全票通過（然后熱烈鼓掌），致使任命程序完全成為多余的形式。

加強(qiáng)對(duì)任職后的督察、測(cè)評(píng)、考核、述職述廉等監(jiān)督活動(dòng)。人大及其常委會(huì)對(duì)于人事任免權(quán)的行使，對(duì)每一位任職人員都必經(jīng)而且也只有一頭一尾的表決（選舉），中間部分，也就是任職干活期間，人大及其常委會(huì)仿佛完全沒事了，中間的監(jiān)督全然空缺。這實(shí)際上無異于放棄了人大及其常委會(huì)對(duì)于人事問題的監(jiān)督權(quán)，所謂的人事監(jiān)督已不復(fù)存在了。這種狀況的存在，對(duì)人大及其常委會(huì)行使整體的監(jiān)督權(quán)是極為不利的。因?yàn)闊o論是法律監(jiān)督抑或工作監(jiān)督，如果不能恰當(dāng)?shù)芈淠_到人事監(jiān)督之上，則一定是疲軟乏力的。唯有通過人事監(jiān)督，才能真正使法律監(jiān)督和工作監(jiān)督落到實(shí)處，并產(chǎn)生應(yīng)有威力。①有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，人事監(jiān)督相對(duì)于法律監(jiān)督和工作監(jiān)督是最為嚴(yán)厲的監(jiān)督方式。參見姜起民：《實(shí)然與應(yīng)然——人大對(duì)法院的監(jiān)督關(guān)系研究》，吉林大學(xué)出版社2012年版，第219頁(yè)。筆者認(rèn)為此一觀點(diǎn)不無道理，值得重視。現(xiàn)在有的地方人大常委會(huì)已通過述職述廉等形式對(duì)人事監(jiān)督展開了監(jiān)督，效果很好。②1982年，發(fā)端于黑龍江省肇源縣的人大代表評(píng)議制，作為地方人大常委會(huì)設(shè)立后拓展權(quán)威的邏輯產(chǎn)物，逐漸演變成為人大監(jiān)督的兩種方式，即代表評(píng)議和述職評(píng)議（簡(jiǎn)稱“兩評(píng)”）。參見劉瀟瀟：《略論我國(guó)人大監(jiān)督的失范行為及其防治對(duì)策》，《法學(xué)雜志》第2005年第4期。2001年1月，北京市第11屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第29次主任會(huì)議通過《北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)開展述職評(píng)議工作的試行辦法》，規(guī)定市人大常委會(huì)對(duì)由市人民代表大會(huì)選舉或者由市人大常委會(huì)任命的本市國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行的述職評(píng)議。2005年1月，北京市人大為加強(qiáng)司法監(jiān)督進(jìn)行了一次成功的嘗試和探索，首次對(duì)普通法官進(jìn)行述職評(píng)議。撤職案的監(jiān)督方式在此基礎(chǔ)上便可以得到使用。筆者建議人事監(jiān)督應(yīng)當(dāng)實(shí)行實(shí)質(zhì)化改造，改變?nèi)舜蟪Ｎ瘯?huì)在人事任免上所素有的“橡皮圖章”的形象。

三、應(yīng)當(dāng)處理好的幾個(gè)關(guān)系

（一）處理好監(jiān)督性支持與支持性監(jiān)督的關(guān)系

人大監(jiān)督司法，目的是為了司法公正與司法權(quán)威，而這與司法機(jī)關(guān)本身的目的是一致的，在此意義上說，監(jiān)督本身就是最大的支持。③湯維建：《論人大監(jiān)督司法的價(jià)值及重點(diǎn)轉(zhuǎn)向》，載《政治與法律》2013年第5期。除此以外，人大監(jiān)督司法所提供的支持還主要表現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：一是通過對(duì)行政干預(yù)的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)司法的支持；二是通過對(duì)訴訪分離的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)司法的支持；三是通過對(duì)檢法沖突的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)司法的支持；四是通過社會(huì)矛盾化解以及大調(diào)解機(jī)制的建設(shè)實(shí)現(xiàn)對(duì)司法的支持；五是通過經(jīng)費(fèi)、人員配置等監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)司法的支持；六是通過民意信息的收集實(shí)現(xiàn)對(duì)司法的支持。

（二）處理好法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督之間的關(guān)系

法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督基本上涵蓋了人大監(jiān)督司法的主要內(nèi)容。④有的學(xué)者將人大監(jiān)督的內(nèi)容分為工作監(jiān)督、法律監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督和人事監(jiān)督四大類。參見卓越：《地方人大監(jiān)督機(jī)制研究》，人民出版社2002年版，第190-193頁(yè)。就其關(guān)系而言，一方面，它們是人大監(jiān)督司法的并存的三種形態(tài)，在使用時(shí)究竟采用哪種形態(tài)，由人大及其常委會(huì)視具體情形加以抉擇。在這三種監(jiān)督中，法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的彈性相對(duì)較大，可選擇的制度空間較為寬廣，而人事監(jiān)督則較為剛性和具體，也因此將產(chǎn)生較好的監(jiān)督效果，也最為重要和關(guān)鍵。①例如，河南省人大常委會(huì)曾運(yùn)用人事監(jiān)督權(quán)對(duì)法官提出了撤職案，這在全國(guó)引起了高度關(guān)注。2003年5月27日，一份認(rèn)定《河南省農(nóng)作物種子條例》與《種子法》相沖突的條款無效的民事判決書，引發(fā)河南人大下發(fā)了兩個(gè)紅頭文件，要求“省高院對(duì)洛陽(yáng)中院的嚴(yán)重違法行為做出認(rèn)真、嚴(yán)肅處理；并將處理結(jié)果報(bào)告省人大常委會(huì)”。“要求洛陽(yáng)市人大常委會(huì)依法行使監(jiān)督權(quán)，糾正洛陽(yáng)市中級(jí)法院的違法行為，對(duì)直接責(zé)任人員和主管領(lǐng)導(dǎo)依法做出處理，通報(bào)洛陽(yáng)市有關(guān)單位，并將處理結(jié)果報(bào)告省人大常委會(huì)”。最終，洛陽(yáng)中院撤銷主審法官李慧娟審判長(zhǎng)職務(wù)并免去助審員資格，對(duì)趙廣元法官撤銷副庭長(zhǎng)職務(wù)。但在學(xué)術(shù)界的強(qiáng)烈反對(duì)下，2004年李慧娟恢復(fù)了工作。因此，在這三種監(jiān)督形態(tài)中，應(yīng)當(dāng)以人事監(jiān)督作為最終的保障機(jī)制，法律監(jiān)督和工作監(jiān)督最終都因有可能轉(zhuǎn)化為人事監(jiān)督而獲得相應(yīng)的權(quán)威性和有效性。當(dāng)然，人事監(jiān)督不是目的，目的在于改進(jìn)司法工作，而這又需要通過法律監(jiān)督和工作監(jiān)督達(dá)其目的。這說明，法律監(jiān)督和工作監(jiān)督既可以相互轉(zhuǎn)化，也可以轉(zhuǎn)化為人事監(jiān)督，人事監(jiān)督也可以發(fā)展成為法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。②例如，2000年1月23日，廣東佛山代表團(tuán)24名代表在省人大會(huì)上就四會(huì)市北江沿岸18家非法建設(shè)的電鍍廠將有害物質(zhì)排入江中提出質(zhì)詢案，由于對(duì)省環(huán)保局的答復(fù)不滿意，21名代表又聯(lián)名提出了撤換環(huán)保局副局長(zhǎng)王子葵職務(wù)的建議。監(jiān)督形態(tài)的這種并存性和可轉(zhuǎn)化性，不僅能使它們各自產(chǎn)生應(yīng)有的監(jiān)督效應(yīng)，同時(shí)也能產(chǎn)生人大監(jiān)督司法的綜合效應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督力量的最大化。

（三）處理好引導(dǎo)性監(jiān)督與事后性監(jiān)督的關(guān)系

與檢察院所實(shí)施的法律監(jiān)督等等監(jiān)督形式有所區(qū)別的是，人大監(jiān)督司法不僅可以對(duì)既成的司法狀態(tài)進(jìn)行矯正性或糾錯(cuò)性法律監(jiān)督，而且可以提前進(jìn)行司法決策，引導(dǎo)司法機(jī)關(guān)有重點(diǎn)地、有針對(duì)性地開展司法工作。例如，“兩會(huì)”期間，無論是審判機(jī)關(guān)還是檢察機(jī)關(guān)都要向人民代表大會(huì)作出工作報(bào)告。這個(gè)工作報(bào)告中，就包含著兩部分內(nèi)容：一部分是過去一年的工作，另一部分是下一年度的工作安排。在平時(shí)的專項(xiàng)工作報(bào)告中，也有既往工作的匯報(bào)和將來工作的設(shè)想和安排兩個(gè)板塊。這就為人大及其常委會(huì)監(jiān)督司法工作提供了富有層次的對(duì)象性內(nèi)容，也為人大及其常委會(huì)監(jiān)督司法工作提出了更高的要求。為此，人大及其常委會(huì)在監(jiān)督司法中，不僅要指出過去的成績(jī)和存在的問題及不足，同時(shí)還要對(duì)其將來的工作安排及設(shè)想提出建議和主張，司法機(jī)關(guān)據(jù)此需要修改其工作報(bào)告或?qū)ｍ?xiàng)報(bào)告，此一修改后的報(bào)告通過后即成為人大監(jiān)督司法的基本依據(jù)。這種監(jiān)督便又構(gòu)成了事后性監(jiān)督。由此可見，引導(dǎo)性監(jiān)督和事后性監(jiān)督對(duì)于人大監(jiān)督司法來說具有同等的重要性，一定意義上甚至可以認(rèn)為，引導(dǎo)性監(jiān)督較之事后性監(jiān)督更為重要，也更加佐證人大監(jiān)督司法的獨(dú)特性和不可替代的特性。為此，需要注意兩點(diǎn)：一是構(gòu)建好司法監(jiān)督信息平臺(tái)，使人大及其常委會(huì)能夠最大限度地、也最為及時(shí)地獲知和掌握司法機(jī)關(guān)的各種信息；二是要善于將人大的立法權(quán)或決策權(quán)與司法監(jiān)督權(quán)有機(jī)地結(jié)合起來，在決策中監(jiān)督，在監(jiān)督中決策。

（四）處理好宏觀監(jiān)督與微觀監(jiān)督的關(guān)系

人大對(duì)于司法的監(jiān)督既有宏觀監(jiān)督也有微觀監(jiān)督。但相對(duì)于微觀監(jiān)督而言，宏觀監(jiān)督的內(nèi)容更為廣泛，也更顯人大監(jiān)督特色與優(yōu)勢(shì)。凡工作監(jiān)督應(yīng)皆屬宏觀監(jiān)督范疇，人事監(jiān)督則應(yīng)屬微觀監(jiān)督范疇，法律監(jiān)督則既有宏觀的也有微觀的。人事監(jiān)督在人大監(jiān)督司法的格局中應(yīng)予強(qiáng)化，這已如前述。值得探討的是法律監(jiān)督中的微觀監(jiān)督。法律監(jiān)督中的微觀監(jiān)督即為對(duì)具體案件的監(jiān)督，而對(duì)具體案件的監(jiān)督又包括類案監(jiān)督和個(gè)案監(jiān)督兩種類型。總體而言，這兩種對(duì)于具體案件的監(jiān)督在人大監(jiān)督司法的格局中均應(yīng)予以弱化。人大及其常委會(huì)如確需對(duì)具體案件實(shí)施監(jiān)督，則應(yīng)轉(zhuǎn)交人民檢察院進(jìn)行專門的法律監(jiān)督。這樣做不僅有利于劃清人大監(jiān)督與檢察監(jiān)督之間的界限，而且也是為了避免作為最高權(quán)威的權(quán)力監(jiān)督對(duì)司法機(jī)關(guān)相對(duì)獨(dú)立行使司法權(quán)的干預(yù)或干涉，尤其有利于避免司法的地方保護(hù)主義等弊端的發(fā)生，而其他的監(jiān)督則不易發(fā)生這樣的弊端。但是，這樣理解也不宜絕對(duì)化。因?yàn)闀?huì)出現(xiàn)以下幾種情形，使人大監(jiān)督司法不能不涉足具體案件領(lǐng)域：一是人民檢察院拒絕接受或者消極應(yīng)對(duì)人大及其常委會(huì)轉(zhuǎn)辦的具體監(jiān)督案件；二是人民檢察院進(jìn)行人大轉(zhuǎn)辦案件的監(jiān)督未達(dá)監(jiān)督目的，而人民群眾依然不滿意的；三是發(fā)生檢察長(zhǎng)提交案件的情形的。根據(jù)《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》第二十四條規(guī)定“檢察長(zhǎng)不同意多數(shù)檢察委員會(huì)委員意見的，對(duì)案件可以報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院決定；對(duì)事項(xiàng)可以報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定”，這里的“事項(xiàng)”固然與具體的個(gè)案有別，但也不排除與個(gè)案有關(guān)的事項(xiàng)；四是人民群眾反應(yīng)極為強(qiáng)烈的冤假錯(cuò)案。對(duì)于以上具體案件，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為人大監(jiān)督司法的職權(quán)能夠?qū)⑵涓采w在內(nèi)。

（五）處理好民主監(jiān)督、檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督之間的關(guān)系。

在司法系統(tǒng)中，對(duì)于民主監(jiān)督有兩種制度形態(tài)：一是通過人民陪審制度進(jìn)行司法監(jiān)督；另一是通過人民監(jiān)督員制度進(jìn)行司法監(jiān)督。前者適用于人民法院，后者適用于人民檢察院。目前這兩項(xiàng)制度在管理上都存在一定問題：人民陪審員的任命雖然要經(jīng)過人大常委會(huì)，但人民陪審員的遴選及日常管理，包括培訓(xùn)等事項(xiàng)，均是由人民法院自己負(fù)責(zé)，這樣就導(dǎo)致人民陪審員的監(jiān)督作用往往流于形式，而且也日益異化為主要解決人民法院“案多人少”矛盾的“準(zhǔn)法官”；人民監(jiān)督員的問題則更為嚴(yán)重，其遴選、聘請(qǐng)、日常管理、培訓(xùn)等事項(xiàng)，均由作為被監(jiān)督者的人民檢察院負(fù)責(zé)和把控，這就產(chǎn)生了廣為人們所詬病的由被監(jiān)督者來選擇和管理監(jiān)督者的悖論和困境，其監(jiān)督效果也就可想而知了。為改變這種局面，筆者建議，應(yīng)當(dāng)將人民陪審員和人民監(jiān)督員的遴選、管理等權(quán)限從司法機(jī)關(guān)分離出來，交由司法行政機(jī)關(guān)來行使，并由同級(jí)人大常委會(huì)實(shí)施監(jiān)督。這樣做不僅有利于保障人民監(jiān)督的相對(duì)獨(dú)立性，同時(shí)也有利于強(qiáng)化人大及其常委會(huì)對(duì)民主監(jiān)督實(shí)施權(quán)力的監(jiān)督，使之發(fā)揮出應(yīng)有的制度性效應(yīng)。

在人大監(jiān)督司法的制度構(gòu)建中需要妥適解決的另一個(gè)問題是，如何處理人大監(jiān)督與檢察監(jiān)督的關(guān)系。人大監(jiān)督與檢察監(jiān)督的關(guān)系最為密切：人大監(jiān)督司法中不僅涉及對(duì)檢察院的司法監(jiān)督，而且還涉及對(duì)審判機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)以及刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)等的司法監(jiān)督，這就造成在監(jiān)督司法的對(duì)象上，人民檢察院的法律監(jiān)督除對(duì)自身的監(jiān)督屬于內(nèi)部監(jiān)督外，其他的方面與人大監(jiān)督司法呈現(xiàn)出競(jìng)合現(xiàn)象。當(dāng)然，二者的區(qū)別也是非常明顯的：監(jiān)督的層次不同；監(jiān)督的性質(zhì)和屬性不同；監(jiān)督的范圍和對(duì)象不同；監(jiān)督的方法方式不同；監(jiān)督的效力不同；監(jiān)督的救濟(jì)不同，等等。然而更需關(guān)注的則是二者之間的界限和互動(dòng)關(guān)系。筆者認(rèn)為，人大監(jiān)督司法原則上不應(yīng)涉及對(duì)個(gè)案的監(jiān)督，如確需實(shí)施個(gè)案監(jiān)督的，應(yīng)轉(zhuǎn)交檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督；①有學(xué)者主張，應(yīng)將人大、政協(xié)、社團(tuán)、媒體對(duì)個(gè)案的監(jiān)督意見統(tǒng)一交由檢察機(jī)關(guān)審查。參見潘君：《民事檢察監(jiān)督程序改革的思考》，載蔡定劍主編：《監(jiān)督與司法公正——研究與案例報(bào)告》，法律出版社2005年版，第205頁(yè)。檢察機(jī)關(guān)通過對(duì)個(gè)案所實(shí)施的法律監(jiān)督，為人大監(jiān)督司法提供更為豐富的素材和進(jìn)一步實(shí)施權(quán)力監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。因此，人大監(jiān)督與檢察監(jiān)督雖然分工有所不同，但二者交錯(cuò)運(yùn)行，由此產(chǎn)生出監(jiān)督的合力，同時(shí)也避免監(jiān)督越權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。在此意義上說，人大對(duì)檢察院的監(jiān)督，便屬于“對(duì)監(jiān)督的監(jiān)督”。②湯維建：《人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督司法機(jī)制和創(chuàng)新》，載《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2009年第1期。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督如果不得其力，人大及其常委會(huì)對(duì)檢察院的監(jiān)督便會(huì)實(shí)施權(quán)力的監(jiān)督。可見，人大監(jiān)督司法處在雙重的制度格局之中：一方面，人大監(jiān)督司法在《監(jiān)督法》的規(guī)制下直接地發(fā)揮監(jiān)督作用；另一方面，人大及其常委會(huì)也通過對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督間接地發(fā)揮監(jiān)督作用。人大監(jiān)督司法的這種特點(diǎn)，不僅來源于其監(jiān)督領(lǐng)域的廣泛性，同時(shí)更與其最高的監(jiān)督制度位階相關(guān)聯(lián)，由此也為人大監(jiān)督司法充分地發(fā)揮作用奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（責(zé)任編輯：許小亮）

The Supervision of the People’s Congress over Judicial Authority: Parodoxes and Solutions

Tang Weijian

The function of People’s Congress’ ssupervision on judicial authority has always been so weak，which not only impedes the oversight function of People’s Congress and its Standing Committee into full play，but also restricts their other roles. Thesupervisionof People’s Congress on the judicial authority should be strengthened，in order to improve our judicial supervision systemand to promote judicial fairness and authority. The points are to deepen the legal supervision，to normalize worksupervisionand to perform staff membership supervision. At the same time，it is important to strengthen publicity，normativity and democratization of the supervision.

The supervision of People’s Congress on judicial authority；legal supervision；work supervision；staff membership supervision；Judicial reform

D926.4

A

2095-7076(2014)01-0017-06

*中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

本文為2013年北京市人大常委會(huì)委托重點(diǎn)課題“地方人大常委會(huì)監(jiān)督司法研究”的階段性成果。