家庭農場法律促進的國際經驗

李 波 李 晴

家庭農場法律促進的國際經驗

李 波*李 晴**

國際經驗證明，發展家庭農場是尊重農業生產規律、實現農業現代化的重要途徑。完善農業立法是家庭農場長足發展的根本保障。新中國成立后“人民公社”的集體共耕制對我國農業造成巨大傷害，新世紀以來家庭聯產承包制下的粗放式經營也漸入瓶頸。為打破當前我國存在種種弊端的農業舊體制，大力發展家庭農場、借鑒發達國家法律促進的先行經驗顯得十分必要。美國、德國、法國、日本在土地立法、資金融通立法以及人才培訓立法上的經驗則正是本文借鑒的重點所在。

家庭農場；土地立法；資金融通立法；人才培訓立法

導 言

2014年中央一號文件①《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，載《人民日報》2014年1月20日。提出，改革是促進發展的根本動力，深化農村改革就要在實現工業化、信息化、城鎮化的同時，穩步推進農業現代化。而農業現代化的發展需要農業生產經營體制的大力創新。2013年中央一號文件②《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》，載《人民日報》2013年2月1日。首次提出“家庭農場”的發展模式。家庭農場是指以家庭成員為主要勞動力，從事農業規模化、集約化、商品化的生產經營，并以農業收入作為家庭主要收入的新型農業經營主體。事實上，自2002年黨的十六大提出“統籌城鄉發展”以來，中央一號文件已連續12年聚焦“三農”問題。2008年中共十七屆三中全會已提出“有條件的地方可以發展專業大戶，家庭農場，農民專業合作社等規模經營主體”③《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，載《人民日報》2008年10月20日。。2013年黨的十八屆三中全會進一步提出“加快構建新型農業經營體系，推進家庭經營、合作經營、集體經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新”④《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，載《人民日報》2013年11月16日。。近年來，中央屢次在重要的政策和文件中提出要“創新農業生產經營體制”。而發展家庭農場，就是為了通過創新經營方式激發農村和農民的生產活力，加快推進我國農業現代化進程。

以家庭作為農業生產經營的基本單位是發達國家尊重農業生產規律的共同選擇，發展規模經營的家庭農場也是被國內外實踐證明系提高農業生產效率的有效途徑。馬克思在19世紀曾論斷，農業生產規律同工業一樣，都是大生產優于小生產，且大生產排擠小生產。這一論斷讓當時許多社會主義者片面堅信家庭農場是生產力落后的表現，其未來發展僅有兩條路可選：要么被社會主義的國有大農場所取代，要么被資本家雇傭勞動力下的大農場所替代。①吳敬璉、馬國川：《重啟改革議程》，生活·讀書·新知三聯書店2013年版，第90頁。對此，社會民主黨代表人物伯恩斯坦質疑了馬克思的觀點，認為家庭作為農業生產經營的基本單位具有進一步的發展潛力。考茨基則捍衛了馬克思的觀點，認為資本主義性質的農業大生產將會取代農民的小生產。列寧在考茨基的基礎上提出“共耕制②共耕制，指土地、農具、畜牧公有，共同耕種，集體經營，統一分配的農業勞作制度。按照共耕制建立起來的農業組織統稱集體農莊，其中包括三種具體形式：共耕社、農業勞動組合、農業公社。是擺脫小農經濟的救星”③參見《列寧文集》（第28卷），人民出版社1990年版，第157頁。，并率先在蘇聯推行農業集體化改革，其后許多社會主義國家紛紛效仿。最終，這些社會主義國家的農業都搞得十分糟糕。以新中國成立后我國農業發展狀況為例，人民公社化運動的發起將農民手中的土地收歸集體所有。在公社里實行共耕制，沒有商品交易，更沒有產權激勵。這種共耕制嚴重挫傷了農民的勞動積極性，1959年全國谷物產量下降了15%，1960年又下降了10%，1960年全國城鄉人均糧食消費量由1957年的203公斤下降到163.5公斤，下降了19.5%，而農村人均糧食消費率更是下降了23.4%。④何沁：《中華人民共和國史》（第二版），高等教育出版社1999年版，第156-157頁。糧食產量的連年下降最終導致三年“大饑荒”的爆發，農民成為“一大二公”體制的最大受害者。與一系列社會主義國家的農業發展狀況相反，曾在英國等發達資本主義國家風行一時的資本主義大農場，20世紀后卻逐步讓渡于小規模的家庭農場。當前英國的家庭農場數占全國農場總數的一半以上，且歷史上家庭農場占絕對優勢的時期恰是英國農業生產率大幅提高的黃金時期。20世紀末期，美國的家庭農場數量占總農場的比例就已接近90%。家庭農場共擁有美國81%的耕地面積、83%的谷物產量和77%的農場銷售份額。⑤楚國良：《美法日家庭農場發展的經驗與啟示》，載《中國國情國力》2013年第6期。在德國，中小型農場數量占比高達91.5%，其中小型農場占比64.3%。1950年時平均一個德國農民只能養活10個人，而在家庭農場發展長足發展的今天，一個德國農民可以養活140個人。⑥徐會萍：《德國家庭農場發展對中國發展家庭農場的啟示》，載《河南師范大學學報》2013年第4期。發達國家農業發展的成功和人民公社化運動給中國農業帶來的巨大危害都清晰地表明，發展適度規模化的家庭農場是尊重農業生產規律的必然選擇，更是提高農業生產經濟效率和經濟效益的重要途徑。

1982年我國修改《憲法》，統治我國農村地區長達二十年之久的人民公社體制正式終結，家庭聯產承包制的推廣使家庭再次成為農業生產經營的基本單位，我國農業生產開始有了突破性進展。然而步入20世紀90年代后，一家一戶、包產到戶的小規模農業經營方式走入瓶頸。表面上自2004年起我國糧食總量連續十年增長，但增產背后卻暗藏著“豐年欠糧”的怪象。除2008年和2009年的糧食產量稍大于國內需求，近十年來，我國的糧食產量均是供不應求，且糧食缺口逐年擴大。因此，要實現我國農業現代化，打破人民公社下的“集體共耕制”僅是第一步，還需進一步突破家庭聯產承包下“均田制”的小農經濟弊端。家庭農場在發達國家已經走過了幾十年的發展歷程，在長期的實踐和完善過程中，成為推進農業現代化進程的重要途徑。當前，我國發展家庭農場、積極學習發達國家的先行經驗是少走彎路、提速發展的必然選擇。

近年來，我國家庭農場已逐步形成安徽郎溪、上海松江、浙江寧波、吉林延邊、湖北武漢等五種各具特色的經營模式。2013年全年，我國家庭農場平均面積達到200多畝，其中在農業部確定的33個農村土地流轉規范管理和服務試點地區里，家庭農場數量已經超過6670多個。⑦《家庭農場試點經驗面面觀》，載《經濟參考報》2014年1月30日。然而，筆者在實地調研過程中發現，我國家庭農場的發展依然面臨著許多制約。首先是土地制度的僵化。按我國現行法律規定，農村土地歸村集體所有。而實踐中，地方各級政府才是農村集體土地所有權的真正執掌者，村集體不能自行處置集體土地，即便是處置集體土地也只能按照原土地用途享受部分土地收益，農民更是無權隨意處置土地。在僵化的土地集體所有制下，農民沒有明晰的產權，從而影響到農地的流轉程度，最終阻礙家庭農場的規模經營。其次是資金融通的困難。受制于農業投資回收周期較長，資金周轉速度較慢，農業生產受自然災害影響較大等諸多因素，我國商業銀行往往缺乏開展農業貸款業務的動力。與此同時，農戶向銀行貸款時能夠用于抵押的抵押品也少得可憐。法律法規明確了土地承包經營權、宅基地以及蔬菜大棚等農用生產資料不能用于抵押，同時規定不允許農用住房跨村交易。抵押品的缺乏勢必會影響農民進一步取得外部資金的可能性，而農民對農地有限的使用權也無法將資產轉化成可流動的資本，這不僅極大影響了農民籌措資金開辦家庭農場的能力，更制約了家庭農場的穩步推進。再次是人才資源的不足。我國農民的受教育程度普遍偏低，生產經營人才缺乏，加上農業收益總體水平不如非農產業收益水平，高素質人才往往不愿意留在農村地區。從長遠來看，農業人才的缺乏將制約我國家庭農場的高效發展。因此，當前突破我國家庭農場發展困境的出路在于立法先行，法律促進。而在上述三個方面，更應先行一步，及時借鑒先行國家的立法經驗，為發展家庭農場提供法律保障。

一、完善的土地立法是家庭農場規模經營的基礎

縱觀發達國家家庭農場的發展歷程，不難發現土地的規模經營是農業現代化發展不可或缺的要素。而要使土地形成規模，且該規模能夠保持相對的穩定性，法律是最根本最重要的保障。發達國家以立法的形式確立了土地私有制，其后又都會通過細化法律來支持和引導家庭農場的快速發展。因此，發展家庭農場，健全土地法律體系至關重要。

德國的家庭農場是國際家庭農場發展的典范。早年德國農業也曾面臨著細碎化、分散化經營所帶來的農業生產效率低下、農產品商品化率低下、農業收益水平低下等諸多問題。為了促進人才、資本、技術等要素向農業生產集中，將分散的農業資源集中到少數經營者手里，德國于1955年出臺了《農業法》，確立起土地私有制。依照農業法規定，土地的所有者均可對自有土地（包括地上和地上兩部分）享有占有、使用、收益以及處分等多項權利，允許土地買賣。同時為了保護土地私有產權不受侵害，法律規定土地實行登記制，地籍登記冊上記載的土地所有者是法律唯一承認和保護的所有者。《農業法》頒布施行后，德國政府陸續出臺更加細化的法律以解決農業發展的相關問題。首先，在土地買賣方面，制定了《土地交易法》，規定土地所有者如果要出讓土地所有權，必須經過州政府農業部門的許可，對于明顯與土地價值不相符的土地出讓價格或者未經法律許可、擅自改變農地用途的土地，不得出讓。①方西屏：《聯邦德國的土地交易》，載《中國土地科學》1994年第1期。明晰的產權和完善的產權保障制度，大大降低了土地流轉的費用，加快了德國家庭農場規模化經營的發展。其次，在土地整理方面，1976年德國聯邦政府修改《土地整理法》，提出在政府指導下，由參加土地整理的土地所有者一起組成聯合會，共同承擔具體的土地整理工作。土地整理工作主要是圍繞改善農林業的生產條件、提高土地的開發利用效率以及促進農業生產技術的發展等事項開展，以此對農村土地進行重新的規劃和調整。通過土地整理，政府對土地進行平整、互換使之連成一片，并重新登記在冊。在土地整理過程中，嚴格遵循“補償原則”，每一位參與其中的土地所有者均可以獲得一份與原土地價值相當的地塊。不愿獲得土地補償的所有者可以得到貨幣補償。②高啟杰、齊顧波：《德國的農業規模經營》，載《中國農墾經濟》1999年第3期。同時每個州的最高行政法院都必須設立土地整理審批委員會，負責解決在土地整理過程中涉及的土地糾紛。《土地整理法》施行后，德國實現了農業用地的連片和集中，農業資源也相應地獲得了更為合理的開發利用，為家庭農場經營規模的進一步擴大打下了堅實的基礎。再次，在土地租賃方面，1986年德國政府出臺《農地用益租賃交易法》，通過法律規定租賃土地實行合同備案制，租賃期為12～18年，租賃價格須與土地價值相當。同時，政府對于土地出租合同的執行情況要進行定期檢查，檢查的重點集中在租賃土地的用途是否有所改變、中途是否存在轉租等情況，一旦發現未經承租人批準擅自轉租或改變農地用途的情況，應當立即解除雙方當事人的合同。租賃法的出臺，鼓勵了許多有閑田卻無經營能力的土地所有者向經營能手出租土地，極大地刺激了土地租賃市場的繁榮。據統計，當前德國約有53%的農地用于租賃，進一步促進了家庭農場的規模化經營。

二戰結束后，日本糧食進口渠道被美軍切斷，全國性糧食危機爆發，1945年農業生產指數同戰前相比下降58.2%。①金明善：《現代日本經濟問題》，遼寧人民出版1983年版，第18頁。據統計，從戰爭結束至1946年6月，僅東京和橫浜兩地餓死人數多達1300人。②［日］井野隆一：《戰后日本農業的變遷（一）》，東西貿易經濟研究所1979年版，第49頁。農業發展極度困難的同時，戰后工業化和城鎮化的發展又拉大了城鄉收入差距，導致農民兼業化情況突出，幾度出現了農村適齡勞動人口向東京、名古屋、大阪三大城市圈迅速集中的局面，1955至1975年的二十年間，日本農戶數量由600萬多戶下降到不足500萬戶，兼業農戶數量卻由393.7萬戶增加到433.7萬戶。而1955至1975年間日本農民年均農業收入只占全部收入的26.4%，非農收入卻占到了73.6%。③萬峰：《日本資本主義研究》，湖南人民出版社1984年版，第315頁。農民大跨度的兼業進一步加劇了農村人口稀疏以及農村社會功能衰退的問題。④參見［日］祖田修：《農學原論》，中國人民大學出版社2003年版，第278頁。日本學者速水佑次郎和神門善久就曾指出：“留給日本政府的農業發展路徑只有兩條，一條是把農業資源集中到具有經營積極性和經營能力的少數農民手中，發展自立型專業農戶；另一條則是把農地繼續留在單純是為了保全財產的虛假農民的手中，放任農業的自然衰敗”⑤［日］速水佑次郎、神門善久：《農業經濟論》，沈金虎譯，中國農業出版社2003年版，第69頁。。為改變農業積弊現狀，1946年日本制定了《農地調整修正案》和《建立自耕農特別修正法案》。在法律的指導下，日本政府于1947年至1950年間開展第一輪的農地改革，形成以自耕農為主體的小農經濟體制。為鞏固改革成果，1952年日本頒布《農地法》，對大型農戶的土地規模進行限制，不允許農戶出租在土地改革中獲得的土地。1958年日本政府發布《經濟白皮書》宣布“小農經濟”已經同日本的現代化發展不相適應，必須進一步大力推進農村改革。1961年日本頒布《農業基本法》，作為日本農業的“母法”，《農業基本法》頒布的目的在于通過引導部分兼業農民放棄農地，將剩余土地分配給從事農業生產的農戶，實現家庭農場的規模經營，從而提高農業生產的效率，縮小農業與工業之間的收入差距。這部法律的出臺標志著日本農業現代化發展開始邁入新階段，第二輪農地改革也由此拉開了序幕。由于《農地法》的許多規定阻礙了家庭農場的規模化發展，1962年對《農地法》進行第一次修改，廢除對農戶擁有土地面積的限制，同時鼓勵有條件的大戶農業法人購買小農戶的土地進行擴大再生產。1970年再次修改完善《農地法》，鼓勵通過土地出租、委托經營、協助經營等方式促進土地流轉；取消地租最高額的限制，取而代之的是設立標準地租制；放寬對耕地出租面積的限制，取消農戶獲得土地面積的上限；放寬農業法人的申請條件，取消農業法人租入土地數額的限制等。⑥參見［日］關谷俊作：《日本的農地制度》，金洪云譯，三聯書店2004年版，第259頁。1980年第三次修改《農地法》，此次修改，取消了農戶出租或出賣土地必須經過農地委員會許可的要求；鼓勵長期、大面積出租農地的行為，同時法律規定政府必須對租入土地者予以租金補貼。日本政府大約每10年修改一次《農地法》，通過法律的不斷完善，逐漸打破了農地細碎對農業生產的制約，促進了土地流轉，保障了家庭農場的長足發展。

法國的農業發展曾長期受到小農經濟的限制，1789年法國大革命爆發前，法國農民占有的土地面積約為全國的30%～40%。⑦姜芃：《法國革命中的土地問題》，《法國史論文集》，三聯書店1984年版，第162頁。1804年在拿破侖主持下《法國民法典》頒布，通過法律的途徑將大革命中形成的小農土地所有制固定下來，鞏固了小農經濟。但馬克思卻認為，“以經濟學的視角看來，英國大規模的土地耕作比法國小塊分散的土地耕作要優越許多，而法國農民還一直癡癡地迷戀著他一小塊土地”①馬克思：《論土地國有化》，《馬克思恩格斯選集》（第3卷），人民出版社1995年第2版，第128頁。。正如馬克思認為的那樣，在農業實踐中，小農經濟雖然實現了“耕者有其田”，但時間一長，分散經營就越發阻礙生產力的進一步發展，細碎的土地和不斷增長的人口使得國內糧食需求長期不能自給，因此在19世紀50年代前，法國一直都是資本主義大國中農業生產最為落后的國家。為擺脫落后的小農經濟對國民經濟發展的制約，1946年法國頒布《土地法》，鼓勵農民以租賃的方式形成土地的規模化經營，土地租賃期最短為9年，期滿后還可再續簽9年。同時嚴格控制地租的過快上漲，雖然從表面上看，1963—1975年間法國農村地租上漲了74%，但由于對地租價格的嚴格調控，地租占地價的比率卻從1963年的3.4%下降到1975年的1.9%。②綦好東：《世界農業經濟概況》，青島海洋大學出版社1991年版，第248頁。法律的出臺和施行大大減輕了農民兼并土地的經濟負擔，有效地支持了中等規模家庭農場的發展。1955—1975年間，法國20公頃以下的小農場減少了將近55%，家庭農場的平均規模由1955年的14公頃上升至1975年的21公頃。③曾福生：《農業適度規模經營與中國農業發展》，湖南人民出版社1996年版，第164頁。1960年，法國出臺《農業指導法》。在法律指導下成立“鄉村設施和農業治理協會（SAFER）”，該協會作為官方專門的土地整理機構，負責購買、整理零碎地塊，并將其重新規劃，增加單位土地面積，既為農民耕作提供便利，又可將資源整合，出售給未來的“大型耕種者”。得益于科學測量和劃分土地資源，法國家庭農場發展中，很好地規避了由于土地流轉造成的民間沖突。④Philippe Roudi La France：agriculture.for’t.p’che.depuis.1945. Sirey.1993. p123.土地的規模化經營，不僅改變了法國糧食生產無法自給的局面，還促使法國一躍成為歐盟第一大農業生產國。

二、健全的資金融通立法是家庭農場穩步推進的支撐

“靠天吃飯”的農業生產受自然界變化多端的氣候影響較大，一旦碰上氣候異常，農民往往會遭受巨大的經濟損失。而隨著第二、第三產業的興起，農業附加值較低的弊端凸顯。因此，發達國家在推進農業規模經營的進程中，都會相應制定配套的資金融通法律為本國家庭農場的穩步推進提供充足的資金支撐。

1929—1933年期間，經濟大危機爆發對美國農業造成了重創。1929年美國農業凈收入為120億美元，而到1933年，農業凈收入銳減至66億美元，將近40%的家庭農場面臨著嚴重的負債危機。⑤安召軒：《美國農業立法對我國農業立法的啟示》，載《中國西部科技》2008年第30期。為了早日擺脫農業危機，美國政府決定加大對農業的扶持力度。1933年年底，美國國會通過了《農業調整法》，以法律的形式規定政府應當對家庭農場的生產活動進行補貼。首先是休耕補貼。政府宏觀調控農產品市場的供給，減少生產過剩導致農民“增產不增收”的情況，在關鍵時刻對部分農產品實行暫時“休耕”，“休耕”帶來的損失由政府進行補貼。休耕補貼既維護了農產品的市場秩序，又保障了農民的基本權益。其次是儲備補貼。政府為維護農產品市場的供求平衡，通過發放儲存費以及無追索權貸款，鼓勵農戶自愿參與到國家儲備計劃中，將部分可出售谷物存儲起來，維持市場的供求平衡。經濟大危機結束后，美國形成了每隔5年修訂一次農業法的慣例。2002年頒布了《美國農業安全與農村投資法案》，規定政府對農業生產實行直接補貼政策，同時實行出口補貼，旨在開拓海外市場。政府提高對小麥、棉花、玉米等大宗農產品的出口補貼，使出口補貼和生產補貼相互配合，保障美國的農產品能夠在海外市場上占據有利的地位。2008年美國國會再次修改《農業法案》，將每年政府對農業的補貼額度上調至2 900億美元。在維持對大麥等五種傳統農作物集中補貼的基礎上，擴大補貼范圍至果蔬、水產，并將補貼額度同農地面積和農地產量相掛鉤，這也間接促進了家庭農場的規模化發展。除了通過立法加大政府對農業的扶持力度，美國還通過立法對農業信貸進行了詳細的規定。1916年美國根據《聯邦農業信貸法》成立聯邦土地銀行，負責發放中長期的農業貸款；1923年國會修改《農業信貸法》成立聯邦中介信貸銀行，負責向全國各地的生產信貸協會提供信貸；1933年再次修改《農業信貸法》，成立合作社銀行，負責向全國的供銷與服務合作社提供農業生產和農業設備購買信貸。這三大農業信貸銀行相互協作，共同構成了美國的農業信貸體系。美國政府對農業生產的全過程補貼和發達完善的農業信貸體系，為農民發展大中型家庭農場帶來了巨大的實惠。在大大提高農民收入水平的同時，保障了美國農產品在國際市場上的價格優勢，使其能以較低廉的價格獲得競爭優勢。當前，美國已經形成以《農業法》為核心、100多部法律配套施行的農業法律體系，真正走上了以法治農的農業現代化道路。

1945年二戰結束，法國農產品產量降至戰前的2/3，國內農牧產品嚴重緊缺。為了提高農業生產率、資源利用率以及農產品國際競爭能力，政府決心大力扶持農業發展。僅用了二十多年時間，法國就走上了農業現代化之路，成為僅次于美國的世界農產品第二出口大國。1960年《法國農業指導法》出臺，規定政府對農業實行優惠貸款和補貼政策，并設立“鄉村設施和農村治理協會”，對農產品實施最低收購價格保護。為了擴大家庭農場的經營規模，鼓勵農業集約化、機械化、專業化生產以及促進農工商一體化發展，法國政府對從事上述活動開展所需的資金提供低息貸款，貸款利率較之一般貸款降低了一半之多。各家庭農場主用于擴大農場規模所需的資金（包括購買土地、農用品）均可向政府申請低息貸款，低息給銀行造成的利息差額由國家財政補貼。國家財政對銀行的利息差額補貼達到了商業貸款利益的一半以上，此舉大大鼓勵了銀行向農戶放貸。因此在法國，農戶開辦家庭農場所需費用中，自籌資金所占比例甚小，而借入資金比例一直在擴大，銀行貸款成為法國發展家庭農場所需資金最主要的來源。1960年后，法國政府停止對“不生利農戶”（往往是小農戶）發放低息貸款，僅發放給有經營許可證的合作社和大型農戶。此舉倒逼“不生利農戶”將土地流轉給有良好生產能力的大型農戶。1962年法國頒布《農業指導補充法》，根據法律設立農業經濟委員會以及“調整農業結構行動基金”，該基金用于補貼自動“離農”的農戶。上世紀70年代初期，設立起“非退休金補助金”，鼓勵年齡超過55歲的家庭農場主主動退出農業經營，政府一次性發放“離農終身補貼”，對于自愿離農、到非農領域就業的青年農民給予獎勵性補助。①陳文濱、劉映紅：《戰后法國政府對農業發展的積極干預政策及其啟示》，載《江西社會科學》2008年第3期。此舉給有務農意愿的年輕農民提供了更多擴大農場經營的機會，從而打造出許多年輕能干的大型農場主。從《農業指導補充法》頒布直至70年代末期，法國政府共發放57萬份養老津貼，轉出土地980萬公頃，相當于法國農地總面積的1/3。②曾福生：《農業適度規模經營與中國農業發展》，湖南人民出版社1996年版，第163頁。1976年法國政府實施了《農業保險法》，1982年頒布實施了《農業災害救助法》，完善了法國的農業保險，進一步保障了家庭農場主的權益。1990年后，法國政府再次加大農業補貼力度。變間接補貼為直接補貼，變層層發放補貼為直接通過銀行將補貼劃入農民賬戶，這樣既減少了補貼發放過程中的貪污腐敗現象，也賦予了農民更多的經濟支配自由。1998 年時，法國農村勞動力占全社會勞動力比重僅為3.5%，而政府農業補貼卻占到當年財政開支的12.7%。每個家庭農場平均受到直接補貼9.5萬法郎，政府補貼額占到家庭農場全年凈收入的25%。③鐘農：《法國政府扶持農業發展情況考察報告》，載《農村工作通訊》2001年第6期。1999年法國通過《農業指導法修正法案》，并制定了《2000—2006年全國農村發展規劃》，家庭農場主只要履行了環境保護義務即可獲得每年5萬法郎的補貼，此舉便將農業補貼同農村環境保護緊密的結合起來，更好地促進了家庭農場的可持續發展。早在18世紀，法國重農主義學派先驅人物布阿吉爾貝爾就在《論財富、貨幣和賦稅的性質》一書中闡述了農業發展的重要性，他認為法蘭西的一切財富都源自于土地的耕作，耕作者的富有是其他階級富有的基礎，因此要保護農民，防止農民的沒落。④［法］布阿吉爾貝爾：《論財富、貨幣和賦稅的性質》，伍純武譯，商務印書館1979年版，第17-23頁。重農主義學派的另一位代表學者魁奈也曾指出“農民窮則國窮，欲要實現國家富有，必以農業立國”①［英］M.M.波斯坦等：《劍橋歐洲經濟史》（第5卷），王春法譯，經濟科學出版社2002年版，第558頁。。兩個世紀后，法國政府延續了重農主義學派對農業發展的重視，通過立法大力扶持農業，最終改變困擾法國一個半世紀之久的小農經濟體制，建立起領先于世界的現代化農業。

三、完備的人才培訓立法是家庭農場高效發展的保證

美國經濟學家舒爾茨曾在《改造傳統農業》一書中提出，由傳統農業向現代農業轉變需要投入新的生產要素。農民作為新要素的需求者，必須努力學習農業知識以提高文化素養和農業從業能力。而學習是需要成本的，這就要求政府向農民“投資”，幫助農民提高受教育水平。②參見W.舒爾茨：《改造傳統農業》，梁小民譯，商務印書館1987年版，第145頁。總結發達國家家庭農場現代化進程中的共性，不難發現，新型農業人才的培養對于發展家庭農場有著舉足輕重的作用。農民的受教育程度越高，農業的生產效率也就越高。通過立法重視對農業人才的培養是發達國家推進農業現代化的重要保證。

德國農業現代化的高度發達在很大程度上得益于德國對農業教育的重視，完善的農業教育體系為德國家庭農場的發展培養了大量高素質農業人才。據統計，德國農業職業教育體系每年可為農業發展輸送3萬至4萬農業人才。③參見德國農業部（BLEMV）2010年政府工作報告，http：//www.bmel.de/DE/Startseite/startseite_node.html，最后訪問日期：2014年4月15日。在德國，根據《就業法》的相關規定，任何農民都必須接受培訓、持證上崗，因此德國的家庭農場主大多是具有高素質文化水平的專業人才。1969年，德國政府通過了《聯邦職業教育法》，其后進一步細化制定《農業職業教育法》，涉及12種農業職業培訓。各州政府也紛紛出臺農業職業教育的相關法規。隨后，德國政府于1981年頒布《聯邦職業教育促進法》，2004年頒布《聯邦教育保障法》，這些法律奠定了德國職業教育的基本體系，同時形成了典型的“雙元制”農業職業教育體制。該體制強調企業和學校以合作的形式參與到農業的職業教育體系中，加強年輕人的實踐技能培訓。按照法律規定，農業教育主要分為兩種形式：一種是由大學設立相關專業和學科進行農業人才培養，有將近40%的農民接受過大學培訓；另一種則是由相關職業教育機構對農民進行上崗培訓，使其具備農業從業資格。德國農業的職業教育分為初級、中級和高級三種不同層級。初級農業職業學校的學制為3年，學期滿后學生需參加全國統一的職業資格考試，考試內容包括筆試、口試以及實際操作三個部分，以實踐技能作為考試的重點考察項目。考試合格取得職業資格證書后便可成為正式農民，考試未達標者可以延期培訓一年。初級職業學校畢業后可繼續進入中級職業學校學習，中級培訓的主要目的在于更好地促進農業生產向農業經營轉變。中級職業學校畢業必須經過一年的工作實習期才可繼續申請高級職業培訓，高級農業職業學校的培養目標在于培育農業企業管理人才，學習期為1年，主要學習企業的管理和農產品的營銷。除了初、中、高三級職業教育培訓外，德國還會根據農業發展的需求，舉辦各種有針對性的短期培訓，如農機、種植、園藝、畜牧、花卉培訓等等。僅2008年，德國參加各種培訓的農民就達到4.2205萬人次。④徐會萍：《德國家庭農場發展對中國發展家庭農場的啟示》，載《河南師范大學學報》2013年第4期。全面系統的農業教育體系，為德國農業現代化的發展提供了大量高素質勞動力，進而造就了德國農業領先世界的地位。

與之類似，美國政府自建國起就十分重視農村教育。建國初期，政府將精力集中在農村教育的全國普及。雖然當時農村的教師、教材奇缺，但在政府的扶持下，還是培養出第一批能識字、會算數、具有初級文化知識的農民。1820年到1860年這40年間，美國各州涌現出大量農業協會。1852年，美國農業協會成立，在其帶領下，各州農協會為當地積極建設農業技術學校做出了重要貢獻，各具特色的小型農業技術學校在那個時期開始發展。與此同時，美國政府開始加快建設州級農業學校。1862年，身處內戰的美國國會通過了《對開辦農業和機械工藝學院的各州和準州授予公有土地的法案》，簡稱“莫雷爾法案”。作為美國高等教育史最重要的法律之一，“莫雷爾法案”要求撥給每一個忠誠于州的眾議員或參議員3萬英畝土地用于出售，將出售所得錢款存起來，用利息去維持“至少一所學院，這所學院的主要課程，必須按照各州政府法律規定，講授與農業和機械工藝等有關的知識”①Calvin D.Linton：The Bicentennial Almanac：200 Years of America 1776—1976，Thomas Nelson Inc Publishers（1975）. p. 349.。后來這些因“莫雷爾法案”成立起來的學校被統稱為“贈地學校”，這些學校成立的宗旨一方面是為了培育有專業知識的農民，另一方面更是要培育專業的農業教學、科研人員，為將來的農業現代化發展提供更好的服務。②參見李素敏：《美國贈地學院發展研究》，河北大學出版社2004年版，第138頁。1887年美國聯邦政府通過《哈琦法案》（Heath Act），該法案規定聯邦政府每年應該向州政府撥款1.5萬美元用于資助“贈地學院”開辦農業實驗站。1890年美國聯邦政府通過《將公共土地的部分收入用于更加全面的資助按國會1862年7月2日批準的法案規定所建立的學院，以促進農業和機械工藝發展的法案》，簡稱“第二莫雷爾法案”，法案規定每年通過國庫向各州撥款1.5萬美元資助“贈地學院”發展，往后10年內，每年增加1000美元。截止到1896年，美國在短短30多年間成立了69所農業學院。經過幾十年的發展，這些農業學院逐步形成規模，并開設了土壤、畜牧、昆蟲、園藝等諸多院系。康奈爾大學、麻省理工學院、威斯康星大學等許多知名高等學府都是在農業學院的基礎上發展起來的。1870年到1900年間，美國政府還大量通過各種農業機構來開辦短期培訓班，為沒有機會進入大學學習的青年農民進行培訓。1900年底，幾乎全國的農業學院和農業機構都對農民進行了業余教育培訓，此舉大大提高了農民的知識文化水平。在辦學之余，美國農業部還編纂、出版了許多農業刊物，如《農業公報》、《農作物報告通訊》等等，加上各州政府發行的刊物，共達500多種，幾乎每個農民都能接觸到一兩種刊物，③Harlod Underwood Faulkner：American Economic History，Harpercollins College Div（1976）. p. 346.這些刊物的推廣極大地激發了農民對農業生產的積極性。正是美國政府對農業教育的重視，才最終促成了美國農業現代化的長足發展。

它山之石，可以攻玉。2014年系“十二五”規劃的關鍵之年、全面深化改革的啟航之年。為貫徹黨的十八大和十八屆三中全會要旨，積極落實中央一號文件精神，推進我國農村改革向縱深發展，加快推進家庭農場等新型農業生產經營模式的發展尤為重要。面對土地制度僵化、資金融通困難、人才培訓短缺這三方面的困境，我國應積極學習發達國家的先行經驗，完善農業立法，加快實現對我國家庭農場發展的法律促進。

（責任編輯：劉思萱）

International Experiences on Legislative Improvement for Family Farms

Li Bo Li Qing

As proved by international experiences，developing family farms is a vital approach to realize agricultural modernization based on the respect of agricultural production rules. Legislation in the field of agriculture serves as the fondamental guarantee for the continuous development of family farms. “Collective commun tillage” system of People’s Commune after the fondation of PRC has caused devastating damages to agriculture in China，while “Family-contract responsibility” system characterized by extensive management has gradually come across adversity. In order to break down the old system of Chinese agriculture and to further develop family farms，it is necessary to study and draw lessons from the experiences in developed countries. Therefore，this article introduces and analyzes representative experiences on legislation in terms of land，financing and training in the United States，Germany，France and Japan.

Family farm；Land legislation；Financial legislation；Legislation on training

D926

A

2095-7076(2014)04-0081-08

*華東政法大學副教授。

**華東政法大學碩士研究生。