新一輪司法改革熱點掃描

劉武俊

首次以“依法治國”為主題的中共十八屆四中全會于2014年10月23日勝利閉幕。全會繪就了建設“法治中國”的路線圖，提出了依法治國升級版方案。全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》， 提出全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。在司法領域提出“保證公正司法，提高司法公信力”的目標；全會提出，完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制。優化司法職權配置，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點，最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。

值得欣慰的是，新一輪司法體制改革正在緊鑼密鼓地推進之中，上海等地的司法改革試點已拉開序幕亮點頻出。

司法改革的核心目標就是要勘定司法權力的邊界，規范權力運行，讓審判的歸審判、行政的歸行政，司法必須去行政化和地方化。期待司法改革試點在憲法和法律框架內沿著法治軌道遵循司法規律順利推進、依法推進，真正革除影響公正司法的體制之弊，讓司法公正迸發出比太陽還要燦爛的光輝，讓人民群眾在每一起司法案件中都感受到公平正義。

新一輪司法體制改革必須堅持從國情出發，尊重、遵循司法規律，在承繼中國法律文化、借鑒人類法治文明基礎上，探索建立并不斷完善中國特色社會主義司法制度。科學的司法規律是司法改革的基本路徑，違背司法規律的改革容易走彎路甚至誤入歧途。相對于前幾輪司法改革，新一輪司法體制改革終于回歸體制軌道，真正觸及體制問題，而不再局限于工作機制改革。特別是人財物由省級法院統一管理，就是司法體制上的一個重大變化。

上海司法改革試點亮點突出

開展司法改革試點是探索司法規律和積累改革經驗的有效途徑。今年6月，中央決定就完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理這四項改革，在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市先行試點，為全面推進司法改革積累經驗。作為司法改革試點中的唯一直轄市，上海的司法改革試點頗為引人關注。上海司法改革試點工作有望形成可復制、可推廣的經驗，為全國的司法體制改革擔當“探路先鋒”。

今年7月起，上海在市二中院、市檢察二分院及徐匯、閔行、寶山區法院、檢察院等8家單位先行試點。試點方案包含司法人員分類管理、司法責任制、省以下法檢人財物統管等五項內容。根據方案，上海準備用3到5年過渡期，逐步實現不在辦案崗位法官、檢察官的擇崗分流，法官、檢察官主要從法官助理、檢察官助理中擇優選任，同時從優秀律師、法律學者等專業人才中公開選拔或調任。過渡期結束后，上海將形成法官、檢察官占33%，司法輔助人員占52%，行政管理人員占15%的合理人員比例。

司法人員分類管理是司法人力資源合理配置的基本要求，既要考慮司法人員的特殊職業屬性，也要符合人力資源配置的科學性和經濟性。所謂分類管理，就是將司法機關工作人員分成三類：法官、檢察官，法官助理、檢察官助理等司法輔助人員，行政管理人員。不同的類別扮演不同的角色，履行不同的職責。設置法官助理，可以把法官從繁雜的事務性工作中解脫出來，真正集中精力一心審案。以前法官做的會見當事人、調解、整理文件等大量事務性工作，現在都由法官助理承擔。前不久，包括上海市第二中級人民法院等8家試點單位一共289人，成為新中國成立以來產生的首批法官助理和檢察官助理。實行員額制，就是將法官、檢察官的數量控制在一定的合理比例范圍。上海提出法官、檢察官要縮減至員工總數的33%，剩余52%的人將成為司法輔助人員，15%的人將成為行政管理人員。這樣的員額制比較科學合理，意味著可以確保85%的司法人力資源直接投入辦案。分類管理和員額制無疑是上海司法改革試點的一大亮點，也是難點。

與此同時，實行法官、檢察官單獨職務序列管理，法官、檢察官將主要從一線法官助理、檢察官助理中擇優選任。上級司法機關的法官、檢察官主要從下級司法機關中擇優遴選。值得關注的是，上海版司法改革方案提出法官、檢察官也可以從優秀的律師、法律學者等專業人才中公開選拔或調任，這就為優秀律師和學者進入司法官隊伍打通了制度化通道，為構建良性互動的法律職業共同體創造了有利條件。

行使司法權的法官、檢察官不同于一般行政類公務員，不能照搬一般公務員管理模式。對法官、檢察官實行單獨職務序列管理，提供符合法官、檢察官職業屬性的晉升通道和職業待遇。法官、檢察官不必都去做行政領導，只要安心把案件辦好，就可以獲得晉升，享受相應的職業待遇。高等級法官、檢察官掌握辦案主導權，其工資待遇可以高于院長、檢察長。正如高校的知名教授工資待遇完全可以超過校長。

實行主審法官責任制，體現了審判權力的權責統一原則，既讓主審法官真正全權負責案件審判，同時承擔相應責任，真正實現“讓審理者裁判、由裁判者負責”。主審法官責任制是形成權責統一司法權力運行機制的重要制度設計。主審法官責任制要求在適用簡易程序審理案件中，依法對案件審理全程全權負責；在合議庭審理案件中，承擔除應當由合議庭其他成員共同擔責部分之外的所有責任。主審法官責任制就是要把審判權集中到優秀法官手中，構建以主審法官為中心的審判團隊。主審法官應當對辦案質量終身負責，一旦出現錯案，將追究主審法官的責任。

實行主審法官責任制，意味著以前院長、庭長簽發、審核文書的權力下放給主審法官，而不局限于調撤法律文書。實行主審法官責任制后，判決書由主審法官審核簽發，不必再提交分管副院長。10月13日，福建省將樂縣人民法院首位主審法官、南口法庭庭長陳新越簽發了該庭主審法官責任制試行以來的首份判決書。該案是一起簡單民間借貸案件，由陳新越最后審核簽發，不再提交分管副院長。該院于10月8日制定出臺《關于<南口法庭推行主審法官責任制及“法官工作室”試點工作>的實施方案（試行）》，該《方案》規定主審法官有負責審簽本團隊所有適用普通程序、經合議庭審理以及其他法官審理的案件裁判文書的權力。

司法改革不能搞“一刀切”。中國80%的法院是基層法院，80%的案子在基層法院審理，要堅持從實際出發，尊重基層首創精神，鼓勵在具體措施上積極探索實踐。以法官員額制為例，需要根據當地人口數量、經濟發展水平、案件數量、案件難易程度、法官辦案量的生理承受限度等確定每名法官的工作量，進而根據案件總量確定法官員額。同時還要考慮經費裝備、交通環境條件等因素，設定彈性員額確定方案，避免用指標式“一刀切”的辦法。

新一輪司法改革綱要公布后，一些基層的年輕法官擔心會被“一刀切”，從法官變為法官助理等司法輔助人員，個別地區的法院出現了年輕法官“出走”現象。實際上，司法改革初衷就是要最優秀的法官留下來，就是要向辦案任務最繁重的基層法院傾斜。法官員額制改革在實際運作特別是選配法官時，不能簡單地論資排輩，而要根據業務水平、業務能力、職業品德合理選拔。如果出現因司法改革而使得基層優秀年輕法官大量流失，那與改革的初衷背道而馳。

司法改革必須強調依法推進

司法改革要強化依法改革觀念，樹立“凡屬重大改革都要于法有據”的依法改革觀念，善于運用法治思維和法治方式推進改革，確保司法改革事業在法治軌道上推進，用立法及時鞏固司法改革成果。習近平同志曾在主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議時強調， “凡屬重大改革都要于法有據”。與法律制度密切相關的新一輪司法體制改革，同樣必須恪守“于法有據”原則，決不能以改革名義拋開法律另搞一套。司法改革要依法進行，在法治的框架內推進，以立法形式賦予司法改革合法性，確立司法改革的重大舉措和鞏固司法改革的重大成果。

6月27日，十二屆全國人大常委會第九次會議表決通過《關于授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區開展刑事案件速裁程序試點工作的決定》。全國人大常委會以立法形式授權兩高進行刑事案件速裁程序試點，開創了在司法領域進行試驗性立法先河，可以為今后修改完善刑事訴訟法積累實踐經驗，具有積極的示范引領意義，充分體現尊重法治的精神，充分體現了司法改革要依法進行的精神。

司法改革與立法保障和法律的立改廢必須同步進行、協調推進。推動省以下法院、檢察院人、財、物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，對于破除司法地方化無疑具有積極意義，但的確與現行《憲法》的一些規定存在沖突。現行《憲法》規定，地方各級人民代表大會產生各級人民法院院長、人民檢察院檢察長，這里規定的“各級”是指縣、市、省三級，不是專指省級，如果實行地方法院、檢察院人、財、物省級統管，那么地方人民代表大會是否還擁有地方人民法院院長、人民檢察院檢察長的任免權？建議在不違背現行憲法前提下，修改《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中有關法院院長、檢察院檢察長提名權的相關規定，從提名權而非任免權角度推進改革，由省級法院、檢察院統一行使縣、市法院院長、檢察長的提名權。

本輪司法改革方案如有涉及《公務員法》、《法官法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》等，必須在統籌相關法律修改之后再予以改革。例如，現行《公務員法》已將法官納入公務員管理，而本輪司法改革明確提出將法官按有別于普通公務員的制度進行管理，建議抓緊修訂《公務員法》等相關法律為司法改革掃清法律障礙。在司法改革試點過程中，有關部門應及時就改革所觸及的法律修改問題向立法機關提出修法意見，或者取得立法機關對改革試點單位的法律適用授權，以確保司法改革在法律框架內推進并取得預期效果。

落實司法責任制必須動真格

司法改革力度還有待進一步加大。以司法責任制為例，完善司法責任制是本輪司法改革四項改革的重要內容之一，而落實司法責任制尤其是建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度尚未真正到位，尚未出臺相關具體規定。

四中全會明確提出建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。習近平總書記在中央政法工作會議上曾強調，要建立健全違反法定程序干預司法的登記備案通報制度和責任追究制度。違反法定程序干預司法的登記備案通報制度和責任追究制度，可以有效保障司法權力依據法定程序在不受外界不當干預的陽光環境下順暢運行，對于“確保依法獨立公正行使審判權檢察權”具有極其重要的現實意義。不當干預司法之風，嚴重影響司法公信力。老百姓對形形色色的說情、走后門等不當干預司法之風深惡痛絕、怨聲載道。對違反法定程序干預司法個案的單位和人員，無論級別多高，即便是辦案司法機關內部領導，都應當一視同仁登記備案，予以公開曝光、公開通報、堅決問責，否則就無從維護依法獨立公正行使審判權、檢察權這一憲法原則的嚴肅性。一旦將違反法定程序干預司法的登記備案通報制度和責任追究制度真正落實到位，對說情和干預司法現象動真格，像中紀委通報違紀干部一樣在司法系統公開曝光和通報一批違法干預司法審判活動的單位和人員名單，那么干涉司法的歪風邪氣必然明顯收斂，司法環境必然得到有效治理。

司法改革試點不妨把試點的幾項主要內容課題化，開展扎扎實實的實證研究。對于上海等地的改革試點及時總結經驗和跟蹤調研，不回避問題。建議高校科研院所和政法系統科研機構抓住契機，把試點法院、檢察院作為司法改革的研究基地，把改革試點作為重點攻關課題，深入試點單位實地調研、充分研討、科學論證，為司法改革的科學決策提供有力的理論支撐。

建設法治中國的藍圖已經繪就，新一輪司法改革路線圖已經厘定。期待司法改革試點在憲法和法律的框架內沿著法治軌道遵循司法規律順利推進、依法推進，真正革除影響公正司法的體制之弊，讓司法公正迸發出比太陽還要燦爛的光輝，讓人民群眾在每一起司法案件中感受到公平正義。

（作者單位：中國司法雜志社）