依法決策：理念、構成與機制

許耀桐

依法治國，必然要高度注重依法決策問題。治國需要依法，決策也需要依法，治國的正確與否，取決于決策的正確與否，而決策的正確與否就取決于能否依法決策。由此可知，依法決策決定著依法治國的興盛。正因為這樣，中共十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》第一次提出了“健全依法決策機制”的理念，闡述了依法決策的構成和主要程序，并就如何健全依法決策機制，形成了系統完備的思路。

一、依法決策的理念

理解四中全會《決定》提出的“健全依法決策機制”的理念，首先就要弄清楚“依法決策”包含著什么涵義。治國不能沒有決策。我國早在先秦時期，就出現了“決策”一詞，但那時的決策，不過是指個人或少數人，憑著自己的智慧、經驗和思考做出決策。而現在我們講的依法決策，則是按照憲法和法律規定，運用法治手段，將執政黨、人大和政府的公共政策決策納入法治軌道，以法治規范約束決策全過程。簡言之，依法決策的理念，就是強調決策項目內容和程序方式都必須符合憲法和法律，實行決策法治化，保證公共政策的決策能夠科學、民主、合理、公正，避免失誤。依法決策，是依法治國在公共政策決策領域的具體要求和體現，它對于促進決策者觀念轉變，實現決策層重新定位，完善決策方式方法，提高決策的透明度，加強對決策實施的監督，都發揮著重要的推動和保障作用。

四中全會《決定》提出和強調依法決策，具有強烈的現實針對性。當前，從各級組織和領導干部現狀看，養成法治的精神素質、形成自覺的法治思維和行為習慣，切實遵守法律、按照法律程序規范決策的問題并沒有完全解決。尤其是在全面深化改革階段，在一些地方和基層，違法決策的現象還比較突出。一些干部法律知識不多、法治觀念淡薄，掛在嘴邊的口頭禪就是，“講法沒法干，干了就是法”。他們還振振有詞地說，當年安徽省鳳陽小崗村的農民搞“大包干”，就是冒著生命危險闖出了中國農村改革之路，帶來農村聯產承包責任制的建立；經濟特區深圳，正是沖破舊的思想觀念和法律制度的束縛，才“殺出一條血路”，開創了改革發展的新局面。但是他們忘記了，那時我們處于改革無法可依的時代，畢竟也為此付出了很多代價。在“七五”到“八五”期間，我國投資決策重大失誤率在30%以上。2006年國家審計署查明，僅10個央企的決策失誤，損失就高達145億元（范大華、姚瑞華：《決策合法化是科學決策的前提》，《決策導刊》2007年第2期）。這些造成了相當多的領導者成為“拍腦袋”決策、“拍胸脯”保證、“拍屁股”走人的“三拍”典型。而現在，我國已進入改革有法可依的時代，到2010年底時，“我國已制定現行有效法律236件、行政法規690多件、地方性法規8600多件，已經形成了以憲法為統領，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系”（吳邦國：《全國人大常委會工作報告》2011年）。改革創新發展的各項工作，基本上都有了法律的依據，這就是習近平提出和強調的“改革要于法有據”的深刻含義，“確保在法治軌道上推進改革”。

依法決策能否得到有效的貫徹落實，重要的在于執政黨的領導。四中全會《決定》提出，“加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序”，“完善黨委依法決策機制”。過去的情況表明，出現違法決策，主要與各級黨委的領導有關，其責任往往在黨委的“一把手”和主要領導那里。現在，我國走中國特色社會主義法治道路，要建設社會主義法治國家，法治國家要實行法治政治，法治政治的首要標志就是，各級黨組織和全體黨員都要自覺在憲法和法律的范圍內活動，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。黨組織只有在憲法和法律的范圍內進行活動和決策，才能實現其有效的領導作用。中國共產黨對立法工作中重大問題決策的程序，應該包含決策的提出、決策的調查研究和咨詢論證、決策的立項和擬定預案、決策的信息公開和聽證、決策的修改反饋和最終決定在內，都要以法律為依據，按法律要求運行。

二、依法決策的構成

依法決策主要由兩部分構成，一是決策的項目內容必須符合法律，二是決策的程序方法也必須符合法律。只有決策的項目內容和程序方法都符合法律了，就實現了決策法治化，就能保證公共政策的決策科學、民主、合理、公正，避免失誤。

依法決策的這兩個構成部分，從決策的項目及內容來看，盡管各不相同、千差萬別，無法進行比較。但不同的決策項目及內容也有一個共同點，這就是要對決策的項目和內容本身進行合法性審查，檢查其是否與現行國家法律相違背。《決定》指出，“建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論”。合法性審查，是決策的項目和內容能否提交討論和決定的前置性與剛性約束的條件，任何人都必須遵守，凡是決策的項目和內容通不過合法性審查的就要叫停。

從決策的程序方法來看，一般來說，一個完整的決策過程要經歷四個階段，即謀劃、決斷、實施、監督。這四個階段可以簡稱為“謀”、“斷”、“施”、“監”四個字。在其每一個階段上，都要有相應的決策程序方法的主要環節。例如，在“謀”的階段，需要決策項目的醞釀提出、相關的調研報告和智庫報告、公眾參與、決策預案擬定等環節。在“斷”的階段，需要專家論證、風險評估、社會公示、公眾聽證、集體討論決定等環節。在“施”的階段，需要收集反饋、補充修正等環節。在“監”的階段，需要決策成效檢驗評估、重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制等環節。依法決策，就是要把這些決策程序方法的環節上升為法律規定、法定化，使所有的決策過程都必須嚴格遵守。

現在，在我國的決策領域存在著不少問題，首先，從決策“謀”的情況來看。在一些地方，決策項目的醞釀提出多半是“一把手”工程、面子工程。據調查，在一些省份“一把手”提議的決策往往占到60%～70%。決策也普遍缺乏調查研究或智庫報告，缺乏公眾參與。其次，從決策“斷”的情況來看，專家咨詢論證成為形式擺設，變相成為拉關系的工具，決策者邀請專家的標準不是看專業背景，而主要是看和自己關系熟悉不熟悉、支持不支持。公眾聽證也是如此，多請同意的人參加，回避持不同意見的人，甚至人為限制選擇一些代表參加聽證，對新聞媒體施加各種影響。集體討論決定淪為“一言堂”，最終成了“一把手”拍板定案。最后，從決策“施”和“監”的情況來看，普遍缺乏對決策執行中和執行后結果的績效做出客觀、公正評價的機制。往往以工作小結、總結和情況匯報所代替，或者進行績效評估時，評價者經常是領導者本人或者與領導者有直接利害關系的監督機構。在內部的監督追究、媒體的監督問責，以及事前制衡、事中監督與事后追究的制度性規定等方面，都存在嚴重缺漏。對于決策失誤的責任人，更多地把決策失誤當作工作上的缺點，往往以“交學費”為理由做了結，沒有依法追究決策者法律責任。

從以上決策的構成出發，針對實際存在的問題，必須采取對癥下藥的解決措施。一是實行決策過程中的“謀”、“斷”分離。決策過程中的“謀”和“斷”，現在被一些領導者統統包辦了，他們既“謀”又“斷”，這是不科學的。在決策過程中，應該按照“謀者不斷，斷者不謀”的原則，建立“謀”、“斷”分離的決策運行機制。“謀”，主要由對決策起參謀咨詢的輔助機構即智庫系統承擔，負責提出決策咨詢報告和建議方案；“斷”，主要由決策的中樞機構和領導人承擔，負責對決策議案拍板決斷。“謀”、“斷”分離，就是把“謀”這樣的事，交給智庫，由智庫來完成；領導層只需做“斷”的事，在智庫提供的幾個方案、建議中進行選擇，做出決斷。“謀”、“斷”分離后，“斷”要依靠“謀”的有力支撐，就必須把智庫建設好。中共十八屆三中全會《決定》提出“加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度”。最近，習近平又提出，“隨著形勢發展，智庫建設跟不上、不適應的問題也越來越突出，尤其是缺乏具有較大影響力和國際知名度的高質量智庫”。要求“重點建設一批具有較大影響和國際影響力的高端智庫，重視專業化智庫建設”。

二是加大對決策責任的監督追究力度。建立一套對決策形成和實施的評估標準和評估機制，尤其是按照四中全會《決定》提出的“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。這是實行依法決策的一個創新性規定，體現了重大決策一旦出了問題，必須依法追責、依法倒查的思路。這種追責、倒查，最關鍵的在于“終身”兩個字。今后，只要是因濫用決策權或失職瀆職等導致重大決策出錯的，不論時間怎么變化、空間怎么變化，也就是不管經過多少年、不管身處何方，是現職還是退居二線甚至退休了，決策者都要對決策錯誤承擔責任。這將促使領導干部改草率決策而變為慎重決策。

三、依法決策的機制

貫徹依法決策，關鍵在于形成一套制度機制，有了這樣的制度機制，才能把依法決策落到實處。這樣一套決策機制，《決定》把它概括為：“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定、決策公開、責任追究”七個主要程序。

一是公眾參與。人民是法治的主體，依法決策要充分反映民意，廣泛集中民智，就要動員和吸納公眾參與。法律上已明確規定人民群眾的民主權利，要拓寬民主渠道，保障人民群眾對公共決策事務有更多了解和參與。公眾參與，是直接民主的體現。在我們國家，公民不僅通過他們的代表行使決策權，而且更多地親身參與決策實際過程。因此，依法決策要求各級的黨政、人大，采用各種有效途徑，引導廣大人民群眾積極參與黨和國家的公共決策，提高決策的民主化程度，滿足公民參政的要求，這是依法決策的題中應有之義。

二是專家論證。依法決策必須把專家論證作為一個基本程序規定。因為，有很多重大決策，專業性、技術性非常強，涉及到各行各業、方方面面。領導層和決策者不可能成為各個領域的行家里手。而專家是行業的專長專才，具有專業知識和水準。通過專家對決策方案進行可行性或不可行性研究，發現決策存在問題，可以避免決策失誤。決策必須通過專家論證，這是科學決策必不可少的步驟。依法決策，必須建立專家咨詢論證制度，把各學科、各行業專家組織起來，對重大決策發揮有效的顧問、參謀作用。

三是風險評估。依法決策要提高決策效率和決策的成功，就要進行風險評估。風險評估是由客觀上存在著風險和人們主觀上需要具備風險意識所決定的。人們的風險意識，是指對來自內部、外部的某些有可能威脅自身生存的事物和狀況產生的認識或反應。基于風險意識而做出的風險評估，就是對可能發生的危險和危機，采取未雨綢繆、防范規避的措施手段。決策也是這樣，尤其是重大決策，無先例可循，具有很多不可測的風險因素，必須進行風險評估。通過風險評估，把可能的風險降至最低的限度或可控的范圍。

四是合法性審查。合法性審查也就是適法性審查，這是依法決策的最重要環節。必須通過對決策的有關法律的審查，才能減少乃至杜絕公共政策與國家法律相違背、地方和部門的公共政策與國家宏觀政策相違背、各部門政策之間相互沖突的現象發生。對決策的合法性審查，應包括決策立項、決策的具體條文等。要把合法性審查，作為決策的前置性條件，只有通過了合法性審查，決策才能啟動。

五是集體討論決定。《憲法》規定，“國家機構實行民主集中制的原則”。依法決策必須貫徹實行民主集中制。民主集中制的決策原則，要求按照集體領導、民主討論、會議決定的工作流程，完善議事和決策機制。集體領導，即重大決策不能由個人說了算，要由集體來確認。民主討論，即參與決策的人員暢所欲言，大家充分發表意見、提出建議。會議決定，即根據少數服從多數的原則作出決策的決定。

六是決策公開。決策公開，就是決策的信息公開，主要就是將擬出臺的政策方案，進行社會公示，舉行公眾聽證，聽取公眾和各方面意見建議，避免暗箱操作、落入少數人掌控之中，使決策在陽光下運行，能夠得到批評和有效監督。

七是責任追究。對決策形成和實施結果，要建立評估標準和評估機制，進行決策績效分析。凡是決策出了問題的，必須予以責任追究，分清功過，賞罰分明。

（作者單位：國家行政學院）