社區(qū)矯正社會調(diào)查的實踐困惑與制度完善

范少恒

（中國政法大學，北京 100088；北京市豐臺區(qū)人民法院，北京 100010）

在刑罰輕緩化、行刑社會化的國際趨勢下，對判處非監(jiān)禁刑的罪犯實行社區(qū)矯正具有避免罪犯在監(jiān)所中“交叉感染”、減少罪犯服刑期間與社會的隔離感，促使其早日回歸社會的優(yōu)勢，有助于實現(xiàn)刑罰的懲罰、教育與預防目的。社區(qū)矯正工作的實施是一項需要調(diào)動公、檢、法、司和社會力量的系統(tǒng)工程，其中法院的判決、裁定、決定是源頭，決定著社區(qū)矯正程序的啟動。對一個罪犯是否進行社區(qū)矯正，在刑事訴訟程序中就是如何量刑的問題。在法院作出判決、裁定之前，通過引入社會調(diào)查評估機制、細化個案中量刑的具體情況，不僅有利于提升刑事審判的質(zhì)量，增強審判結(jié)果的透明度和公平性，而且對于社區(qū)矯正的順利實施具有積極意義。但在審判實踐中，針對社區(qū)矯正的社會調(diào)查存在著許多實際的困難，影響了其實施的效果。

一 社區(qū)矯正社會調(diào)查的概念及性質(zhì)

（一）社區(qū)矯正社會調(diào)查的含義、法律依據(jù)

社區(qū)矯正社會調(diào)查是對擬適用社區(qū)矯正的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯情況進行調(diào)查分析，并出具調(diào)查評估報告的活動。[1]這一定義是從法院裁判的角度做出的社會調(diào)查概念，也就是裁決前的社會調(diào)查。廣義的社區(qū)矯正社會調(diào)查，還包括被決定執(zhí)行社區(qū)矯正的人員，在交付執(zhí)行后，矯正人員要對被矯正人員做出個性化矯正方案，在做出個性化矯正方案之前，也有一個社會調(diào)查程序，以更有針對性地做出個性化矯正方案。本文是從法院量刑的角度考慮，僅指狹義的裁決前社會調(diào)查。社會調(diào)查的內(nèi)容，一般包括對被告人家庭、生活的經(jīng)歷、經(jīng)濟狀況、居住地環(huán)境，擬適用社區(qū)矯正對象在家庭、學校、工作單位和社會上的表現(xiàn)情況，以及所在社區(qū)群眾和單位職工對被告人的評價和態(tài)度、被害人的意見等信息。

2010年我國《刑法修正案八》規(guī)定了對緩刑、假釋的適用應考慮罪犯“對所居住社區(qū)的影響”，雖沒有直接提到社會調(diào)查這個概念，但明確將罪犯所居住環(huán)境中群眾的可接受度和輿情影響作為量刑的參考因素，其實是為社區(qū)矯正社會調(diào)查估提供了法律依據(jù)。2012年兩院兩部出臺的《社區(qū)矯正實施辦法》中規(guī)定：“人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、監(jiān)獄對擬適用社區(qū)矯正的被告人、罪犯，需要調(diào)查其對所居住社區(qū)影響的，可以委托縣級司法行政機關(guān)進行調(diào)查評估。”該辦法中“需要調(diào)查的”、“可以委托”的表述，表明并未強制每一個擬適用社區(qū)矯正的被告人、罪犯都必須進行審前調(diào)查，從調(diào)查的實施機構(gòu)上來看，也是“可以”委托司法行政機關(guān)調(diào)查，并沒有排除法院、檢察院、公安機關(guān)等其他機關(guān)的自行調(diào)查。2012年修訂的《刑事訴訟法》第 258條明確了適用社區(qū)矯正的對象為“對被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯”，同時在第268條規(guī)定了：“公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院辦理未成年人刑事案件，根據(jù)情況可以對未成年犯罪嫌疑人、被告人的成長經(jīng)歷、犯罪原因、監(jiān)護教育等情況進行調(diào)查。”對于成年人犯罪的案件，上述規(guī)定并未明確區(qū)分何種情況下需要進行審前調(diào)查，以及程序如何啟動。

（二）社區(qū)矯正社會調(diào)查報告的性質(zhì)

對于社會調(diào)查在刑事審判程序中的性質(zhì)，《刑法修正案八》、《社區(qū)矯正實施辦法》、《刑事訴訟法》中均未提及。對此，有觀點認為社會調(diào)查報告具有證據(jù)的性質(zhì)，是一種品格證據(jù)[2]；另有觀點認為，即使社會調(diào)查報告在我國的使用面再廣，也不能作為證據(jù)使用，只能是司法機關(guān)處理刑事案件時的一種重要參考資料。[3]社會調(diào)查報告不是證據(jù)，因為證據(jù)是指審判人員、檢察人員、偵察人員、當事人等依照法定的程序收集并審查核實，能夠證明案件真實情況的根據(jù)。社會調(diào)查報告不屬于《刑事訴訟法》第48條規(guī)定的：“（一）物證；（二）書證；（三）證人證言；（四）被害人陳述；（五）犯罪嫌疑人、被告人供述和辯解；（六）鑒定意見；（七）勘驗、檢查、辨認、偵查實驗等筆錄；（八）視聽資料、電子數(shù)據(jù)”八種證據(jù)種類，也不是發(fā)生于犯罪行為實施過程中能夠證明案件客觀事實的根據(jù)，而是調(diào)查人員對被告人、罪犯的生活環(huán)境、社區(qū)評價等的一種事后了解，其只能作為法官在量刑時的一種酌情考慮因素。

二 社區(qū)矯正社會調(diào)查的適用及實踐困惑

（一）社會調(diào)查在各地的適用情況

我國社區(qū)矯正工作試點實施以后，各地的社會矯正審前調(diào)查評估工作也陸續(xù)展開，北京、湖北、福建、浙江、安徽等省還制定了本省的非監(jiān)禁刑社會調(diào)查實施辦法。《北京市社區(qū)矯正實施細則》第4條規(guī)定：“司法所承擔社區(qū)矯正日常工作”。第7條規(guī)定：“對于擬適用緩刑、假釋的被告人、罪犯，需要委托區(qū)縣司法局調(diào)查其對所居住社區(qū)影響的，人民檢察院、人民法院、看守所、監(jiān)獄應當提前向其居住地區(qū)縣司法局發(fā)函……人民檢察院建議適用緩刑的，應當隨案移送社會調(diào)查評估報告。受委托的區(qū)縣司法局應當根據(jù)委托機關(guān)的要求……在收函之日起十五個工作日內(nèi)提交委托機關(guān)。人民法院適用建議程序?qū)徖淼模峤徽{(diào)查評估報告的時限由人民法院與區(qū)縣司法局商定。”該細則第60條對符合“居住地”條件的五種情形進行了詳細列舉。

2007年湖北省兩院兩廳制定了《湖北省適用非監(jiān)禁刑審前社會調(diào)查實施辦法（試行）》，僅僅適用于審判階段人民法院委托調(diào)查的情形，規(guī)定了社區(qū)矯正機關(guān)提供的審前社會調(diào)查報告，經(jīng)過法庭庭審宣讀、質(zhì)詢和審查后，作為對被告人或擬假釋罪犯是否適用非監(jiān)禁刑及適用何種非監(jiān)禁刑的重要依據(jù)。該實施辦法還規(guī)定了，審前社會調(diào)查應由2名以上社區(qū)矯正工作人員進行，調(diào)查人員實行回避制度；并對社會調(diào)查的時限作出了規(guī)定，即社會調(diào)查工作須在三周內(nèi)完成。

2012年4月28日安徽省出臺的《社區(qū)矯正調(diào)查評估暫行辦法》，適用于人民法院、公安機關(guān)、監(jiān)獄機關(guān)，規(guī)定社區(qū)矯正調(diào)查由縣級司法行政部門接受《社區(qū)影響評估委托書》和相關(guān)材料，并交由司法所具體實施。司法所“應當安排不少于2名工作人員開展調(diào)查評估工作；調(diào)查評估人員不足2名時，縣級司法行政機關(guān)應當派員或指派其他司法所工作人員參加調(diào)查評估。”司法所工作人員制作《社區(qū)影響評估意見書》后，經(jīng)調(diào)查人員簽字、司法所負責人審核同意后，報縣級司法行政機關(guān)須對調(diào)查材料審核，并經(jīng)縣級司法行政機關(guān)簽署意見后，發(fā)送委托機關(guān)。

可見，各地對社區(qū)矯正實施工作的基本流程為：委托機關(guān)——縣級司法行政機關(guān)或縣（市、區(qū)）社區(qū)矯正辦公室——鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所或鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)矯正工作辦公室——調(diào)查人員調(diào)查——鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所或鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)矯正工作辦公室負責人審核——縣級司法行政機關(guān)或縣（市、區(qū)）社區(qū)矯正辦公室審核同意——委托機關(guān)。同時，社會調(diào)查員調(diào)查時不能單獨進行，至少為2名工作人員。對于調(diào)查的期限各地都有不同的規(guī)定。

（二）社區(qū)矯正社會調(diào)查實踐中的困境

盡管在開展社區(qū)矯正前社會調(diào)查的地區(qū)，各地分別出臺了相應的實施細則、實施辦法，但實踐中各地各自為戰(zhàn)，還存在著以下幾個問題：

第一，實施社會調(diào)查與法院審限可能存在沖突，適用存在現(xiàn)實困難。我國刑事訴訟法規(guī)定，適用簡易程序?qū)徖戆讣嗣穹ㄔ簯斣谑芾砗蠖找詢?nèi)審結(jié)；對可能判處的有期徒刑超過三年的，可以延長至一個半月。在如此短的期限內(nèi)，要經(jīng)歷人民法院委托調(diào)查、司法行政機關(guān)接受調(diào)查、調(diào)查結(jié)果審核、發(fā)送給委托法院等一系列環(huán)節(jié)后，案件的審理期限很可能已經(jīng)超過。而對于被告人屬于外省市司法行政機關(guān)管理的案件，委托調(diào)查的期限更長，委托資料的交接更為繁瑣。在如此緊張的調(diào)查期限內(nèi)，調(diào)查的真實與效率也受到受托司法行政機關(guān)的人員、工作情況等的限制，使得社會調(diào)查經(jīng)常常常流于形式。加之，相應的法律法規(guī)并未對社會調(diào)查評估作出強制性的規(guī)定，是否調(diào)查屬于法官可以自由調(diào)控的范圍之內(nèi)，社區(qū)矯正審前調(diào)查的適用率較低。

第二，實施調(diào)查的人員數(shù)量和能力跟不上社會調(diào)查的客觀需求。從社區(qū)矯正的實施情況看，具體開展調(diào)查的部門為街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所或社區(qū)矯正辦公室。由于我國基層司法所的職能和業(yè)務范圍較廣，承擔著依法治理和行政執(zhí)法檢查、監(jiān)督；指導管理人民調(diào)解，參與重大疑難民間糾紛調(diào)解；指導管理法律服務；代表鎮(zhèn)政府處理民間糾紛；組織開展普法宣傳和法制教育等多多項工作，基層司法所又普遍存在著人員少、力量不足、人員素質(zhì)不高等問題，他們沒有足夠的能力與資源去完成專業(yè)性較強的社會調(diào)查工作。實踐中，部分地區(qū)司法局甚至直接表示該地區(qū)尚未開展社區(qū)矯正工作，無法核實被告人居住地等拒絕受托進行調(diào)查評估，并拒絕接收受矯正人員。

第三，人口流動性大，為跨省市的社會調(diào)查造成極大障礙。我國城市化發(fā)展進程中，外來務工人員大量涌入大中城市，從而產(chǎn)生的就業(yè)壓力、生存壓力增大，更容易引發(fā)犯罪現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，在長三角地區(qū)，流動人口犯罪甚至達到本城市人口犯罪總量的50%以上，成為該地區(qū)最為顯著的社會治安問題之一。[4]對這些外省籍罪犯，擬適用社區(qū)矯正時，如何確定居住地進而確定社會調(diào)查和社區(qū)矯正的機構(gòu)成為問題。部分外地罪犯已經(jīng)離開戶籍地多年，戶籍地的基層組織對其近年的生活狀況、思想變化不甚掌握。部分罪犯在多個城市或長或短逗留，在犯罪時仍居無定所，沒有與相關(guān)的社區(qū)形成長期穩(wěn)定的聯(lián)系。這種情況下即使委托機關(guān)對外來的罪犯原籍發(fā)出委托調(diào)查函，其反饋意見也很少，絕大多數(shù)是石沉大海。這一現(xiàn)狀使得法院在對流動人口適用刑罰時，傾向于適用監(jiān)禁刑，造成了同罪不同罰的現(xiàn)實情況，影響了量刑的統(tǒng)一性。

三 社區(qū)矯正社會調(diào)查評估制度之完善

做好社會調(diào)查評估，有利于量刑的精準、科學、規(guī)范，有利于社區(qū)矯正工作的順利實施，是一項承上啟下的工作。針對實踐中的上述問題，應從制度上對其明確，從程序上進行規(guī)范，從人員、經(jīng)費上保障，逐步建立起社區(qū)矯正信息共享系統(tǒng)，構(gòu)建全國統(tǒng)一又各具地方特色的社區(qū)矯正社會調(diào)查模式。

（一）明確適用社會調(diào)查的案件范圍

由于目前沒有規(guī)定社會調(diào)查是實行社區(qū)矯正的必經(jīng)條件，是否進行調(diào)查取決于法官根據(jù)案件需要，這就容易產(chǎn)生不同法院、不同法官間適用不統(tǒng)一的情況。就此本人認為，對于未成年人犯罪案件，應當根據(jù)聯(lián)合國《少年司法最低限度標準規(guī)則》（即《北京規(guī)則》）中所確立下來的“未經(jīng)社會調(diào)查不得對少年宣告刑罰”原則，從保護和挽救、教育的角度，將所有的未成年人犯罪案件都進行判前社會調(diào)查。對于其他成年人的社會調(diào)查案件，在公訴機關(guān)提起的量刑建議中，已經(jīng)進行過社會調(diào)查評估，認為應適用管制、緩刑的，在審判程序中法官不再委托進行調(diào)查；對于公訴機關(guān)認為應當判處監(jiān)禁刑而審判法官被告人可能被判處非監(jiān)禁刑的，需要考察其再犯可能性以及判處非監(jiān)禁刑后對所在社區(qū)的影響，但現(xiàn)有的證據(jù)材料中尚無此類證據(jù)時，應當在審判階段進行委托調(diào)查評估。對經(jīng)告知程序，被告人仍不講真實姓名、住址、身份不明，無法確定居住地和戶籍地的，可以不進行社會調(diào)查。

（二）社會調(diào)查啟動程序提前

實踐中，啟動社會調(diào)查的主體一般是人民法院，但由于審判階段進行社會調(diào)查與審限沖突、耗時較長等問題。本人認為啟動社會調(diào)查的程序可以提前，即在審查起訴階段，如果檢察機關(guān)認為被告人存在可能判處三年以下有期徒刑、拘役或者管制等適用非監(jiān)禁刑的情形，就必須先行委托相關(guān)司法行政機關(guān)對被告人的家庭情況、生活經(jīng)歷、犯罪原因、人身危險性、所居住社區(qū)群眾對其一貫表現(xiàn)的評價等進行調(diào)查。在審查終結(jié)時，應當一并向法院移交社會調(diào)查報告，如社會調(diào)查正在進行，則可以在開庭前移交。這樣延長了社會調(diào)查的時限，給予調(diào)查機關(guān)較為充裕的了解被告人情況的時間，又避免了因社會調(diào)查延長法院審限，造成被告人被羈押時間拉長的弊端。

（三）社會調(diào)查報告在庭審中需經(jīng)過控辯程序

實踐中，由司法行政機關(guān)作出地調(diào)查報告被法院采信的比例相當高，采信率達到“90%”以上。在我國社會調(diào)查程序尚缺乏有效監(jiān)督，調(diào)查人員專業(yè)性不高的情況下，調(diào)查結(jié)果即使作為量刑中的酌定因素，也應該被納入到庭審的控辯程序當中，以增加量刑過程的公開、透明度。同時，使控辯雙方有效地參與到量刑的活動中來，可以提升調(diào)查報告的客觀度，也方便于檢察機關(guān)的監(jiān)督。具體操作可以是，在檢察機關(guān)啟動調(diào)查程序的情況下，控方提出了量刑建議后，由控方將社會調(diào)查的結(jié)果予以宣讀，被告及其代理人可以就調(diào)查的內(nèi)容及結(jié)果提出質(zhì)疑，并提供相應的證據(jù)予以證明。在法院委托司法行政機關(guān)進行調(diào)查的情況下，邀請司法行政機關(guān)派員出庭并宣讀調(diào)查報告，控辯雙方對調(diào)查報告可以提出自己的意見。即使最終的量刑結(jié)果是經(jīng)過法官綜合分析后的結(jié)果，但由于量刑過程的公開性和抗辯性，最終的判決結(jié)果也更容易被控辯雙方所接受和理解。

（四）建立社會調(diào)查員職業(yè)化制度

因目前具體實施社區(qū)矯正社會調(diào)查的機構(gòu)為各司法所或社區(qū)矯正辦公室，限于人員、經(jīng)費等困難，這一工作很難開展。而社會調(diào)查又是一項需要實地調(diào)查了解，且具有時效性和專業(yè)性的工作，建議設立一只職業(yè)化的社會調(diào)查員隊伍，以調(diào)動外界力量、提高社會調(diào)查的效率。如福州市就制定了《社區(qū)矯正專職社會工作者管理暫行辦法》，通過公開招考、擇優(yōu)聘用部分人員專門從事社區(qū)矯正事務。再如廣西柳州市、江蘇省連云港市均經(jīng)過選拔挑選出了社會調(diào)查專職調(diào)查員。但是由于社會調(diào)查員的身份在法律上不明確，聘用的方式流動性較大，約束機制較小，需要從法律上給社會調(diào)查員一個身份認定，并建立一套資格準入機制和定期考評機制，將社會調(diào)查員實行等級化管理、市場化管理。

（五）對外省籍罪犯的調(diào)查問題

針對外省籍罪犯的社區(qū)矯正中存在的“居住地”認定困難，不同地方的社區(qū)矯正水平，相互推諉的問題，我認為應當從立法上明確“居住地”的概念，構(gòu)建一項居住地與戶籍地相銜接的機制。

首先，居住地的概念界定，不能一個省、一個地區(qū)一個定義，必須于其他法律中的居住地概念形成一個體系，即明確規(guī)定居住地的條件，如《北京市社區(qū)矯正細則》第60條就列舉了五種情況可視為“居住地”。但因這一標準既不同于民法上的“住所”，也不同于“經(jīng)常居住地”，認定標準自成體系、缺乏科學性，且只能適用于北京市，解決對不了外省籍罪犯的調(diào)查問題。因此，必須通過確立一個全國統(tǒng)一的“居住地”認定標準和適用順序。

其次，可以設立社區(qū)矯正工作專項基金，建立一種“費隨人走”的矯正經(jīng)費激勵機制。也就是說，對于外省籍的罪犯而言，針對其進行的社區(qū)矯正專項經(jīng)費，跟隨其本人在具體實施社區(qū)矯正的地方進行轉(zhuǎn)移，在移交社區(qū)矯正所需的相關(guān)材料時，費用一并移送。這一專項基金，可以由政府撥款和被矯正人交納的“社區(qū)矯正擔保金”按一定比例共同組成。以此來激勵社區(qū)矯正工作開展較為緩慢的地區(qū)積極進行社區(qū)矯正。

[1]司紹寒.《刑事訴訟法》視野下的社區(qū)矯正社會調(diào)查程序[J].中國司法,2012,(10).

[2]祁云順,王長林.非監(jiān)禁刑審前風險評估機制研究[J].法學雜志,2011,(12).

[3]郭欣陽.未成年人社會調(diào)查報告的法律性質(zhì)及其在審查起訴中的運用[J].人民檢察,2007,(11).

[4]馮曉音.流動人口犯罪強制措施適用的現(xiàn)實困境與前景展望[A].胡虎林.流動人口法制:現(xiàn)狀及其完善[M].杭州:浙江大學出版社,2009.