傳統(tǒng)官僚政治權力制約的政治學評析

王志立

（河南行政學院 公共管理部，河南 鄭州 450002）

中國傳統(tǒng)官僚政治，經歷了由簡單到復雜、由低級到高級、由無序而有序的演進發(fā)展歷程。官制是國家的階級本質、國家的結構和組織管理方式的重要組成部分，亦是中國政治制度史的核心內容。對職官制度的研究，歷來都受到專家學者的高度關注，逐漸已經成為熱點問題。

一 傳統(tǒng)官僚政治權力制約是永恒課題

官僚政治權力制約是人類政治生活中的永恒課題。對于官僚政治權力，中國古代各個時期大都不曾放松管束和約制。早在西周初年，周公旦已對掌權者提出了“人無于水鑒，當于民鑒”[1]P381的告誡，他提醒統(tǒng)治者，要關心民眾的疾苦，重視民眾的呼聲，要以民眾的喜怒為好惡，以民心向背為政權安危的標尺。周公之后，隨著春秋戰(zhàn)國官僚政體的建立，官僚權力及權力制約問題的重要性日益受到各諸侯國家的重視，應時而生的諸子百家理論對權力制約問題多有涉及。法家從“人性自利”的觀點出發(fā)，強調君主運用“法”、“術”相結合的手段控制駕馭百官臣下；儒家相信人性中的善端，相信人的道德自覺和內心的自我約束，提出以道德的力量實現對當權者的規(guī)制；道家則以“天道”為依據，對政治權力的是與非、善與惡加以評說，要求統(tǒng)治者“無為而治”……諸子理論各成一家，亦各有所偏，秦漢帝國建立以后，各家理論在相互對立和攻計之后走向了融合，兩千年帝制政治，‘儒、法、道、墨各家學說相互補充，共同參與了王朝“治道”的設計與謀劃，在權力制約機制建設中，我們可以清晰地看到各家理論的影響。

考察秦漢以后的中國傳統(tǒng)政治，權力制約建制覆蓋了權力組織、權力運行、權力評價、權力問責各個方面，道德約束、制度規(guī)范、權術制約在這一系列環(huán)節(jié)的全面展開。例如，歷代選官，首重“德行”標準；官員在任，須恪守“官滾”，并有“清議”加以褒貶品評，這一切對權力形成了有效的道德制約。在道德手段之外，制度化的控權措施亦十分詳備。例如，在職官選任上，歷代都強調嚴格標準、嚴格權限、嚴格程序：秦漢有察舉制，魏晉有九品中正制，隋唐以后有科舉制。為保證官吏在任勤政，各個時期又有嚴明的考課制度：秦漢有“上計”制、部門考課制，唐有“四善二十七最”之法，宋有磨勘制，明清有京察大計之法。為了隨時發(fā)現和糾舉官員違失犯罪，秦漢以后，規(guī)范化、系統(tǒng)化的監(jiān)察制度建立起來，臺諫并立，百官公卿，大政小情，無所不察，無所不糾。在以上正式的國家制度之外，古代一些時期又將“權術”手段運用于權力監(jiān)控，行“特務政治”，官員的一言一行，都被納入監(jiān)督視野。所以說，在中國傳統(tǒng)官僚政治中，官員們受到了來自制度與非制度方面的多層制約，甚至尊貴為皇帝者，他的意志也時時受到各方力量的牽制和左右，不能為所欲為。歷史上有關宋太祖畏懼史官，明神宗無奈于御史等記載都是明證。廣泛而多樣化的制約方式下，中國歷史上產生了大量的循官廉吏，他們秉持儒家君子之風，為官一任，造福一方，為江山社稷和民眾安寧盡心操勞，青史留名。但是，翻閱史書，在清官循吏令人蕩氣回腸的史實背后，我們又可以看到太多貪官庸吏的誤國殃民之舉，歷代奸臣弄權、貪污納賄、蠢政厲民者充斥官場，貪庸怠惰之間，這些王朝的“護衛(wèi)者”轉而成為王朝的“掘墓人”，葬送了江山社稷的前程。

二 傳統(tǒng)官僚政治權力制約的價值評價

政治權力源于何？乃古之爭論不休之話題。或上承于天，或源于民意，但都應當受到監(jiān)督和制約，卻是歷代君王達成的共識。也正是基于此，圍繞權力制約的體制機制遂建立起來而漸趨完善。當然，政治權力制約是多種手段的綜合運用，實踐也沒有一勞永逸的固定模式。其中，儒學之士主張“道德倫理制約”，特別強調為官當剛正不阿、清正廉潔；法家門弟主張“法律、權術”制約，更為注重嚴以律法，違者必罰。而道德、律法及權術綜合，不愧為權力制約理想模式矣！歷代權力制約機制無不以此為基礎而向外拓展，或察舉或科考之法而擇優(yōu)取仕，行考課、施監(jiān)察而起督導官員之效，這無不是中國式治國理事的智慧結晶，但問題更為顯而易見。

（一）畏怯皇權而緊縛他權是官僚政治權力制約的一個偽命題

正所謂“政者事也”、“治者理也”，“太上以德教民，而以禮齊之；其次以政導民，而以刑禁之。”[2]P123時值中國封建社會，國家即天下，視為帝王一姓之私矣！治國理政的實踐中，禮以施權、刑以制權都是圍繞皇家的根本利益而展開的。這亦是古之中國“政治”的出發(fā)點和最終歸宿。施權即國家政治體系的架構及政府體制的運作，制權即對政治權力的監(jiān)督和制約。從理論上說，凡屬政治權力，無論其源于何處？授之何人？譬如中國稱“皇權受命于天”，西方言“上帝授權”，都必須遵守業(yè)定成習的規(guī)范體制，自覺地接受“自體制”及外體制的監(jiān)督和制約，才能確保政治權力的運行是有效的、科學的。然而，對皇權專制的北宋王朝而言，所謂官僚政治權力制約實乃一場皇帝與官僚之間圍繞利益分配而展開的非均衡的博弈而已。

皇權如此神秘，世人莫不心向之；皇權唯我獨尊，眾人無不畏懼。誠如儒家典籍中載，“皇帝乃天之子，受命于天”，皇帝無疑是國家政治權力的最大所有者，也是唯一所有者。在治國施政中，皇帝作為“元權力”的主宰者，僅憑一己私欲隨意發(fā)號施令，將政治權力有限地授予百官眾臣。或許可以這樣說，上至三公九卿，下至胥員吏人，其手中捏著的點滴權力皆源于此。國家握著的最高政治權力，封建社會由皇帝代行之，乃是西方學者霍布斯稱作的“利維坦”（Leviathan），威權越高，監(jiān)督與制約更是必要，否則就會導致濫權。但是，歷代王朝的權力制約機制對皇權制約卻亦如雷區(qū)，唯恐觸及而遭“天譴、人倫”之禍。對于皇權制約，諸子百家多避而不論，唯儒家不避其嫌，彰顯道德力量而約束之。

（二）皇帝集權化的傳統(tǒng)官僚政治權力制約模式是失效的

官僚政治中的權力制約機制為什么會失效？問題的關鍵，在于權力制約機制自身以及該機制所賴以建立的制度基礎。從整體上看，中國傳統(tǒng)政治中的權力制約機制呈現封閉的、自上而下的線性模式：權力制約排除了任何外來力量的參與，它是一種“體制內”的自我檢視，是單一性的“自體監(jiān)督”模式；不僅如此，在這一制約系統(tǒng)內部，制約者與被制約者之間是一種不可循環(huán)、不可逆轉的單向關系。作為權力制約唯一動力源的皇帝，高居權力金字塔頂端，不受任何制度化的約束。這樣一種缺乏“異體”參與的自上而下的制約機制，造成了制約動力的不足和理性的缺乏，也造成了某些權利環(huán)節(jié)的虛監(jiān)、漏監(jiān)，特使一個內部協(xié)調成本大，整體功能低下，難以有效運轉的“死系統(tǒng)”。這一難以有效運轉的制約機制是由中國古代專制政治的現實所決定的：在集權化的官僚專制政治中，權力制約的全部動力來源于帝國利益的壟斷。

中國傳統(tǒng)官僚政治社會中，皇權“授之天意”是其唯一的合法來源，并具有莫測性和尊崇性的特征。在“家天下”的集權專制社會，一切政治權力都源于皇帝的授予，由此而形成的政治權力制約機制對眾臣百官起約束作用，但對皇帝卻不具太強的約束力。龐大的政治權力體系出皇權而相權，由相權而析出部屬之權，梯層次擴展至權力末梢。伴隨著權力機構的層級設置，自上而下的“自體制”制約機制也就應運而生。這種基于皇權析出的縱向政治權力制約機制終而導致制約成本增加，效率相對低下，某種意義上說，傳統(tǒng)官僚政治權力制約幾乎是完全失效的。

（三）輕法治重人治的模式不能建立長效的制度制約機制

早在春秋戰(zhàn)國時期，商鞅、李悝、韓非等法家代表人物就倡言“以法治國”，積極推行法治。但是，漫長的封建社會卻非如此也。歷代帝王高舉著“法治”的旗幟，但施政中均以“人治”為要，“因人而設法”，“臨時議制”的現象屢見不鮮。同一行政機構行使相同權力，卻因不同的執(zhí)掌者，實際職責權限大小完全不同。譬如北宋行使行政權的政事堂，同平章事乃主政事，而參知政事輔佐并監(jiān)督之。但王安石任參知政事時，由于深得神宗信任，時常越過同平章事，直接代行其權，其權力往往凌駕于同平章事之上，為陪襯而已，中書遭時人譏稱為“生老病死苦”，所謂生者，獨王安石也[3]P124；反之，當王安石升任同平章事時，參知政事職卻形同虛設，淪為附庸，政事堂其余官僚更無法與之抗衡，對其行權根本起到制約作用。其實，就類似案例，北宋比比皆是焉，太祖時期趙普獨掌中書十年，相權獨斷而越發(fā)膨脹，其爪牙借勢而驕橫跋扈，太祖忌之并提升參知政事地位而約其權；太宗執(zhí)政，寇準雖然僅為參知政事，卻地位較為顯赫，幾乎能與同平章事齊位論事；慶歷年間，參知政事范仲淹亦如此，而同期的宰相章得象、晏殊卻無所作為。誠然，北宋“相府”所涉諸員復雜關系僅是龐大行政權力運行及其制約中的一種縮影。權集一身的君王僅憑借其嗜好、興趣，或出于種種目的，借權力配置之時或抑或揚“場域中人”。即是說，在專制的封建社會里，“人治”本身即是權力制約的根本性缺陷，非制度性，難長效性是其致命的弱點。在這種制度體系下，法律服從于帝王的個人意志，其代表的是主宰一切的最高權威，是不受任何限制的政府權力，這種權力不僅保護特定階級的利益不受侵犯，而且任人約權時往往繞開祖制、律法等制度性條款，法外施情。在“人治”的社會里，法律幾近全然失效，實際上等于失去了存在的價值和意義。法律失效也使眾多的權力越軌者隱于“問責制度體系”之外，乃至將吏治帶入了周而復始的惡性循環(huán)當中。

三 傳統(tǒng)官僚政治權力制約的啟示

言及權力，眾有所論。法國哲學家米歇爾·福柯則認為，權力是各種力量關系的集合。累積前人之識，就何謂權力？簡言之即達到某種目的的能力。就其本質而言，是集體賦予領導主體支配公共資源份額的一種身份資格。從理論的角度看，無論在何種形式的政治社會里，“權力都不得背離其本來目標，偏離正確的方向”[4]P10；而從權力運行的角度看，作為服務民眾的工具被“抽身”出來以后，權力漸為少數人所掌握，成為統(tǒng)治的一種工具；另一方面，權力作為管理公共事務的手段，又具有強制性、工具性、利益性、公共性、私利性、擴張性等基本屬性，因而在政治生活中，權力“總有著一種越出它自己的范圍而發(fā)展的本能傾向……權力總傾向于增加權力”[5]P41。也誠如孟德斯鳩所論，一切權力都會蔓延并易導致濫權，此乃萬古不變之規(guī)律。

在中國兩千余年的專制社會里，昏庸帝王、奸相佞臣為一己之私而濫權者大有人在，政治動蕩時起時伏。在這種政治制度下，“公天下”、“為民所系”是“理想國度”的一種奢望，政治實踐中不過是粉飾門面的口號而已。即便如此，為了實現統(tǒng)治階級利益的最大化，權力行使也始終伴以多種形式的制約。當然，權力制約更多地體現為政治集團的內部制約。由專制而民主，此乃政治發(fā)展之大勢矣！是任何人不可阻擋的歷史潮流。在民主制社會里，權力為多數人所掌握，但同樣甚至說更需要監(jiān)督與制約，東西方政治文明演進的歷史已經證明了這一點。

（一）權力界限是權力制約的前提要素

中國傳統(tǒng)官僚政治的歷史實踐表明，國家與社會的分離、權力有限并適度分工，是權力制約的前提要素。在專制制度下，國家即社會、社會即國家，二者混為一體，專制皇權“順從天命”、頤指氣使，對政治生活具有超乎想象的支配力量，甚至可以說整個社會生活也是高度政治化的，個人被嚴密地置于國家權力的監(jiān)督之下，沒有絲毫獨立空間。進入近代社會后，伴隨著資產階級的產生，市民社會的出現，國家與社會逐漸分離，人們的權力崇拜與權力依附漸而減弱，從而使個人從專制化的國家政治控制下解放出來，這即表明國家權力已經有了相對明確界限。

國家是階級矛盾不可調和的產物，代表著公共領域，而與國家相對應的市民社會卻是在人類生產和交往中逐漸形成發(fā)展起來的，是以追求個人利益為目標的社會組織體，代表著私人領域，“這種社會組織在一切時代都構成國家的基礎以及任何其他的觀念的上層建筑的基礎”[6]P41。作為維護公共利益的政治組織——國家，其龐大的權力并非源于“上天授予”，而是源于社會“公意”即多數人的決定，而這種權力本質上是個人權利的一種讓渡，是立法、行政、司法等“三權”的融合體。“三權”分屬于不同的機構，具有分權制衡的作用。“三權”的使用范圍和限度也有了明確界定，“使國家權力如同套上籠頭的馬可以駕馭，如同加上轆的牛可以操縱”[7]P54。既然國家權力源于人民，因而權力行使不得違背人民的意志和利益，不僅如此，國家權力亦是法定的，行使必須在法律規(guī)定的范圍內而不得超越于法律之外。

（二）制度制約是權力制約的根本途徑

以制度約束權力是鄧小平權力制約思想的重要板塊。1980年8月，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》的重要講話中就一針見血地指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。”以“制度約權”就是要將公共權力置于法律這一制度框架之下，用法律規(guī)章來規(guī)范權力及其運行。以“制度約權”涉及兩個最主要方面；其一是制定并逐步完善法律制度；其二是已有法律規(guī)范能夠得到有效實施。

古希臘智者柏拉圖言：“如果一個國家的法律處于從屬地位，沒有權威，我敢說，這個國家一定要覆亡。然而，我們認為一個國家的法律如果在官吏之上，而這些官吏服從法律，這個國家就會獲得諸神的保佑和賜福”[8]P29，言簡意賅地表明任何政府的權力都是有限的，法律具有規(guī)范和支配權力的功能，個人意志不得超越于法律意志之外。首先，國家權力是有明確邊界的，必須在憲法和法律規(guī)定范圍入行使。當施權逾越界限時，借以“公意”可以抵制；其次、權力配置需要制度化、規(guī)范化。怎樣授予施權者權力，必須有明確的程序；權力職能范圍及其分工，需要有明確的依據和標準；權力制約系統(tǒng)要環(huán)環(huán)相扣，避免出現權力盲區(qū)。也誠如美國近代法理學家博登海默所言：“在法律統(tǒng)治的地方，權力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這規(guī)則迫使掌權者按一定的行為方式行事。”[9]P358實踐亦表明，法律制度在制約權力方面帶有根本性、長期性，是規(guī)范權力運行、抑制腐敗的根本途徑。

（三）倫理制約是權力制約的文化訴求

任何一項制度安排和制度運行都需要相應的文化心理、價值觀念和思想意識作為內在支撐，如果一個國家的民眾缺乏一種賦予制度以真實生命力的廣泛的社會心理基礎，如果執(zhí)行和運用這些現代制度的人自己還沒有從心理、思想態(tài)度和行為方式上經歷一個向現代化的轉變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇性結局將在所難免。事實上的確如此，試想，權力是在權力主體操作下的運行，其權力觀念、主觀意志、價值追求等個人因素游離其間，必然會對權力運行產生直接或間接的影響。即是說，行權或良善，或邪惡，是與權力主體有莫大關系的。

古希臘政治學家亞里士多德就特別注重“政治至善”導向，“一切社會團體均以善業(yè)為目的”[10]P3。而《論語》典籍中亦有“政者，正也”、“惟仁者宜在高位”等類似話語，是對權力善和美的一種追求。這客觀上要求加強權力的倫理制約。一方面，約定成俗道德理念能夠從心理層面制約權力主體，防止其恣意妄為；另一方面，法律規(guī)范、制度體系亦不是萬能的，有的社會生活領域是法律、制度等無法觸及的，而這些空隙和盲區(qū)，借助道德力量是可以填補的，甚至在某些方面道德所發(fā)揮的作用要遠比法律、制度等好得多，如官箴對官吏的勸誡、清議對百官的約束等，即是強調道德自覺的最主要體現。不可否認，人源于動物決定了其無法擺脫獸性面，但人社會性的一面卻為道德規(guī)勸提供了發(fā)揮作用的空間。通過道德宣導、教化，讓權力執(zhí)掌者始終保持“道德狀態(tài)”，行權中自覺恪守倫理觀念法則，樹立“追求至善”的終極目標。

（四）約束與激勵是權力制約之平衡器

權力在本質上是特定力量間的制約關系，在形式上表現為公共權力。而公共權力的運行旨在最大限度地實現公共利益，而非以枷鎖封住權力之柄，這樣做，等于讓權力淹沒于萬般桎梏之中而失去靈性。因此，在界定權力邊界、規(guī)范權力運行時，賦予權力能量，為其運行留下活動空間是必要的。既然讓權力在規(guī)范體系下運行以防越軌濫權，又使其盡展其能而發(fā)揮最大效益，是權力制約的最佳境界。

“重制約而輕效能”，非“權力制約”之初衷，制約與效能并重，乃“權力制約”之主旨。權力制約是為了最大程度地防止權力異化，減少和防范權力濫用，提升權力運行效率。“沒有制約，容易導致權力腐敗；監(jiān)督過之，則易滋生權力懈怠”。把握“制權”與“放權”的平衡點，乃是“權力制約”的理想狀態(tài)。因而建立并完善制約機制仍然是必要的，這就需要對權力體系和權力結構進行充分論證、科學設計，但凡公共權力，要有相對確定的界限，行使權力不能超越于界限之外；要有明確分工，以各司其職、各論其責，行權者應當認清職責、敢于擔當；要規(guī)范權力的范圍，杜絕權力的盲區(qū)和死角，充分發(fā)揮正能量，阻遏負能量。在這個意義上，“限權政府”與“無限政府”孰優(yōu)孰劣？當有定論。亦如美國學者斯蒂文·霍爾姆斯所說：“有限政府也許會比無限政府更強有力。制約可能是力量的淵源，這并非自相矛盾，而是一種充滿悖論的洞見……一部自由主義憲法通過限制政府官員的專斷權力，可能在適當條件下增強國家解決特定問題以及為了共同目標而動員集體資源的能力。”[11]P39自近現代以來，民主政治國家“施權、制權”的實踐充分證明了這一點。因此，適度制約權力而免于權力執(zhí)掌者私欲膨脹，個性腐化，在限制權力的同時是有助提高行政效率的。這本身即是“互動雙贏”，官僚權力制約的主旨即在于此。

[1][清]孫星衍.尚書今古文注疏[M].陳抗,盛冬鈴,點校.北京:中華書局,1986.

[2]黃懷信等.論語匯校集釋[M].上海:上海古籍出版社,2008.

[3][清]趙翼.廿十二史札記:卷三十四[M].曹光甫,校點.上海:上海古籍出版社,2011.

[4]孫季萍,馮勇.中國傳統(tǒng)官僚政治中的權力制約機制[M].北京:北京大學出版社,2010.

[5][法]馬里旦.人和國家[M].霍宗彥,譯.北京:商務印書館,1964.

[6]馬克思恩格斯全集:第三卷[C].北京:人民出版社,1995.

[7]蔡定劍.國家權力界限論[J].中國法學,1991,(2).

[8]西方法律思想史資料選編[C].北京:北京大學出版社,1983.

[9][美]博登海默.法理學——法律哲學與法律方法[M].鄧正來,譯.北京:中國政治大學出版社,1999.

[10]亞里士多德.政治學[M].北京:商務印書館,1983.

[11]李強.憲政自由主義與國家構建[A].王焱.憲政主義與現代國家[C].北京:三聯(lián)書店,2003.