平鄉(xiāng)縣河古廟鎮(zhèn)開展農(nóng)村土地確權(quán)登記工作模式及相關(guān)問題探討

田俊海高慧

平鄉(xiāng)縣河古廟鎮(zhèn)開展農(nóng)村土地確權(quán)登記工作模式及相關(guān)問題探討

田俊海1高慧2

農(nóng)村土地確權(quán)登記是引導(dǎo)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、盤活農(nóng)村生產(chǎn)要素、解放農(nóng)村生產(chǎn)力、保障農(nóng)民權(quán)益的重要前提，是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的首要任務(wù)和基礎(chǔ)工作。河古廟鎮(zhèn)位于平鄉(xiāng)縣東南部，總面積72平方公里，轄33個行政村，常住人口4.1萬人，現(xiàn)有耕地面積5.3萬畝。近年來，全鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模已達(dá)到萬畝以上。

一、開展土地確權(quán)登記工作的基本步驟

在土地確權(quán)登記工作中，我鎮(zhèn)按照我縣創(chuàng)新設(shè)計的“四階段九步驟工作法”來積極穩(wěn)妥推進相關(guān)工作。

第一階段即組織宣傳階段（成立工作機構(gòu)、政策宣傳動員、進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)）。首先在村內(nèi)召開村民代表大會，成立議事會和監(jiān)事會。議事會由村干部或明白人組成，負(fù)責(zé)確權(quán)工作的具體推進實施；監(jiān)事會由熟悉土地承包情況的老干部、老黨員及村民代表組成，負(fù)責(zé)監(jiān)督和調(diào)解工作。通過發(fā)放明白紙、張貼宣傳標(biāo)語、廣播宣傳等形式，調(diào)動村民參與的積極性，為土地確權(quán)登記工作的順利開展奠定良好的基礎(chǔ)。

第二階段即調(diào)查摸底測量調(diào)繪階段（相關(guān)資料收集整理、制作工作底圖、調(diào)繪形成地籍圖等成果）。該階段主要是入戶實地調(diào)查，填寫土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查摸底三張表，以二輪承包時的地畝帳為依據(jù)，以糧食直補卡為補充，查清承包地塊、面積、空間位置。該表要嚴(yán)格按照二輪承包時的地畝帳數(shù)據(jù)進行填寫，而不能由村民自行填報，以免出現(xiàn)以少報多、數(shù)據(jù)失真等情況，造成登記數(shù)據(jù)的混亂。

實地測量調(diào)繪主要是以正射影像圖為基礎(chǔ)的圖解法加高精度實測設(shè)備進行現(xiàn)場測量相結(jié)合，以圖解法為主的技術(shù)方法制作工作圖。采取以專業(yè)隊伍為主與自身技術(shù)力量為輔的技術(shù)路徑。最后將調(diào)查摸底三張表信息輸入系統(tǒng)與工作底圖結(jié)合后形成地籍圖。

第三階段即公示解決問題階段（核實與公示）。目前我鎮(zhèn)實行的是三公示三確認(rèn)模式，首次公示在小隊長內(nèi)部進行，此階段問題會比較突出，例如掉地塊、多地塊及一些明顯的錯誤；經(jīng)過修改后進行第二次公示，由每戶到現(xiàn)場查看自己地塊和四鄰地塊是否有錯誤的信息；經(jīng)三次確認(rèn)無誤后，戶主在公示圖和登記簿上簽字確認(rèn)。

第四階段即登記存檔階段（村民申請、登記審核、成果整理）。土地承包經(jīng)營權(quán)證書包括合同面積和實測面積兩部分。由達(dá)到頒證條件的村民申請登記，鎮(zhèn)政府和縣農(nóng)工委登記審核后，向縣政府提交報告，打印、頒發(fā)證書，并做好建檔和成果信息化工作。

二、探索低成本土地確權(quán)登記新路徑

目前我鎮(zhèn)的土地確權(quán)登記工作實行的是以專業(yè)技術(shù)人員操作為主、自身技術(shù)人員為輔，共同完成確權(quán)工作的登記模式。通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員可協(xié)助完成調(diào)查摸底數(shù)據(jù)錄入、監(jiān)督公示等環(huán)節(jié)；每村5至7名“明白人”負(fù)責(zé)指界、調(diào)查摸底的數(shù)據(jù)采集；縣農(nóng)工委協(xié)助進行調(diào)繪測繪，從而減少相應(yīng)人力成本和工作量，更好地掌握了確權(quán)工作的主導(dǎo)權(quán)。成熟的模式、合理的分工協(xié)作使確權(quán)成本控制在每畝30元以內(nèi)。

三、土地確權(quán)登記工作過程中常見問題及解決辦法

1、關(guān)于承包戶及人員變化問題

（1）承包農(nóng)戶死亡人員有繼承人，且與繼承人未分戶的，仍按二輪承包關(guān)系和面積確權(quán)登記。

（2）承包戶成員減少。農(nóng)村土地承包方是農(nóng)戶家庭，承包戶個別成員死亡的，外嫁、外地入贅的，因讀書、服役、服刑或其他原因戶籍外遷的，均不影響原土地承包關(guān)系，不得強行收回承包土地。

（3）承包戶成員增加。因新出生人口、合法收養(yǎng)和婚姻關(guān)系遷進導(dǎo)致承包戶成員增加的，如果集體有機動地，可以申請取得承包地。

2、關(guān)于承包地塊及用途變化問題

（1）跨村、跨隊承包土地。農(nóng)戶在本隊已分得承包地，同時又跨村、跨隊承包土地的，其跨村、跨隊承包的土地，不得作為家庭承包方式登記，符合其他方式發(fā)包程序和要求的，可依法納入其他方式登記。極個別農(nóng)戶在本隊未取得承包地，而跨村、跨隊承包土地的，其承包的土地暫緩登記。

（2）農(nóng)戶棄耕。少數(shù)農(nóng)戶因多種原因?qū)⑸倭砍邪恋貤壐蟊煌犉渌r(nóng)戶耕種，發(fā)包方依照程序已將該土地發(fā)包給了這些農(nóng)戶，且已簽訂了家庭承包經(jīng)營合同、取得經(jīng)營權(quán)證書，在原承包農(nóng)戶無異議的情況下，現(xiàn)耕種農(nóng)戶要求登記的，原則上予以登記；如果發(fā)包方?jīng)]有履行相關(guān)發(fā)包程序和簽訂家庭承包經(jīng)營合同的，或有承包地糾紛的，暫不登記。因發(fā)包、承包程序不規(guī)范，造成個別農(nóng)戶家庭承包的土地明顯高于隊內(nèi)人均面積，隊內(nèi)成員提出異議的，暫不登記。

（3）用承包地修建生產(chǎn)管理設(shè)施。不管是承包戶自己修建，還是土地流轉(zhuǎn)后業(yè)主修建，凡以后能夠復(fù)耕的，不核減面積，按原承包關(guān)系和承包土地類別確權(quán)登記；如果以后不可能復(fù)耕的，則不予確權(quán)登記。

3、關(guān)于承包地面積確認(rèn)問題

（1）承包土地面積重新確認(rèn)。承包土地確權(quán)的核心內(nèi)容之一就是要搞準(zhǔn)承包土地面積。由于各村過去劃分承包土地入戶時方法各異，為保證農(nóng)戶土地面積的準(zhǔn)確性，做到“確實權(quán)”，采取由村（隊）干部按照“四依據(jù)”原則，即依據(jù)二輪承包臺賬信息，依據(jù)檔案局土地檔案信息，依據(jù)運用簡便易行方法測量結(jié)果，依據(jù)糧食直補情況確定承包地面積。確定的面積經(jīng)農(nóng)戶核實、公示無異議，上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門核準(zhǔn)后，作為確權(quán)頒證的土地面積。本次確權(quán)頒證中，主要通過實測技術(shù)及利用國土二調(diào)數(shù)據(jù)確認(rèn)土地面積，當(dāng)實測面積與二輪承包面積不符時，以二輪承包面積為準(zhǔn)，確權(quán)證上記錄承包面積，登記簿上記錄實測面積和承包面積，實測面積錄入到縣委農(nóng)工委土地信息管理系統(tǒng)中。確權(quán)頒證的承包總面積一般不大于實測地塊面積或國土二調(diào)數(shù)據(jù)顯示面積。

（2）關(guān)于鄰里之間耕地實際種植面積少于二輪承包地畝數(shù)的情況。

此種情況多為相鄰承包戶在長期耕種期間侵占地埝兒造成的。首先由村民個人與相鄰承包戶之間進行協(xié)商找回，待協(xié)商無果時，由村內(nèi)議事會成員進行調(diào)解，必要時進行丈量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予合理性意見。若爭議仍無法解決，則暫緩確權(quán)。

（3）關(guān)于實際耕種地畝數(shù)與二輪承包地畝數(shù)不符的確權(quán)問題。

因當(dāng)年為避交農(nóng)業(yè)稅、鹽堿地、“小隊長”地、侵占道路溝埝等原因。一般情況，實際種植面積均多于合同種植面積。土地承包經(jīng)營權(quán)中合同面積與實際種植面積不一致時，要嚴(yán)格按照二輪分地畝數(shù)進行登記，對實測面積，經(jīng)公示無異于后對合法部分據(jù)實登記。在登記薄中如實填寫“承包地二輪合同面積”和“實際測量面積”。不改變實際耕種現(xiàn)狀，涉及惠農(nóng)補貼暫不與此次確權(quán)登記掛鉤。

四、推動農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證工作的建議

1、出臺有關(guān)問題的指導(dǎo)性意見，指導(dǎo)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。

在開展確權(quán)登記工作過程中一些深層次矛盾開始突顯。如農(nóng)村土地承包實行“增人不增地，減人不減地”政策，在確權(quán)工作開展后有些村民要求重新調(diào)整承包地；受傳統(tǒng)思想影響出嫁女的有地?zé)o證情況無法破解等。希望針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點工作中遇到的問題，在實踐已經(jīng)證明是比較合理做法和經(jīng)驗基礎(chǔ)上，盡快出臺政策，提出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作有關(guān)問題的指導(dǎo)性意見。

2、實行嚴(yán)格的土地承包經(jīng)營權(quán)登記驗收機制

在開展農(nóng)村土地確權(quán)登記工作之初，要制定嚴(yán)格的土地承包經(jīng)營權(quán)登記驗收機制。督促有關(guān)部門穩(wěn)妥的開展工作，不能只求速度不重質(zhì)量，為了趕進度，簡化程序，減少步驟。切實保障村民對耕地占有、使用、收益的權(quán)益，履行好政府作為參與者、監(jiān)督者、制證者的職責(zé)。

（四）建立土地承包、流轉(zhuǎn)日常化管理平臺

確權(quán)的目的是為了更好的流轉(zhuǎn)，以土地確權(quán)為契機，建立農(nóng)村土地承包管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)農(nóng)村土地管理系統(tǒng)化。積極探索多種形式的土地流轉(zhuǎn)方式，加快農(nóng)業(yè)適度經(jīng)營規(guī)模。在平臺建設(shè)上，我縣按照“政府搭臺、群眾唱戲”的要求，對縣級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站、村流轉(zhuǎn)服務(wù)點等“三個平臺”進行了重新完善規(guī)范。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心的基礎(chǔ)上搭建以土地為主，集物權(quán)、股權(quán)、產(chǎn)權(quán)等農(nóng)村生產(chǎn)要素為一體的綜合性、專業(yè)化產(chǎn)權(quán)登記與交易服務(wù)平臺，推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押融資，切實保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。

（作者單位：1.平鄉(xiāng)縣農(nóng)工委2.平鄉(xiāng)縣何谷廟鎮(zhèn)）