國(guó)外績(jī)效撥款模式評(píng)析

○張金貴 孫 杰

（江蘇科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 江蘇 鎮(zhèn)江 212003）

二十世紀(jì)六七十年代，各國(guó)紛紛大力發(fā)展高等教育，高等教育進(jìn)入普及化階段，高校在校學(xué)生數(shù)量激增，生均成本大幅度提高，然而各國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)速度卻開(kāi)始減緩，供需出現(xiàn)沖突，高校財(cái)政危機(jī)成為全球性問(wèn)題。同時(shí)，主張向公共負(fù)責(zé)的新公共管理思潮開(kāi)始興起，其強(qiáng)調(diào)提高財(cái)政經(jīng)費(fèi)分配的效率和質(zhì)量。在該思潮的影響下，越來(lái)越多的社會(huì)人士、政府官員、專(zhuān)家學(xué)者以及其他利益相關(guān)者的觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，他們開(kāi)始關(guān)注高校的效率和責(zé)任，希望高校就資金的使用情況作出解釋和說(shuō)明。在這樣的背景下，以高校在校學(xué)生數(shù)為依據(jù)的傳統(tǒng)撥款模式已無(wú)法適用高等教育的發(fā)展，而強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出和效率的績(jī)效撥款模式開(kāi)始展現(xiàn)其優(yōu)越性。

一、國(guó)外績(jī)效撥款典型模式

1、完全以有效學(xué)生數(shù)作為撥款依據(jù)。這一類(lèi)典型代表有丹麥的“計(jì)價(jià)撥款模型（Taximeter-model）”。該模型所分配的教育經(jīng)費(fèi)約占高校收入的1/3，并通過(guò)有效學(xué)生數(shù)和生均撥款定額來(lái)確定撥款額度，其中有效學(xué)生數(shù)是指最終通過(guò)考試的學(xué)生，并不包含沒(méi)有通過(guò)考試或未參加考試的學(xué)生；生均撥款定額則會(huì)因?qū)I(yè)差異而有所不同。

2、財(cái)政資源中一定比例按有效學(xué)生數(shù)來(lái)進(jìn)行撥款，其他則采用投入撥款模式。這一類(lèi)典型代表有荷蘭的績(jī)效撥款模型（PBM）。根據(jù)不同的教育層次，荷蘭高校教育系統(tǒng)劃分為兩類(lèi)：專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練的學(xué)院（HBO）和學(xué)術(shù)訓(xùn)練的大學(xué)（WO）。HBO提供學(xué)士層次上的四年課程，WO提供四年制碩士和四年制博士教育。荷蘭政府對(duì)HBO的撥款以有效學(xué)生數(shù)為依據(jù)，類(lèi)似丹麥的撥款模式；對(duì)WO的撥款則采用投入和產(chǎn)出機(jī)制相結(jié)合的方式。2000年，荷蘭政府在大學(xué)撥款中引入績(jī)效撥款模型（PBM），即先由教育部決定所有大學(xué)的總預(yù)算，再確定該預(yù)算在各個(gè)大學(xué)間的分配。總預(yù)算中主要包含教學(xué)部分和研究部分。對(duì)研究部分的撥款主要以投入撥款機(jī)制為主；教學(xué)部分則主要通過(guò)獲得文憑的學(xué)生數(shù)和招生數(shù)來(lái)體現(xiàn)，同時(shí)不同專(zhuān)業(yè)學(xué)生的生均撥款額度所賦予的權(quán)重也存在差異，工科和醫(yī)學(xué)學(xué)科的權(quán)重要普遍高于人文學(xué)科。

3、以投入撥款為主，引入績(jī)效因素。這種方法的特征是由專(zhuān)門(mén)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，由評(píng)估結(jié)果來(lái)確定所得財(cái)政資源額，通常情況下，該額度占高校收入比重較小（不足6%）。大多數(shù)國(guó)家屬于第三類(lèi)，如美國(guó)、英國(guó)和澳大利亞等。這一類(lèi)典型代表有美國(guó)田納西州的績(jī)效撥款模式和英國(guó)的科研水平評(píng)估體系。美國(guó)田納西州績(jī)效撥款模式中的“績(jī)效”是指撥款公式中的一個(gè)因子，還包括其他因子，如滿(mǎn)足基本教學(xué)需要的教學(xué)基本經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)、學(xué)生資助部分、科研經(jīng)費(fèi)、專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等等。田納西州高教委員會(huì)根據(jù)績(jī)效指標(biāo)對(duì)高校進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，獲得滿(mǎn)分的學(xué)校可以得到當(dāng)年撥款總額5.45%的增加額。英國(guó)科研水平評(píng)估（Research Assessment Exercise，RAE）是績(jī)效撥款的典型體現(xiàn)，該評(píng)估體系將評(píng)級(jí)等級(jí)設(shè)為7級(jí)，由高到低分別為 5*、5、4、3a、3b、2、1，評(píng)級(jí)只有在 4級(jí)以上的學(xué)科才能獲得該項(xiàng)撥款，科研水平等級(jí)越高獲得科研撥款也就越多，即高校的科研水平?jīng)Q定高校的科研撥款額。

二、總結(jié)性評(píng)析

1、績(jī)效撥款強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出和效率。傳統(tǒng)高等教育模式側(cè)重歷史成本的投入，政府對(duì)高校教育經(jīng)費(fèi)的投入通常是以最近幾年高校在校學(xué)生生均成本的綜合支出水平來(lái)確定。傳統(tǒng)模式過(guò)分強(qiáng)調(diào)在校學(xué)生數(shù)，促使高校盲目擴(kuò)張，大大降低了教學(xué)質(zhì)量。與傳統(tǒng)撥款模式不同，績(jī)效撥款將績(jī)效與撥款相掛鉤，高校在教學(xué)、科研等方面取得的績(jī)效是其獲得撥款的依據(jù)。荷蘭將獲得文憑的學(xué)生數(shù)和招生數(shù)作為其教學(xué)撥款的依據(jù)，實(shí)際上獲得文憑的學(xué)生數(shù)是高校人才培養(yǎng)能力的體現(xiàn)，新生數(shù)則是外界對(duì)高校教學(xué)質(zhì)量的肯定。

2、績(jī)效撥款強(qiáng)調(diào)問(wèn)責(zé)。早期，高等教育屬于精英教育，在該階段，高校結(jié)構(gòu)單一、在校學(xué)生數(shù)量不多，政府集中將教育經(jīng)費(fèi)撥付給高校，限定每筆經(jīng)費(fèi)的用途后，對(duì)高校經(jīng)費(fèi)的使用狀況并不會(huì)給予過(guò)多關(guān)注和監(jiān)督。但隨著高等教育進(jìn)入大眾化時(shí)代，高校在校學(xué)生數(shù)量激增，生均成本不斷上揚(yáng)，政府對(duì)高等教育的投入增長(zhǎng)緩慢，供需出現(xiàn)不平衡，高校財(cái)政危機(jī)出現(xiàn)，作為納稅人的社會(huì)人士開(kāi)始就公共權(quán)力問(wèn)責(zé)。他們認(rèn)為高校既已獲得教育資源就應(yīng)該向社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，承擔(dān)其應(yīng)有的責(zé)任，合理使用有限的教育資源，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。實(shí)施問(wèn)責(zé)的關(guān)鍵在于明確責(zé)任，形成監(jiān)督機(jī)制。美國(guó)田納西州高等教育委員會(huì)與高校共同制定績(jī)效撥款指標(biāo)，并依據(jù)該指標(biāo)對(duì)高校每一個(gè)財(cái)政年度的表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)分，表現(xiàn)出色者可獲得額外撥款。

3、績(jī)效撥款強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)。在傳統(tǒng)高等教育撥款模式中，高校所獲得的撥款不僅取決于高校運(yùn)作的實(shí)際成本，還有很大一部分取決于政府與高校間的私人關(guān)系，整個(gè)撥款過(guò)程易受到人為因素的影響，缺乏透明度。績(jī)效撥款將高校的產(chǎn)出和成果作為撥款依據(jù)，高校能夠獲得多少撥款直接與該校的教學(xué)質(zhì)量和科研水平相掛鉤，并且績(jī)效撥款在具體實(shí)施過(guò)程中，所采用的評(píng)估指標(biāo)、各高校指標(biāo)完成情況、評(píng)估結(jié)果以及用于績(jī)效撥款額占總撥款額的比重都是公開(kāi)的。英國(guó)科研水平評(píng)估（RAE）通過(guò)對(duì)高校科研質(zhì)量的評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果和撥款相掛鉤。評(píng)估結(jié)果通常會(huì)被劃分為若干個(gè)標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)，科研水平等級(jí)越高意味著高校獲得科研撥款也就越多。在科研評(píng)估完成以后，質(zhì)量評(píng)估小組需要出具一個(gè)關(guān)于評(píng)估過(guò)程和評(píng)估結(jié)果的質(zhì)量報(bào)告，并公開(kāi)發(fā)表接受社會(huì)公共監(jiān)督。

除此之外，績(jī)效撥款既能減少高校支出成本，提高教育資源的利用率，以最少的資源創(chuàng)造性地培養(yǎng)出更多高質(zhì)量的學(xué)生和高水平的科研成果，也可鼓勵(lì)高校之間的良性競(jìng)爭(zhēng)，促使高校不斷自我提高。同時(shí)，實(shí)施績(jī)效撥款還改變了政府對(duì)高校的管理模式，政府下放權(quán)利避免對(duì)高校的直接干預(yù)，給予高校更多的自主權(quán)。

三、績(jī)效撥款實(shí)施過(guò)程中的困難

首先，績(jī)效撥款前期準(zhǔn)備工作需要花費(fèi)大量的精力和成本。實(shí)施績(jī)效撥款首要的工作是要收集大量的資料和信息，只有獲取了所需的數(shù)據(jù)方可展開(kāi)后續(xù)工作。但這項(xiàng)工程需要大量的時(shí)間和金錢(qián)，如果選擇用已有數(shù)據(jù)來(lái)代替最新數(shù)據(jù)，雖然可以節(jié)約時(shí)間和成本，但卻降低了績(jī)效指標(biāo)體系的合理性和適用性。績(jī)效撥款不得不面對(duì)這樣的質(zhì)疑：績(jī)效撥款所產(chǎn)生的成果是否可以彌補(bǔ)績(jī)效撥款前期工作付出的成本。

其次，績(jī)效指標(biāo)如何選擇？數(shù)量是多少為適宜？各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重如何分配？指標(biāo)類(lèi)型如何選擇，應(yīng)該側(cè)重投入和過(guò)程還是產(chǎn)出和結(jié)果或兼而有之？指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)是否全部需要量化？到底由誰(shuí)來(lái)制定這些指標(biāo)？一套科學(xué)完善的績(jī)效指標(biāo)體系是否能夠在全國(guó)范圍內(nèi)通用等等，這些是制定指標(biāo)體系的主要難題。

最后，績(jī)效撥款占政府撥款份額的多少最為恰當(dāng)。績(jī)效撥款的額度如果過(guò)高會(huì)造成政府高校預(yù)算的不穩(wěn)定，而高校則會(huì)將過(guò)多精力用于科研開(kāi)發(fā)，教學(xué)功能被弱化；如果績(jī)效撥款的額度過(guò)低則無(wú)法起到激勵(lì)高校的作用，甚至無(wú)法彌補(bǔ)高校為獲得該項(xiàng)撥款所付出的成本，與績(jī)效撥款的初衷相違背。

四、總結(jié)和建議

針對(duì)績(jī)效撥款實(shí)施過(guò)程中所面對(duì)的障礙與困難，筆者給出以下建議：第一，在選擇指標(biāo)時(shí)既要考慮國(guó)家高等教育政策的目標(biāo)，又要確保高校的自主權(quán)，激發(fā)各高校的潛能，同時(shí)還要兼顧公平和效率原則，既要確保公平對(duì)待各高校又要直觀地展現(xiàn)各高校的投入與產(chǎn)出比。第二，根據(jù)國(guó)外學(xué)者的觀點(diǎn)，績(jī)效撥款指標(biāo)的數(shù)量最好在20個(gè)左右。指標(biāo)過(guò)多會(huì)使評(píng)估過(guò)程過(guò)于繁瑣，成本增加。指標(biāo)既要涵蓋所要評(píng)估的目標(biāo)，又要突出重點(diǎn)。第三，指標(biāo)權(quán)重主要依據(jù)重要性來(lái)劃分，越被重視的指標(biāo)越要賦予更高的權(quán)重。權(quán)重設(shè)定時(shí)要考慮到高校間的差異，鼓勵(lì)高校優(yōu)先發(fā)展、多元發(fā)展，但也要避免高校將過(guò)多精力放在高權(quán)重指標(biāo)上，而忽視低權(quán)重指標(biāo)，造成不利影響。第四，績(jī)效指標(biāo)可分為投入、過(guò)程、產(chǎn)出和成果四種類(lèi)型。通常來(lái)說(shuō)，在績(jī)效評(píng)估過(guò)程中更側(cè)重于產(chǎn)出和成果指標(biāo)，但是這并不意味著投入和過(guò)程指標(biāo)就不重要，實(shí)際上，投入和過(guò)程指標(biāo)能有效確保高等教育的公平性。第五，指標(biāo)往往更傾向于量化，因?yàn)榱炕蟮闹笜?biāo)更直觀，更容易衡量。但有學(xué)者指出：“一旦一種現(xiàn)象被轉(zhuǎn)化為量化指標(biāo)后，它就可以被加減乘除，即使這在現(xiàn)實(shí)生活中并沒(méi)有任何意義……數(shù)字提供了一個(gè)共同的分母，然而它實(shí)際上什么都不是。”有些指標(biāo)并不適宜量化，量化可能會(huì)迫使其喪失原本的意義，這并不利于形成合理的績(jī)效評(píng)估體系，一個(gè)好的平衡的評(píng)估體系應(yīng)既包含量化指標(biāo)又有質(zhì)的指標(biāo)。第六，績(jī)效指標(biāo)的制定需要政府官員與高校教職人員、專(zhuān)家學(xué)者的共同參與。政府官員主要起到一個(gè)宏觀政策指導(dǎo)的作用，保障大方向的正確性，而高校教職人員、專(zhuān)家學(xué)者更了解各高校的內(nèi)部狀況，能夠使指標(biāo)制定得更加合理貼切。第七，僅僅依賴(lài)一套全國(guó)的績(jī)效指標(biāo)體系是不實(shí)際的，即使該體系再科學(xué)、再完善。每個(gè)高校所面臨的政策環(huán)境經(jīng)濟(jì)狀況都不相同，它們有不同的歷史背景，不同的使命、目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略和側(cè)重點(diǎn)。針對(duì)這一情況，筆者認(rèn)為可考慮構(gòu)建主、輔指標(biāo)相結(jié)合的評(píng)價(jià)體系，其中主要指標(biāo)是基礎(chǔ)指標(biāo)，具有普遍性，可適用于各高校；輔助指標(biāo)則需要考慮各高校的具體情況，針對(duì)不同的高校給出不同指標(biāo)。第八，根據(jù)國(guó)外績(jī)效撥款案例，績(jī)效撥款占政府撥款份額的5%~10%比較合適，各國(guó)考慮到自身狀況可相應(yīng)調(diào)整，撥款水平可逐步緩增。完全實(shí)施績(jī)效撥款具有非現(xiàn)實(shí)性，可能會(huì)造成某些高校連基本的教學(xué)活動(dòng)都無(wú)法維持，并不利于高校的均衡發(fā)展。

績(jī)效撥款被引入高等教育撥款方式后面臨多方質(zhì)疑：績(jī)效撥款是否能夠達(dá)到制定者預(yù)期的效果？績(jī)效撥款最終產(chǎn)生的效益能否彌補(bǔ)前期準(zhǔn)備工作所花費(fèi)的成本？績(jī)效撥款所帶來(lái)的馬太效應(yīng)將如何避免？盡管如此，績(jī)效撥款仍是當(dāng)前國(guó)際高等教育撥款方式的主流趨勢(shì)，并被越來(lái)越多的國(guó)家采用，筆者建議我國(guó)應(yīng)實(shí)施以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效撥款，但鑒于績(jī)效撥款是一項(xiàng)復(fù)雜浩大的工程，可選擇在項(xiàng)目支出預(yù)算中撥出一筆高等教育績(jī)效基金進(jìn)行試點(diǎn)。

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