我國農業轉移人口市民化的難點與對策

王 華

（中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶 163313）

所謂農業轉移人口市民化，是指農業人口由農村進入城市工作生活并最終成為城市市民的過程。黨的十八屆三中全會提出，“推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”。推進農業轉移人口市民化是我國城鎮化工作會議布置的六項任務之首，也是我國新型城鎮化的內在要求。它的發展狀況直接影響我國農業現代化進程和城市現代化水平，進而對我國現代化的整體發展產生重大影響。

一、我國農業轉移人口市民化的重大意義

（一）實現農業現代化的必然要求

實現農業現代化是農業發展的目標。我國的農業發展水平與先進國家的差距，從發展水平來看，我國農業現代化水平還較低。我國農業部門曾做過測算：以農業增加值比例、農業勞動力比例和農業勞動生產率三項指標進行計算，截至2008年，中國農業經濟水平與英國、美國相差達百年以上，與韓國相差36年。我國農業勞動生產率約為世界平均值的47%；與國內工業勞動生產率相比差距也很大，2010年我國工業勞動生產率是農業的5.8倍[1]。從就業比重來看，我國農業勞動力就業比重偏高。當代世界，農業勞動力就業比重中等收入國家的平均水平在38%左右，上中等收入國家大致為24%。目前，我國發展水平處于上中等收入國家，2012年我國農業勞動力就業比重為33.6%，創造10.1%的國內生產總值，農業勞動力還需要繼續轉移。從勞動力構成來看，農業勞動力老齡化問題較為嚴重。據國家第二次農業人口普查資料顯示，我國51歲以上的農業勞動力占比達到32.5%。國際行業勞動力老齡化的標準是45歲以上的勞動力占該行業勞動力的15%以上，即表明該行業勞動力出現老齡化。可見，我國農村勞動力老齡化情況已經非常嚴重，且近幾年情況還在繼續加重。

（二）我國城市健康持續發展的現實要求

截至2012年末，我國農民工總量為2.626億人。他們工作在城市的各個行業，為城市的繁榮發展作出了巨大貢獻。可以說，當今的城市若沒有農民工，城市就難以正常運轉。目前，農民工已成為我國建筑業、制造業和第三產業的主要力量，占建筑業的79.8%、制造業的68.2%、第三產業的52%以上。[2]他們是城市產業發展、環境治理、生活服務、建筑、制造等領域的重要支撐力量。然而，他們至今仍然處于“半市民化”狀態，享受不到市民的各項平等權益。這種情況如若長期得不到解決，既不利于他們融入城市，尊嚴生活，也不利于他們提高素質，更好發展；同時公正合理的訴求長期得不到重視和解決，也會給城市的安全穩定帶來潛在威脅。

（三）落實以人為本新型城鎮化的內在要求

2012年我國城鎮化率為52.6%，這是以常住人口為基數計算的，如只算戶籍人口則城鎮化率僅為35.3%。這與發達國家接近80%的城鎮化率相比提升空間很大。可見，在未來一段時間內，城鎮化仍是我國實現現代化的主要任務，推進我國農業轉移人口市民化則是實現以人為本城鎮化、提升城鎮化質量的重中之重。中國特色的新型城鎮化是以人為核心的城鎮化。目前，我國許多村莊青壯年勞動力難找，多數年輕人都到城市發展，有的已在城市工作多年，但父母和子女帶不過去，于是老人、婦女、兒童留在農村的占多數。據2013年發布的《全國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究報告》顯示，2012年我國留守兒童為6102.55萬人；流動兒童為3581萬人，平均流動時間3.74年。這種骨肉分離的生活狀況嚴重影響著農民工家庭的生活質量，對老人、家長、孩子都是一種心理傷害。如果說40歲左右的外來打工者在年老后還有回鄉打算的話，那么新生代農民工則基本沒有回鄉準備。據調查，在城市同樣的工資崗位，農民工的平均工資比城市居民低20%以上。[3]社會發展迫切要求我們改變農民工同工不同酬、同工不同權、同工不同福利的社會現象，真正實現農業轉移人口市民化。

二、我國農業轉移人口市民化的主要難點

（一）制度難題

農業轉移人口市民化涉及地域轉移、職業轉化、身份轉變、價值觀念和行為方式轉變等一系列變化，與此相應就需要一系列制度支持。首先，要構建相對完善的進入制度。農業轉移人口進城后能否有穩定居所，能否有公平的職業競爭、職業培訓、職業轉換的機會和條件，能否與城市居民享有同等的選舉權、受教育權、社會保障權等，這些問題都需要我們有較系統的、可銜接的、能操作的配套政策。尤其是我國城鄉、區域差距較大，不同城市發展機會、收入水平、保障福利皆存在較大差異，而我國人口轉移跨域較大的情況又比較普遍，這無疑又加大了制度銜接的難度。其次，要徹底實現農業轉移人口市民化，從長遠來說就要有完善的土地退出制度。如何退、怎么退、退出究竟能帶來多少收益、收益能否支撐市民化的高成本、農民是否能愿意退出等諸多實際中的問題還需要較具體的制度設計來完成。

（二）資金難題

農業轉移人口市民化涉及的公共服務均等化、機會公平、福利平等都需要雄厚的資金支持。中國社科院發布的藍皮書指出，未來20年內，我國將有接近5億農業轉移人口要實現市民化，據測算，人均市民化成本約為10萬元，那么至少需要40～50萬億元的成本。[4]對于各級政府來說，農業轉移人口市民化的核心問題是如何劃分各級政府的財政支出責任。如果責任劃分不明確，資金安排不到位，那么要“人手”不要“人口”的局面就難以根本扭轉，農業轉移人口市民化也難以真正落實。例如北京，長期在京流動人口800萬左右，其中有不少人在京工作或生活多年，有穩定工作或有穩定居所，按理各項福利應該平等覆蓋到所有在京居住人口。但目前只是覆蓋部分群體。

（三）流向難題

2011年我國有657個城市，建制鎮1.9萬個。[5]根據黨的十八屆三中全會精神，我國農業轉移人口的主要流向應是建制鎮和中小城市，而大城市的人口要合理確定，特大城市的人口規模要嚴格控制。目前，大城市尤其是特大城市，一方面由于其發展機會多、公共服務好、基礎設施相對完善，城市吸引力較強，是農業轉移人口特別是青年人向往的地方；另一方面大城市及特大城市已經嚴重超負荷承載，出現資源緊張、環境污染、交通擁堵等“城市病”，應該嚴格控制城市人口規模。國家雖然全面放開建制鎮和小城市落戶限制，小城市和建制鎮將成為我國農村剩余勞動力轉移的主陣地，但目前一些小城市和鎮由于其發展水平有限，缺乏產業集群，提供工作的機會不多，吸納勞動力能力不強，對農業要轉移的人口并沒有很大的吸引力。農村戶口也有一些優勢：農民有自家宅基地，可在其上建設住房；有承包土地，可以享受國家糧食補貼，若土地不種，也可轉租獲得收益，城郊農民若遇征地可能會成為“百萬富翁”等。在這種情況下，絕大多數農業人口不愿意放棄農村戶口到小城市和鎮發展。

三、推進我國農業轉移人口市民化的對策

（一）建立健全科學有效、相互銜接、整體配套的制度體系

推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業人口轉化為新市民，這是一項宏大的系統工程，需要在就業、戶籍、住房、社保、公共服務及土地等方面進行系列配套的制度改革。一是建立健全職業技能培訓制度。農業轉移人口市民化的首要問題是要有相對穩定的工作。據第六次人口普查結果顯示，我國15～64歲農村人口人均受教育年限為7.33年，比城市少2.87年。這說明我國農村人口的素質還有待進一步提高。為保證農業轉移人口轉崗調職、提升發展的需要，我們不僅要提供公平的就業機會和發展平臺，還要完善農業轉移人口的教育培訓，提供符合多層次需要的職業培訓。二是有序推進戶籍制度改革。根據國家政策安排，建制鎮和小城市落戶限制全面放開，中等城市落戶限制有序放開，大城市落戶條件合理確定，特大城市人口規模嚴格控制。各地應根據其資源環境綜合承載能力和發展潛力，因地制宜制定階梯式政策通道，優先解決存量，有序引導增量，逐步把在城鎮穩定就業和生活的常住人口轉化為市民。三是促進基本公共服務均衡發展和全覆蓋。穩步推進城鎮義務教育、公共衛生、社會保障及保障住房等基本公共服務由戶籍人口向常住人口擴展，逐步把進城落戶農民在農村參加的醫療保險、養老保險規范接入城鎮社保體系，進一步促進城鄉基本公共服務均衡發展。四是改革完善農村土地流轉制度。通過完善農村宅基地制度和賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉等多項權能來增加農民財產性收入，使農民能“帶資進城”，一定程度上解決農業轉移人口市民化的高成本。

（二）建立健全責任明確、共同分擔、多元持續的資金保障機制

做好農業轉移人口市民化的工作需要雄厚、持續的資金支持。一是建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。要加大中央和省政府對于農業轉移人口集中流入城市的支持力度，建立跨省（市）農業轉移人口的財政轉移支付制度，這樣各地政府才會積極推進農業轉移人口市民化的工作。二是建立多元可持續的資金保障機制。以往農業轉移人口市民化的資金主要依靠政府，這在地方政府債務問題不斷的今天是難以持續的。應建立政府、企業、個人共同分擔的責任機制，國家對于集中流入地應給予一定的補助資金，地方政府應把農業轉移人口市民化的相應投入納入地方年度財政預算和支出范圍，調動企業合理分擔就業培訓、權益維護、社會保障等方面的一定成本，再動員個人認購一點，從而形成共同分擔的資金保障體系。另外，還可以通過完善地方稅體系、擴大稅源等辦法來進一步拓寬多元持續的資金保障機制。

（三）科學規劃、分層推進城鎮建設

城鎮是農業轉移人口的流向地，只有按照國家規劃建設好城鎮，才能真正實現農業轉移人口市民化。一是加快建設中小城市和小城鎮。從長遠看，中小城市和建制鎮是我國農業轉移人口的主要流向地，發展空間廣闊，潛力很大，但由于公共服務功能和產業支撐還需要一個發育過程，目前吸引人口集聚的能力較弱。這就需要從觀念、政策、產業等方面加強引導，科學規劃產業布局，加大扶持中小城市產業發展的力度，有重點地發展小城鎮。二是大城市、特大城市要加快基本公共服務改革，重點解決已進城的農業轉移人口市民化問題。既然大城市要合理確定人口，特大城市要嚴格控制人口規模，那么近一段時期，就應把工作重點放在已在城市中工作生活多年的農業轉移人口的市民化問題上。通過進一步加強市政基礎設施建設，加快基本公共服務均等化步伐，促進農業轉移人口融入城市，早日轉化為真正的城市市民。

[1]費建.農業現代化建設面臨的挑戰[J].理論動態，2013-08-20.

[2]楊志明.促進新生代農民工的發展[J].理論動態，2013-07-10.

[3]李懷玉.農民工群體階層固化問題研究[J].理論動態，2013-01-10.

[4]田園.政府主導和推進下農業轉移人口市民化問題探究[J].西北農林科技大學學報:社會科學版，2013，（3）.

[5]姚士謀,薛鳳旋,燕月.推進我國城鎮化健康發展的重大策略問題[J].城市觀察，2013，（1）.