縣域預算績效管理改革現狀與思考

○雷曉娟

（陜西省高陵縣財政局 陜西 西安 710200）

一、縣域預算績效管理工作現狀

2011年，財政支出績效評價工作方案經縣政府第49次常務會議通過后，我縣隨后制定并印發了《部門（單位）財政專項支出預算績效自評意見的通知》、《財政專項支出預算績效管理工作實施方案》、《財政專項支出預算績效管理暫行辦法》等一系列績效管理工作制度辦法，并于2013年3月底，舉辦了全縣預算績效管理工作培訓會，為圓滿完成2013年縣級財政支出績效評價工作提供了保障。

2012年我縣在市局績效評價處的直接參與和業務指導下順利完成了“2010—2011年城鎮低保重點評價項目”；2013年，為全面推動我縣預算績效管理改革工作，通過項目選定、評價指標設定、評價資料收集整理、評價工作方案制定、現場核查、資料審閱、評價報告撰寫、評價結果反饋等多個評價工作環節，先后完成了由縣財政支出績效評價辦工作小組承擔的2011年學前教育公辦園建設等9項重點評價項目和縣級預算單位承擔的2013年獨生子女保健費和2013年十五年免費教育共2項自評項目，涉及資金20310.34萬元。

經過兩年的努力，我縣預算績效管理工作初顯成效。一方面，財政部門和各預算單位初步樹立了“重產出、重結果”的績效理念，強化了部門和單位的責任意識；另一方面，增強了我縣財政管理和決策的科學性、資金使用的效益性，為推進全縣財政及經濟發展奠定了基礎。

二、開展預算績效管理工作存在的問題

兩年的努力讓我縣預算績效管理工作取得了一定的進步，但是，由于經驗不足、工作開展時間短等原因，此項改革工作仍存在諸多問題。

1、績效理念尚未全面牢固樹立

在財政資金管理使用中，長期以來形成的“重分配、輕管理、重投入、輕產出”的觀念根深蒂固，大多預算單位“只管投錢不管如何花錢”，對績效管理認識模糊不清。目前，我縣預算績效管理工作尚未貫穿于預算管理全過程，沒有形成績效管理和預算管理有機結合的機制，財政部門及各預算單位未能牢固樹立預算績效管理理念，并且缺乏開展財政資金使用績效評價的社會共識，績效評價的社會氛圍還未形成。

2、績效目標管理未顯效

績效目標編審和預算執行監控是推進財政管理工作重心前移和開展預算績效管理的前提。然而，從我縣今年開展的兩項自評項目來看，績效目標編審工作流于形式。按照《部門（單位）財政專項支出預算績效自評意見》，試點的預算單位在申報項目支出預算時，未能科學合理地細化預算編制內容，所提出的績效目標粗略、模糊，對項目數量指標、質量指標、效益指標等評價指標設定不明確，實際應用效果差，預算執行監控也未能發揮應有的審核作用。

3、評價試點工作問題多

績效評價是預算績效管理工作的核心，在開展績效評價試點工作的過程中，我們遇到了不少問題。

（1）個別評價項目選定不合理。2013年，由于缺乏工作經驗，個別項目選定的不合理為后期工作開展帶來了麻煩。例如，馬家村道路硬化工程項目，在選定時忽略了項目評價的整體性，縣財政部門2個業務科室都相應的承擔了該項目的資金撥付工作。負責項目評價的工作組，在開展評價工作時，雖經過一番努力，但仍未能對整個項目取得完整的評價資料，僅對撥付的財政獎補資金59.2萬元進行了評價，此種做法不符合現階段財政資金整合要求，同時違背了績效評價工作的原則，容易致使評價結果失真。

（2）評價指標體系設定難度大。預算績效管理工作的關鍵是建立一套完整的能夠反映政府公共活動效能的指標體系、評價標準和計量方法，使項目的績效目標能夠量化、具體化，為評價各項目的績效提供技術支持。從目前來看，部分項目如不借助專業技術力量，項目績效評價指標標準很難建立。

以今年開展的“2011年縣學前教育公辦園建設項目”為例。資金投入大、園舍建設規模大、幼兒實有人數少，是該項目一個顯著特點，如何利用現有資料設定項目評價指標體系是我縣評價工作人員遇到的第一個難題，由于對工程建筑方面知識的欠缺，評價標準難以確定，在初次設定指標體系時忽略了這些重要的評價依據，如果不及時糾正，將致使評價結果乏力。

鑒于評價經驗有限，經財政部門市縣級的上下聯動指導，各兄弟區縣的研討商定，反復修改確定，我縣最終形成了目標完成類、效益類等5大類，包括目標完成率、目標質量、家長教師滿意度等共16個二級指標，涵蓋投資額、教玩具配備、建筑面積、入園率、園舍使用率等共33個三級指標。具體明確的評價指標體系和評分標準、評分依據，為客觀評價我縣2011年學前教育公辦園建設項目打下了良好的基礎。

（3）個別項目現場調查開展難。現場核查、調查問卷工作是績效評價工作開展的一個重要環節，以2010—2011年縣新型農村合作醫療項目為例，縣評價工作人員總結評價經驗，以評價數據真實、可靠為前提，克服走村入戶的各種困難，保證評價結果的有效性和準確性。

截至2011年12月底，我縣新型農村合作醫療項目累計補償參合患者672789人次，補償金額12434.53萬元。目前覆蓋人群22.59萬人，參合率達到100%。2013年4月份，評價工作組以分區評價和全縣匯總分析相結合的方式，在全縣10個鄉鎮（管委會、街辦）、34個定點醫療機構范圍內，抽取了19個定點醫療機構、500余戶參合農民進行實地走訪調查核實。

核查中我們發現：由于農村青壯勞力大多外出務工，家中僅剩目不識丁的老人及年幼的兒童，調查問卷填寫需要工作人員逐一講解，另外，其參合及醫療報銷事項多數依靠親屬完成，對新農合政策、自身參合情況并不清楚，這些現象降低了評價工作效率和質量；部分群眾不理解此項工作性質，拒絕配合評價工作；部分調查人群扎堆商討，調查結果不能獨立表達個人意見；受開發拆遷影響，部分村組已搬遷，參合對象核查、補償對象及金額核對、滿意度調查工作步履維艱；跨度大、人數多、范圍廣、統計工作量大給此項工作開展帶來諸多不便。

（4）自評項目形式化。今年我縣首次選定了2013年獨生子女保健費和2013年十五年免費教育2個縣級預算單位績效自評項目，從預算績效目標申報、指標體系設定到評價報告的撰寫等環節，由于缺乏對預算績效管理理念的深入理解，此次自評工作并未引起預算單位的高度重視，僅迫于工作任務，粗略完成了項目評價報告，評價所反映的問題較泛化，評價效果較差。

4、評價結果約束乏力，結果應用難

績效評價的關鍵是評價指標體系的選擇和評價結果與約束激勵機制的銜接。我縣預算績效管理工作開展以來，共完成評價項目12項，綜合評價得分在80—95分之間，評價結果分為4個良等和8個優等，由于缺乏健全的預算績效管理評價體系，缺少有效的法律規范支撐，加之目前項目庫正在初步建立，不能從事后評價前移到事前、事中評價，各項目的評價結果僅能對項目實施起到參考作用，仍然停留在“反饋整改”環節，未能從根本上影響下年預算編制，影響了預算績效管理的權威性，制約了該項工作的深入開展。

三、預算績效管理改革工作建議

要將績效理念和要求嵌入預算管理的全過程，應盡快構建“預算編制有目標、預算完成有評價、評價結果有應用”的管理機制，針對我縣預算績效管理工作存在的上述問題，績效評價工作人員有以下建議。

1、加大宣傳，提高認識

我們必須清醒地認識到，公共財政資金只有花出它的效益，才能真正做到“取之于民、用之于民”，加強績效管理是順應新形勢財政管理的必然趨勢，是提高財政資金使用效益，緩解財政收支矛盾的有效手段。下一步我們將繼續加大宣傳和培訓力度，多學習多掌握預算績效管理相關知識，利用遠程教育課程、縣財政專刊、滾動電視屏幕、A6內網系統、資料印發等多種形式，切實加強輿論引導，增強業務人員的操作水平，積極培育績效管理文化，擴大預算績效管理的社會影響，有效引導社會各界主動了解預算績效管理、支持預算績效管理，在全縣營造良好的工作氛圍。

2、加強績效目標管理

績效目標編審和預算執行監控是推進財政管理工作重心前移的基礎工作。值得一提的是，2014年我們改進工作方式，初步形成了由財政部門牽頭，各預算單位重點參與的預算績效管理體系。我們要求30萬元以上的資金全部納入預算績效目標編審工作中，由各業務科室負責審核把關，下年根據各預算單位上報的評價指標選定項目，評價項目績效，真正做到績效目標與預算編制同步申報、同步審核、同步批復，發揮出績效目標的先導性作用。

3、完善預算績效評價操作規程

推進預算績效管理，對財政資金使用效益、效果、運行效率進行客觀、公正的績效評價是核心環節。首先，我們應繼續做好重大支出績效評價和自評項目的選定工作，重點選擇資金規模占用大和社會公眾關注高的發展類、民生類項目，不斷擴大試點范圍；其次，加強專業技能培訓，善于借鑒運用專家相關項目指標體系設定標準，必要時借助第三方評價機構力量，力爭做好評價指標體系設定工作；再次，找準切入點，優化現場評價方式，提高評價工作效率；最后，對自評項目的各個環節做好督促引導和監控工作，提高我縣績效自評項目評價水平。

4、拓展結果應用，增強評價績效

評價結果應用是績效評價的落腳點，它直接關系到績效管理工作的進程和方向。我們將盡快建立健全績效評價反饋機制，對評價中發現的問題，及時反饋被評價部門和單位，將評價結果與預算安排有機結合，將其作為改進預算管理的重要依據。績效評價結果優等的項目優先安排預算；評價結果一般或較差的，予以通報批評，并責令其限期整改；不進行整改或整改不到位的，根據情況調整項目或調減項目預算。逐步建立績效問責制度，強化財政資金使用主體的責任意識，提高政府行政效率和公信力。

四、結語

謝旭人部長曾強調：“提高預算管理績效，是財政科學化精細化管理的重要內容和基本要求，是財政管理的永恒主題”。當前，全面推進預算績效管理的條件已經具備，按照黨的十八大關于深化財政改革、強化財政管理的要求，我縣應積極借鑒上級部門及兄弟區縣預算績效管理的成功經驗，堅持統籌規劃、因地制宜、重點突破等原則，以績效目標實現為導向，以績效評價為手段，以結果應用為保障，努力增強我縣財政資金使用的安全性、規范性和有效性，更好地發揮財政職能作用，促進縣域經濟社會快速發展。