加強財政投資項目績效評價的必要性

○翁娜

（大連市投資審核中心 遼寧 大連 116001）

財政投資項目是指為了適應和推動國民經濟或區域經濟的發展，為了滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資，發行國債或財政債券，利用其它國家捐贈款項以及金融組織方面的貸款等方法，以獨資或者合資的形式來進行固定資產方面的投資項目。隨著改革開放以來，我國經濟的快速發展，財政投資項目的數量及投資額越來越大，財政投資項目對財務管理方面的要求越來越高，加強財政投資項目的績效評價顯得越來越重要。

一、開展財政投資項目績效評價的必要性

財政投資項目作為一個國家實施其政府職能的重要工具，同樣也是調節我國經濟活動中的重要手段。尤其是我國改革開放以來，經濟飛速發展，社會主義市場經濟體制由建立到不斷完善，之前的經濟體制留下的財政投資項目在管理體制方面暴露出了很多缺點，比如眾所周知的環境污染、浪費腐敗等現象。目前，我國雖采用了穩健的貨幣政策，但固定資產投資規模仍空前巨大，問題還是顯得很突出。如何加強財政投資管理，管好用好資金，提高政府投資效益，就必須開展財政投資項目績效評價，實行資金的追蹤問效。財政投資（特別是非經營性）工程管理體制不健全，管理方式存在很多弊病。主要體現在以下兩點。

1、缺乏專業性

我國一般是根據項目的需要臨時設立項目管理班子，管理者多不是專業人才，因此對于財政投資項目方面的管理也不夠專業，對財政投資項目的管理質量較低。很多公共基礎方面的財政投資項目的管理，往往都不是專業人員進行的，而是通過臨時組織建成的工作小組負責。但是許多建筑工程方面的財政投資管理要有專業人員和技術人員，其中關系到國計民生方面的財政投資顯得尤其厲害，無論是招投標方面還是項目本身的質量、預算和施工期間方面都要有嚴格的控制，但是，由于工程小組方面的管理是臨時組織建立的，缺乏專業性和技術性，組成工程小組的成員平均素質不高，其中不乏有好多員工都是農民工，他們當然不了解相關的法定建筑程序，甚至連最起碼的國家相關法律和有關工程建設方面的規范都不清楚，大部分人員只懂得一點靠工程工作經驗積累的建筑方面的常識。不僅如此，這些人員的負責人往往是由所在地的相關領導負責的，因此在項目實施的過程中會出現的各種問題，如某些違背項目施工的基本規律和客觀科學規律的問題，必然會出現一些項目實施進度中造成的投資不合理，項目浪費和結果收益不高的情況，甚至可能會造成質量安全方面的嚴重問題。

2、同位一體化情況尤為突出

我國目前大量財政投資工程是由使用單位組建項目管理班子，造成投資管理、建設組織實施管理、建設監管和工程使用單位四位一體的現象。在財政投資工程管理中，責、權、利劃分不清楚，由于相關的監督體系還不夠完善和財政性投資項目的業務單位不必承擔相應的風險，所以對財政性投資項目涉及相關單位缺乏相關監督和管理，很容易形成財政性投資項目實施單位行為的不規范。鑒于目前我國還沒能夠建立有效的相關監督和制約制度，所以沒有辦法控制相關管理單位造成的一系列問題，比如往往追求自己方面的利益最大化，工程概算超估算、預算超概算和決算超預算的“三超”現象發生，所以財政性投資項目目前還是難以控制。

如何規避和解決這些弊端，除了加強體制建設之外，必須推行績效評價，對責任單位實行績效考核。通過績效考核，可以調整投資結構，進一步加強和改進項目建設管理、資金管理，進而管好、用好財政投資項目資金，提高財政投資項目的效益。

黨的十六屆三中全會決定指出，財政要改革預算編制制度，完善預算編制、執行的制衡機制，加強審計監督，建立預算績效評價體系。隨著社會主義市場經濟的發展，財政支出管理體制改革的不斷深化，需要各級財政機關積極探索并開展財政支出績效評價，努力提高政府資金的使用效益和效率，在給定目標的前提下尋求最有效率的實現目標的方式，以最低的成本最大限度地滿足公共需要、社會經濟發展的需要，為國民經濟健康、持續、快速地發展服務。

二、財政投資項目績效評價存在的問題和難點

1、評價無標準，部門資料不全使項目難于評價

由于財政投資項目績效評價的對象千差萬別，衡量評價對象經濟性、效率性和效果性的個體差異性較大，標準難以統一。很難建立一套相對通用和實用的績效評價指標體系。而且經濟轉軌過程中政府責任、部門目標的定位也處于不斷的變化過程中，很難確定一個比較一致的評價標準。有的部門平時不注意資料的收集和檔案的管理，就是再簡單的指標也難進行評價。

2、設計指標體系較難

績效評價指標是通過各種手段將績效目標轉化為可操作性的具體指標。績效評價的指標性體系由于業務項目的不同而千差萬別，在制定時難免掛一漏萬。由于不同的指標反映了績效的某個側面，因此，績效評價指標體系在整體設計上就存在著一定的難度，對具體的績效指標很難做到細化和量化。即使好不容易設計了一套指標，在實際應用中還是難以具體操作，存在主觀性較強的情況，對評價工作難以做到科學、合理。

3、投資項目實施管理職能不夠集中，管理水平不高

由于財政性投資項目實施管理方面往往會有不止一個部門參加，還會涉及到其他相關的部門，因此財政性投資項目管理沒有進行專業部門的歸口，沒有形成統一的管理模式，也沒有獨立的財務核算機構，于是便形成了一個奇怪的現象，“各自為政、多頭管理”，出現“管理交叉”與“管理真空”并存的管理體制。顯而易見，這樣的管理形式不能進行全程管理，沒辦法將決策論證、建設實施、資金撥付、后期評估整個過程進行統一管理。

三、加強財政投資項目績效評價工作的建議

1、設置績效評價專業機構和配備專業評價人員

首先要成立專門的績效評價科室并配備專業人員，把績效評價作為一項重要工作來抓。要強化績效評價的理念，優化績效評價人員和相關管理人員的知識結構，根據需要有目的、有針對性地舉行各類績效評價方面的培訓班、座談和講座，首先要學會理論知識，學習和積累先進經驗，其次還要理論聯系實際，努力提高工作效率。同時還可以通過外部資源和渠道來建立自己的績效評價方面的專家庫。當然相關的財政機構也要根據實施項目的不同和特點，建立配套措施，比如聘請相關的專家、組織或者是專業的外部中介機構來進行專業的財政性投資項目績效評價方面的工作指導。不僅如此，相關財政機構還要加強同其它政府機構的溝通和聯系，如審計、紀委、檢察院、法院、建設部、政府計劃規劃部門、國土資源部門和環境保護等部門；要協調好同其它項目政府職能機構的關系，積極配合其它政府職能部門的同時也要獲得其它政府職能部門支持和配合，只有這樣才能夠保障財政性投資項目績效評價工作的順利進行，也只有這樣才能夠進一步提高整個工作的效率和收獲。

2、設立財政投資項目績效評價指標

財政投資的目的不僅是為推動經濟的發展，也為了滿足社會的需要。財政投資項目績效說到底是一個綜合性很強的復合效益問題，不但要對經濟效益和社會效益進行分類分析，還要對其財務狀況、工程質量等進行綜合考慮。

通常來說，進行財政投資項目績效評價的指標有：投資項目經濟效益評價指標、社會效益評價指標、財務評價指標、工程質量指標等。績效評價指標的采集和分析是績效評價的兩個工作重點。財政投資項目技術經濟指標的積累是財政投資控制的基礎性工作，財政機關和評價人員要注意在日常預結算檢查、財務檢查過程中積累績效評價所需要的基本數據，如“三材”用量指標等，為績效評價開展打下堅實的數據基礎，逐步建立完善財政投資項目技術經濟指標體系，扎實有效地推進財政投資項目的績效評價工作。

3、對績效評價質量進行后續跟蹤檢查

財政投資建設項目績效評價結果要向社會公告，財政機關要注意收集社會新聞媒體、社會公眾輿論、外部專家、被評價對象等對評價項目質量方面的所反映的評價信息。對收集到的信息進行分析，總結該績效評價項目成功的方面和存在的不足，提出有所借鑒的經驗和教訓。促進財政機關不斷加強績效評價管理，提高績效評價質量。

4、財政投資項目績效評價工作的配套改革

首先，建立財政投資項目績效評價工作信息庫，便于監測項目預算周期的完成過程，收集、查詢項目資料，反饋績效評價結果，分析計算歷史標準值。其次，要科學合理地對財政投資項目進行分類，這是建立財政支出績效評價指標、標準體系和有效組織實施的前提和基礎。最后，還要硬化財政投資項目績效評價工作結果的約束力。不同的項目建設績效監督機關和實施單位，都要對評價工作結果的運用目的、范圍、程序、權限等做出具體規定，增加財政投資項目績效評價工作的權威性，形成政府講績效、有績效的良好氛圍。

5、對財政投資項目的建設過程進行績效評價

財政投資項目不僅要注重經濟方面的效益，還應注重社會效益；不僅要關注投資本身產生的效益，而且要關注該投資對地區經濟、就業、環保等各方面的貢獻率。由于財政投資建設項目絕大多數屬公共設施項目，而針對項目本身的經濟性、效率性和效果性往往沒有衡量的標準，難以評價。如何能全面反映和評價政府投資建設項目績效，關鍵要抓住投資決策、投資管理、資金使用、投資效果四個環節。

四、結語

財政投資建設項目績效評價是一項開拓性和探索性的新工作。從目前國內績效評價工作開展情況看，還沒有形成一套成熟的全面反映績效評價的工作方法體系。因此，研究探索績效評價，建立不同建設類型的財政投資項目技術經濟指標采集標準，建立完善的投資項目技術經濟指標體系，以及健全財政投資建設項目績效評價制度，組織開展財政投資建設項目績效評價工作，顯得尤為重要。

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[3]陳千鈞：關于提高代建項目質量和效益的實踐與思考[J].經濟師，2011（11）.

[4]張劭懿：淺談財政投資項目的會計核算方法[J].科技視界，2013（20）.