建設法治中國進程中地方法治的實現路徑

○ 吳衛東

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）要求，推進法治中國建設。“法治中國”建設需要從“國家法治”與“地方法治”兩個角度共同推進[1]。地方法治建設是建設法治中國的重要組成部分，實現地方法治是建設法治中國的基礎。加快推進地方法治建設進程，必須著力提升地方各級黨組織依法執政能力，各級政府嚴格依法行政能力，各級司法機關公正司法能力，促進社會主義民主政治建設全面進步，提高全民法律素質，將地方的經濟、政治、文化、社會和生態文明建設納入法治化軌道，實現地方經濟社會持續發展、穩定、繁榮，為建設法治中國奠定堅實基礎。

一、地方法治建設的著力點：全面融入地方整體發展戰略

地方整體發展戰略，是地方政權機構根據國家大政方針政策，結合當地發展實際，經過精心設計、周密論證和全社會上上下下廣泛討論，制定的一定時期，關涉當地經濟社會建設的總目標、總任務、總部署的發展藍圖。地方法治建設全面融入地方整體發展戰略，發揮法治建設在推動地方經濟、政治、文化、社會和生態文明建設的全面協調發展的保障和支持作用，有利于增強地方的核心競爭力，提高地方經濟發展的質量、保持經濟發展的均衡度、實現經濟發展的可持續性，對于維護社會穩定、化解社會矛盾、促進社會公平正義具有重要意義。

其一，要加強制度構建。法律制度具有規范性、可預見性、強制性等特點，正如孟德斯鳩所言：“人類制定的法律是我們行動的指導，所以應該是戒律，而不是勸說。”地方整體發展戰略，符合地方發展實際，順應當地人民期待，為避免朝令夕改、人走政息以及執行過程中作變通、打折扣現象的發生，有必要通過法律程序將相關戰略固定下來，以制度化、法律化保障地方整體發展戰略地有效實施，提供持續的推動力。

其二，要規制行政權力。地方整體發展戰略的實施有賴于各級政府及其職能部門全方位地貫徹執行，加快法治建設，進一步簡政放權，推行陽光行政、責任行政、高效行政、服務行政、清廉行政，規范政府部門的權力運行，加大對行政行為的監督力度，嚴格執行行政問責制，使法治建設有效地服務地方發展。

其三，要營造良好的發展環境。黨的十八大報告強調“保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護”，黨的十八屆三中全會通過的《決定》要求：“必須加快形成企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性。”建設統一開放、競爭有序的市場體系，要使市場在資源配置中起決定性作用，就要善于運用法治理念、法治思維、法治方式促進地方形成發展的良好秩序，為地方經濟社會發展步入良性化軌道提供法治保證。

二、地方法治建設的發力點：法治共同推進及一體建設

黨的十八屆三中全會通過的《決定》指出：“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”這是新一屆中央集體的法治新方略、新要求、新部署。地方法治建設，要按照這一要求，結合地方實際，精心組織、周密部署、全面推進。

（一）加強治國理政的能力建設

其一，加強依法執政能力建設。提高地方黨委依法執政能力，要堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，善于使黨的主張通過法定程序法律化，善于使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導。推進黨委依法決策，強化黨內民主，不斷提高依法執政能力和水平。發展社會主義民主政治，加強對依法執政的監督，推動治國理政各項活動的進步。其二，加強依法行政能力建設。要按照《決定》要求，切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。優化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制。嚴格績效管理，突出責任落實，確保權責一致。堅持依法科學民主決策，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論作為重大決策的必經程序。規范行政執法行為，推進政府信息公開和政務公開，積極接受司法監督，提高依法行政能力。其三，加強公正司法能力建設。司法人員要堅定理想信念、強化宗旨意識、端正價值取向、堅持職業操守，自覺抵御權力、關系、人情、利益等各種因素的影響，自省自律、從嚴治警、公器公用、公器慎用、公器公管，真正做到嚴格、公正、文明司法。堅持黨的領導，確保司法機關依法獨立公正行使審判權檢察權，建設公正權威高效的司法。積極推行陽光司法、公正司法、為民司法，積極接受人民監督、評判，取得人民信任、支持，實現司法的法律效果、政治效果和社會效果的有機統一。

（二）維護公平正義

公平正義是人類美好的追求，是中國特色社會主義的內在要求。在堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的前提下，著力提高各級黨委科學執政、民主執政、依法執政的水平，維護和促進社會公平正義。堅持依法行政，落實合法行政、合理行政、程序正當、誠實守信、高效便民的基本要求，推動和深化分配領域改革，縮小收入分配差距，使社會利益分配更好地體現勞動價值和社會公平，努力使人民共享改革發展和社會進步的成果。司法機關應以維護社會公平正義為己任，履行憲法法律賦予的職責，將公平正義的理念滲透到司法活動之中，實現程序公正與實體正義，滿足廣大人民群眾對司法公正、權益保障的新期待，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

（三）促進限權善政

法治的本質是限權治官。加強對公權力的規制，梳理公權力，界定權力行使邊界，編制權力運行流程，加強權力制衡，完善監督體系。落實憲法法律關于對公民權利、自由的規定，以權利約束權力。切實做到習近平要求的，“要健全權力運行制約和監督體系，有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益”；“把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制，不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”。充分發揮法治建設對經濟社會建設的保障作用，提高經濟社會建設科學化、規范化、法治化水平。創新社會管理，有效推進法治惠民工程，關注民生、服務民生、改善民生，從群眾關心、社會關注的熱點難點問題出發，切實解決人民群眾反映突出的實際問題，維護公民合法權利。

三、地方法治建設的切入點：提高全體社會成員的法治素養

（一）加強法制宣傳教育

以第六個五年法制宣傳教育為平臺，加強法律知識的普及。通過拓寬宣傳渠道，創新宣傳形式，增強宣傳效果，用群眾喜聞樂見的表現形式，增強法制宣傳教育的滲透力。提高黨員干部法治素養，組織黨員干部認真學習和準確掌握憲法、法律、法規和政策規定，讓知法守法、依法辦事成為行為準則；提高公民法律素質，提升公民通過法定程序表達利益訴求、維護自身合法權益的能力；提高青少年法治觀念和法律素質，抓好中小學生的法律啟蒙、法律常識、預防違法犯罪教育和自我權利保護，做好大中專學生和社會青少年的法治基礎理論教育和公民意識教育。

（二）營造全社會奉法守法的良好氛圍

法律的生命力在于實施。落實黨的十八大提出的“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”法制建設新的十六字方針，要在全社會樹立法律至上的觀念，養成自覺守法、辦事依法、遇事找法的行為習慣，在全社會營造“以崇尚法治為榮、以踐踏法治為恥”的良好氛圍。

（三）推進社會發展和管理法治化進程

《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法制宣傳教育的第六個五年規劃》要求開展法治城市和法治縣（市、區）創建活動。以創建活動為主導，完善社會利益協調機制，建立健全有效預防、減少和消除社會矛盾的體制機制，妥善處理不同利益群體關系，提高各地依法管理、依法辦事的能力和水平。加快推進社會管理法治進程，圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，提升社會管理的法治化水平。

四、地方法治建設的突破點：提升法治軟實力

（一）樹立法治信仰，增強法治信心

法律必須被信仰，否則它形同虛設[2]。法治的信心來源于對法治的信仰、尊重和服從。中國當前部分百姓對法律缺乏信心。根據前幾年的一項調查，當問及自己的權益受到傷害如何應對時，只有大約20%的中國受訪者回答說要訴諸法律[3]。“通過政治、經濟、社會的體制、機制和制度的改革，真正將法治確立為我們治國理政的基本目標和方式，并在此基礎上加強對國民的法治教育和法律文化灌輸，才能使我們的國民逐步在其內心深處建立起對法治的信仰”[4]。樹立法治信仰，要牢固樹立法律至上的理念，落實法律面前人人平等的原則，切實做到權在法下、官在法下，消除干部中的人治現象、社會中輕視和無視法治的現象，防止以言代法、以權壓法、徇私枉法現象的發生，在全社會樹立法治信仰和法治的權威，增強推進法治建設的信心和決心。

（二）倡導法治文化，提供法治動力

法治文化是法治的“靈魂”，是法治社會的重要精神支柱和內在動力，包括人們的法律意識、法治觀念、法治思想、法律價值取向等。“具體而言，法治文化應該包含民主、人權、平等、自由、正義、公平等價值在內的人類優秀法律文化類型”[5]。缺少法治文化的積淀，法治建設就缺乏足夠深厚的社會基礎。加大法治文化的宣傳，將法治文化理念傳播到社區、鄉村、機關、企業、學校，深入人心。要搭建公眾參與法治實踐的平臺，激發公眾的法治熱情。“參與意識是實踐所鍛煉出來的，而非教育灌輸出來的”[6]。要落實《決定》要求的“廣泛實行人民陪審員、人民監督員制度”，讓更多的公民參與司法活動、法律監督活動、基層民主活動等具體生動的法治實踐，深化對法治文化的理解，為法治建設提供動力。

（三）運用法治思維，提升法治能力

黨的十八大報告強調，提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。這是我們黨第一次把法治思維和法治方式寫入行動指南。法治思維是以合法性為判斷起點和以公平正義為判斷重點的一種邏輯推理方式。十八大報告強調的就是要把領導干部已習慣的行政思維、領導思維、管理思維轉變為法治思維。領導干部要成為學法、知法、守法、用法的典范。學會運用法治思維和運用法治方式應成為領導干部“依法執政”和管理社會的基本功[7]。要加強對領導干部法治思維的培訓，樹立起依法治國、公平正義、執政為民、權力制約等理念，恪守決策和行為的目的合法、權限合法、內容合法、程序合法的規范。

五、地方法治建設的根本點：堅持黨的領導

（一）堅持黨的領導

堅持黨的領導是做好各項工作的根本保證。法治建設要堅持黨的領導原則，將法治建設各項工作置于黨的領導之下，法治建設才能堅持正確的政治方向、政治立場、政治觀點，才能更好地貫徹黨的路線方針政策，鞏固黨的執政地位。面對社會轉型時期的各種矛盾和問題，只有發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，堅持依法治國基本方略和依法執政基本方式，地方法治建設才能服務地方發展大局，維護社會公平正義，維護廣大人民群眾的合法權益。

（二）加強黨的政治、組織、思想領導

黨的領導主要是政治、思想和組織的領導。政治領導是統帥和靈魂，因此，要牢固樹立黨的領導的觀念，用中國特色社會主義理論指導法治建設工作。加強組織領導，真正把黨性觀念強、法治素養高、具有大局意識、能為黨分憂、為人民信賴、德才兼備的優秀人才選拔到國家機構的重要崗位上來，為地方法治建設提供人才保障。加強黨的各級組織建設，保持黨的凝聚力、增強黨的戰斗力，充分發揮黨組織的戰斗堡壘作用和廣大黨員的先鋒模范作用，為地方法治建設提供組織保障。

（三）地方黨委要帶頭守法

黨領導人民制定憲法和法律，黨又領導人民遵守、執行憲法法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動。改善黨的領導，做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法。“地方黨委是地方法治建設的直接政治動力源”[8]。要按照依法執政的要求，把地方黨委的執政活動納入法治軌道，通過法定程序把地方黨委的重大決策制度化。地方各級黨委和領導干部的執政活動必須在憲法和法律范圍內進行，不允許有超越憲法和法律之上的特權，真正做到依法執政。

[1]莫紀宏：《“法治中國”建設的劃時代意義》http://legal.people.com.cn/n/2013/1127/c188502-23665960.html，2013年 11月 27日。

[2][美]伯爾曼著，梁治平譯：《法律與宗教》，中國政法大學出版社2003年版，第3頁。

[3]華世平：《習近平時代法治將占有突出地位》，《人民論壇》（上）2013年第5期。

[4]姜明安：《如何讓法治成為國民的信仰》，《人民論壇》（下）2013年第6期。

[5]鄒煥聰：《法治文化視角下官民矛盾的預防化解之道》，《求實》2013年第8期。

[6]周葉中、李炳輝：《憲法政治：中國政治發展的必由之路》，中國法制出版社2012年版，第160頁。

[7]徐顯明：《從“法律體系”到“法治體系”》http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/14/c_113689922.htm，2013年11月27日。

[8]徐邦友：《地方法治建設是國家法治化的有效路徑》，《中國黨政干部論壇》2009年第8期。

（責任編輯 張 婭）