基于綜合保稅區的內陸開放平臺體系建設探析——以湘潭為例

○ 趙 斌

（作者系湖南省湘潭市委黨校科研處處長、湘潭經濟社會發展研究中心主任）

綜合保稅區是經國務院批準，設立在國家對外開放的口岸和與之相連的特定區域內，具有口岸、物流、加工等功能的海關特殊監管區域。綜合保稅區整合了此前各類特殊監管區域的全部功能和政策，是目前我國海關特殊監管區域中最接近現代意義上自由貿易園區運作國際慣例的區域，是國內開放層次最高、功能最齊全、運作最寬松、優惠政策最多、運行規則基本與國際接軌的海關特殊監管區域[1]。綜合保稅區發展倉儲物流、國際轉口貿易、國際采購分銷和配送、國際中轉、檢測維修和售后服務、商品展示、研發和加工制造、口岸作業以及經海關批準的其他業務。

2013年9月7日，國務院正式批準設立湘潭綜合保稅區。這是全國第31家、湖南第2家、長株潭唯一的綜合保稅區。它座落于國家級湘潭（九華）經濟技術開發區北部，東至長潭西線高速公路，南至滬昆高速鐵路，西至響水大道，北至沙塘路。規劃總面積為3.12平方公里，其中一期用地約1.62平方公里（2430畝），二期用地約1.5平方公里（2250畝）。規劃建設保稅加工區、保稅物流區、口岸作業區和綜合服務區四個功能區。

綜合保稅區是我國在推進保稅區、保稅物流園區、出口加工區和港口發展過程中提出的一個綜合性的改革和開放措施，它既是改革開放的結果，也是進一步推進改革開放的平臺。它強大的政策和功能支撐，有利于開展新型加工貿易和服務貿易，是改革開放的前沿陣地。湘潭綜合保稅區的設立把不靠海不沿邊的湘潭推到了對外開放的前沿。

一、設立綜合保稅區為構筑中部開放高地創造了良好機遇

設立綜合保稅區有利于整合開放資源，加快開放平臺體系建設，是構筑中部開放高地，以大開放促進大發展的重大機遇。

（一）設立綜保區有利于形成開放政策高地

根據國家有關規定，綜保區實行封閉圍網管理，通過卡口與區外聯系。綜保區實行更開放更特殊的經濟政策和“一線放開、二線管住、區內自由”的監管模式。這些優惠政策涵蓋稅收、貿易管制、保稅監管和外匯管理等四大方面。

稅收政策可概括為“四免、一保、一退”。所謂“四免”，即區內生產性的基礎設施建設項目所需的機器、設備和建設生產廠房、倉儲設施所需的基建物資免征進口關稅和進口環節稅；區內企業生產所需的機器、設備、模具及其維修用零配件免征進口關稅和進口環節稅；區內企業和行政管理機構自用合理數量的辦公用品免征進口關稅和進口環節稅；區內企業之間貨物交易免征增值稅、消費稅。“一保”是指進口貨物入區保稅。“一退”是指境內(指境內區外)貨物入區視同出口實行出口退稅。貿易管制政策是：除法律、行政法規和規章另有規定的外，與境外之間進出的貨物，不實行進出口配額、許可證件管理。保稅監管政策是：區內保稅存儲貨物不設存儲期限，可以自由流轉；海關對區內加工企業不實行銀行保證金臺賬管理和合同核銷制度，對區內加工貿易貨物不實行單耗標準管理；區內企業之間貨物可以自由流轉。外匯政策是：進出境貨物不辦理外匯核銷手續，進出區(境內區外)貨物可用外幣或人民幣結算。

（二）設立綜保區有利于形成開放經濟高地

從國內一些地方的實踐看，綜合保稅區的建成帶動了系列開放平臺建設，形成了開放高地和投資洼地，出現了生產要素競相涌入，發展活力競相迸發，高端產業集群式轉入，開放經濟爆發式增長的喜人局面。

以河南為例。河南鄭州新鄭綜合保稅區于2010年10月由國務院批準設立，依托鄭州國際機場，規劃面積5.07平方公里，是我國中部六省第一家綜保區。新鄭綜保區目前已形成電子信息、生物醫藥和航空三大主導產業。電子信息產業以富士康為支撐。富士康的入駐，對鄭州乃至河南省招商引資產生了明顯的“雁陣效應”，吸引了上百家富士康配套廠商和眾多世界知名企業落戶，帶動了相關產業和400多個配套企業入駐河南。因 85%的蘋果手機通過航空配送到世界各地，所以，它有力地推動了鄭州港入駐航空公司27家，開通航線90條，躋身為國內第四大航空樞紐。近年來，新鄭綜合保稅區（鄭州航空港區）經濟指標全線飄紅，氣勢如虹。從2010年成立到2012年的2年時間，區內主要經濟指標均實現倍增：地方生產總值增長7倍，地方財政收入增長6倍，規模以上工業增加值增長11倍，外貿進出口總值增長上千倍。2012年全區工業總產值達1265億元，是河南省首個產值超千億的產業集聚區，地方財政收入達26億元。入駐綜保區的富士康2012年布局手機生產線95條，生產手機6846萬部，完成產值1210億元，成為河南省首個單廠產值超千億元的企業。富士康實現外貿進出口總額285億美元，同比增長220%，進出口總值占全市的78.2%，占全省55.1%，被海關總署譽為“小區推動大省”。新鄭綜保區僅用5個月就建起大片廠房和現代化生產線，被稱為“鄭州速度”，成為全國綜保區的標兵[2]。

(三)設立綜保區有利于形成開放平臺高地

設立湘潭綜合保稅區有利于激活開放資源。湘潭綜合保稅區區位優勢突出，擁有發達的水陸空綜合交通運輸體系，具有很強的發展開放經濟的綜合優勢。湘潭綜保區處于長株潭城市群核心區域，緊鄰滬昆高鐵九華站和滬昆、長潭高速公路入口，距離湘潭河西中心港和湘黔鐵路大動脈只有幾公里，處于長沙、湘潭兩個大學城知識經濟走廊的中部，距長沙岳麓山大學城只有20分鐘車程，距長沙黃花國際機場僅半小時車程。2014年5月1日，九華大道與長沙坪塘大道將對接通車。根據有關規劃，長沙地鐵3號線未來將延長至滬昆高鐵九華站，建設完成之后，從九華可乘地鐵直達長沙市區和火車站、機場等地。

設立湘潭綜合保稅區有利于放大開放優勢。綜合保稅區與出口加工區、保稅區、保稅物流園區、保稅物流中心等海關特殊監管區域和保稅監管場所相比，最大優勢在于其功能的完備性，特別是它具備其他區域和場所不具備的港口口岸功能。通過充分發揮綜合保稅區的口岸功能，可以有效整合水陸空立體交通網絡，形成和完善以綜保區為核心，公路口岸、鐵路集裝箱中心站、無水海港、虛擬空港、內河港口、五定班列(定點、定線、定車次、定時、定價)、卡車航班等為支點的系列開放平臺體系，完全可以把不靠海、不沿邊的湘潭構筑成國際物流中心、中部開放高地。

二、加快內陸開放平臺建設的經驗借鑒

在國內各開發區的土地、勞動力、稅收等因素趨于同質的情況下，對于一個大項目的投資選址來說，物流服務水平往往成了一個至關重要的考量因素。對于不靠海、無機場的內陸地區來說，以綜保區為核心，加快建設系列開放平臺，是彌補區位先天不足、提高物流效率最有效的辦法。國內許多地區在這方面已經進行了許多有益的探索，成效顯著。

（一）建設無水海港，開通五定班列

無水港是為船公司和當地客戶服務的內陸海運集裝箱中轉站[3]。它是在內陸地區建立的具有報關、報驗、簽發提單等港口服務功能的物流中心。除了沒有港口碼頭裝船、卸船的操作外，它的功能與港口基本一樣。無水港內設有海關、動植物檢疫、商檢、衛檢等監督機構，為客戶通關提供服務。同時，貨代、船代和船公司也在無水港內設立分支機構，以便收貨、還箱、簽發以當地為啟運港的多式聯運提單，而內陸進出口商則可在當地完成訂艙、報關、報檢等手續，將貨物交給貨代或船公司[4]。然后利用鐵路“五定班列”，通過鐵海聯運將貨物直接運送到沿海港口，藉此，集裝箱就可以直接裝船出海。

無水港，既不臨江海，又沒有船舶和碼頭，是通過區港合作并利用鐵路“五定班列”(定點、定線、定車次、定時、定價)，把沿海港口的服務功能搬到了內陸企業的門口，極大縮短了內陸與沿海的時空距離，極大提高了內陸企業競爭力。與企業傳統的運輸、報關方式相比，無水港的運作模式省掉了一系列復雜環節，節省了大量時間和運輸成本。每標箱的物流成本可大幅降低。內陸開通至沿海港口的集裝箱“五定班列”對貨主具有相當大的吸引力。利用集裝箱班列進行運輸比利用公路運輸集裝箱的成本要節省50%左右。

目前，我國從北到南已經形成了若干無水港群，包括以大連為龍頭的東北無水港群，由天津牽頭的北方12個省（市、區）無水港群，江浙沿海一帶向華南與西南內陸輻射的無水港群等[5]。全國各地無水港建設方興未艾，勢不可擋。湖南省內長沙、衡陽、郴州、永州已經建成或正在加快無水港建設。

（二）建設虛擬空港，開通卡車航班

近年來，國內一些地區通過“虛擬空港”、“卡車航班”、“空陸聯程”的模式，有效破解了內陸地區航空運輸難題，為湘潭綜保區發展提供了可資借鑒的寶貴經驗。

高科技產業特別是電子信息產業往往是“全球化采購”、“零庫存管理”和“即時生產”，要求物流越快越好。它們的產品和零部件大部分都要走空運。對于不靠海、無機場的內陸地區來說，如何提高物流效率，將供貨時間縮短是發展外向型高科技產業亟待解決的重要問題。蘇州作為全球電子信息制造中心之一，有大量零部件和產品需要空運，但因地處長三角腹地，既無機場跑道，又不瀕江靠海，使得園區的每筆進出口貨物必須經過上海、南京等機場海關轉關，這大大減弱了園區企業的競爭力。

強大的市場需求，催生了全國首家虛擬空港，即把蘇州工業園區視為一個虛擬空港，應用空陸聯程模式，以蘇州作為航空運輸的最終目的地或出發地。“虛擬空港”模式是一個全新的“空陸聯程中轉轉關”物流模式。在這一模式下，物流的“走向”路徑是：在飛機落地后，航空公司地面代理對進口貨物進行分撥理貨。此時，擁有特殊標志的“虛擬空港”的貨物將不再與普通貨物一起被分撥到貨代倉庫，而是被分撥到指定的海關監管車輛，直接運抵開發區。收貨人就地辦理通關、提貨手續[6]。貨物出口則可以在園區辦好出口通關手續和航空貨運手續，使得空運貨物能直接在蘇州出具航空運單，企業在自己的家門口辦妥一切手續，再由鄰近機場的卡車航班裝載貨物直奔機場直接登機出口。

虛擬空港省卻了傳統轉關模式中貨物在機場入庫的環節，實現了空運轉關貨物的“一次申報、一次查驗、一次放行”。上海到蘇州園區間的空運貨物通關速度大大提升，從飛機落地到貨物進蘇州工廠由1-3天縮短為5-7個小時，物流費用節省30%以上。空陸聯程既大大縮短了貨物進出口岸的時間，還幫助企業節省了貨物存放費用等營運成本。

卡車航班是隨民航貨運業發展而出現的，通常作為空陸聯運過程中的地面運輸工具，和飛機航班一樣有航班號、承運人、起點站、目的站、預計進出港時間等屬性。使用卡車航班運輸時，雖然是地面運輸，卻遵守國際航協的很多空運管理規范，便于航空公司及時了解貨物運輸情況。

通過虛擬空港、卡車航班實現空陸聯程，這相當于是蘇州以零成本建設了一個無跑道國際貨運機場。2012年2月，江蘇南通也開通了上海至南通空陸聯程運輸。上海浦東國際機場貨運站有限公司和上海東方遠航物流有限公司對滬通空陸聯程貨物運輸以定班車的形式發車，周一至周五每天各1班，上午11:30從上海浦東機場發車，下午14:00到達南通口岸[7]。滬通空陸聯運的開通，為南通外貿企業貨物運輸減少了流通時間，增強了市場競爭力，有利于吸引IT產業和高新技術產業集聚。現在，四川、山東、遼寧、浙江等越來越多的地方啟動了“卡車航班”運行平臺。正如山東濰坊歌爾聲學外貿部的劉新峰經理所說：“濰坊海關這次開通的新業務（卡車航班），使內陸空運貨物90%以上的通關手續可前置到內陸海關辦理，在機場口岸通關用時縮短為10多分鐘，極大降低了企業通關成本”[8]。

對于沒有國際貨運機場的城市來說，這些地區的實踐探索提供了一條構建國際物流快速通道的新思路。

三、加快內陸開放平臺體系建設的對策建議

黨的十八屆三中全會《決定》明確要求：“支持內陸城市增開國際客貨運航線，發展多式聯運，形成橫貫東中西、聯結南北方對外經濟走廊。推動內陸同沿海沿邊通關協作，實現口岸管理相關部門信息互換、監管互認、執法互助。”為貫徹中央要求，借鑒先進經驗，湘潭應加快形成多點支撐、區港聯動的“1+5”開放平臺體系，構筑中部內陸開放高地。“1”就是綜合保稅區，“5”就是無水港、虛擬空港、公路口岸、鐵路集裝箱中心站、九華港。

（一）加快綜合保稅區基礎設施建設，確保早日建成

按照國家相關規定，綜合保稅區獲批后1年內，建成面積必須達到總規劃面積的50%以上，通過海關總署等10部委聯合驗收并封關運行。因此，必須爭分奪秒優質高效推進綜保區一期建設，確保早日建成。在此基礎上，充分發揮綜保區的功能和優勢，確保早日見效。確保早日建成，關鍵要辦好三件事：批地、拆遷和融資。目前，湘潭市正全力推進綜保區一期基礎設施建設。一期2400畝土地征拆、場平以及道路、標準廠房、標準倉庫和國務院驗收“七個必檢項目”（卡口、圍網、巡邏通道、查驗平臺、監管倉庫、電子信息平臺、綜合服務中心）等基礎設施建設正夜以繼日地加快推進。

要堅持九華“和諧征拆”的優良傳統，強化“以人為本，還利于民，共建共享”的理念，始終把拆遷群眾的利益放在首位。首先，讓群眾參與制定征拆政策；其次，在執行上實行“陽光政策”，實施陽光操作辦法，所有的基礎數據、補償安置方案、補償安置實施結果分步上墻公開公示，做到整個征拆過程公開透明，絕不允許搞“暗箱操作”；三是千方百計解決群眾的后顧之憂，通過提供勞務培訓、搭建創業平臺，積極引導拆遷群眾上崗就業或者自主創業。同時健全完善養老保障、大病救助、困難補助等一系列制度。通過和諧征拆確保社會和諧穩定和老百姓安居樂業，綜保區才能將精力集中在平臺建設、招商引資、服務企業上來。

湘潭綜保區預計需要建設資金36.8億元，其中一期項目建設需資金18億元。2013年已投入5億元，2014年需籌措資金13億元，除了經開區自籌和爭取省、市有關部門支持外，還應積極引進戰略合作伙伴，利用社會融資。此外，還可考慮將湘潭（九華）經濟開發區范圍內經營性用地出讓收入市級集中部分五年內全額用于湘潭綜合保稅區建設。

（二）開通五定班列，加快建設無水港，把國際樞紐海港“搬”到綜保區

湘潭綜保區可以考慮在九華范圍內——原潭錳鐵路中段選址，在鐵路部門支持下加快建設鐵路集裝箱中心站，盡早開通湘潭至深圳鹽田港和上海洋山港、浙江寧波港的五定班列。加強與鹽田港、洋山港、寧波港等珠三角、長三角主要港口的全面合作，依托國家賦予綜合保稅區的港口口岸功能和潭錳鐵路集裝箱中心站，借鑒其他地區經驗，加快建設湘潭無水港。通過鐵海聯運和跨關區合作，深化綜保區與國際大港的“區港聯動”，實現湘潭和珠三角、長三角港口口岸物流深度融合、無縫對接、極速通關，大大縮短進出口物流時間，大幅降低物流成本，真正實現“一次報關、一次查驗、一次放行”。

從長遠看，應借鑒其他地區經驗，建設綜合保稅區到潭錳鐵路集裝箱中心站的貨運車輛專用快速封閉通道。因為有封閉通道相連，鐵路集裝箱中心站也可視為在綜保區圍網以內，可享受“區內自由”的政策，可以減少海關監管環節，進一步降低物流成本。

更重要的是通過封閉通道和五定班列就把湘潭綜保區與長三角、珠三角的國際大港和上海自由貿易區事實上聯成一體，這就為更高層次的“區區聯動”創造了條件。從國家深化改革、擴大開放的堅定決心和發展趨勢看，湘潭綜保區今后借“區區聯動”也有可能享受到上海自由貿易區的部分投資、貿易便利化政策。

（三）開通卡車航班，形成空陸聯程新模式，把國際機場“搬”到綜保區

湘潭沒有機場，但可以利用“虛擬空港”、“卡車航班”、“空陸聯程”的模式，發展空地運輸網絡，打造“沒有跑道的國際機場”，有效破解內陸地區航空運輸難題，進一步優化湘潭投資環境，吸引IT產業和高新技術產業聚集。

湘潭綜保區應與黃花機場貨運公司和相關物流企業合作，早日開通黃花機場至湘潭的卡車航班；爭取有關部門支持，早日建成湘潭虛擬空港；促成韶山海關在長沙海關支持下制定實施進出口貨物空陸聯程監管辦法，建立湘潭與長沙之間空陸聯程中轉通關新模式。以上舉措投資少、見效快、作用大，應盡快行動，搶占先機。

（四）又好又快建成湘潭公路口岸，打造中部國際物流中心

為提升對外開放水平，湘潭市政府已于2013年12月向湖南省政府申請在湘潭綜合保稅區設立公路口岸，實現綜合保稅區和公路口岸統一規劃、統一建設、統一管理。

公路口岸若能獲批，要高起點規劃、高標準建設，又好又快早日建成湘潭公路口岸。公路口岸要與綜保區、鐵路集裝箱中心站、九華港、“五定班列”、”卡車航班”等相輔相成，形成湘潭大通關物流中心，十分便捷地實現水陸對接、空陸聯程、公鐵海聯運，有效發揮公路口岸對公路、鐵路、航空、水上物流的整合推動作用；要配合全省的電子口岸建設，同步配套建設口岸信息網絡系統，以適應大通關的要求；有效整合、充分發揮公路口岸具備的海關、檢驗檢疫、銀行、保險、外匯管理、運輸等綜合功能，形成“一站式”、“一條龍”服務的快速大通關平臺，將湘潭公路口岸建設成為功能齊全的國際物流中心，促進開放經濟發展。

（五）加快九華港提質改造，更好發揮黃金水道作用

湘潭是江濱城市，通過湘江航道可連長江，通大洋，達全球。長沙的湘江航電綜合樞紐建成后可大大提升湘江通航能力。水運成本低、運量大，國際貿易中大部分貨物運輸都是通過江海聯運。我們應該充分利用以上優勢，為綜保區貨物大進大出構筑水上國際物流大通道。

建設九華港與湘黔鐵路連接線，實現江鐵聯運；加大投資力度，加快九華港提質改造，盡快將九華港打造成與長沙霞凝港同等級的內河主要港口、湖南省航運中心，爭取將九華港建設成為港口口岸。

[1]《海關總署加工貿易及保稅監管司》，《海關特殊監管區域及保稅監管場所服務指南》，中國海關出版社2013年版，第7-8頁。

[2]中國甘肅網：《新鄭綜合保稅區——小區推動大省發展》，http://gansu.gscn.com.cn/system/2013/05/27/010357316.shtml。

[3]葉龍：《構建內陸無水港》，《中國水運》2005年第4期。

[4][5]朱廷珺：《無水港如何促進內陸地區開放型經濟發展》，《中國流通經濟》2009年第4期。

[6]俞晶、章勇：《讓物流“飛”起來》，《科技日報》2007年4月5日。

[7]南通市商務局：《首趟滬通空陸聯程試運輸完成》，http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/difang/jiangsu/201203/20120307998717.html。

[8]徐俊杰、鞠海賓：《濰坊開通“卡車航班”新業務》，《國際商報》2009年12月21日。