以預算為切入點打造現代國家治理體系
——解讀《預算法》修訂的新變化及其導向

●王金秀

以預算為切入點打造現代國家治理體系
——解讀《預算法》修訂的新變化及其導向

●王金秀

2013年11月黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“要實施全面規范、公開透明的預算制度”的要求；2014年6月30日，中共中央政治局召開會議審議通過了 《深化財稅體制改革總體方案》，明確深化財稅體制改革的目標是建立統一完整、法治規范、公開透明、運行高效，有利于優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的可持續的現代財政制度。在這種背景下，《預算法》經歷了十多年的漫長修正之路，幾經坎坷、十年四審終于塵埃落定。2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過了修改《預算法》，修改后的新《預算法》將于2015年1月1日起施行。新《預算法》對現行 《預算法》的修改多達82處，通過理順預算關系，規范預算管理二大維度的修法，有望改變我國長期過度行政化的預算管理模式，逐步形成公共服務型預算，規范和監督政府收支行為的法治型預算。

一、理順預算關系，優化國家治理結構

《預算法》是調整政府與立法機關、政府內部不同機構，納稅人與政府等相互之間預算關系的規范。本次《預算法》的修訂理順了預算權責關系，要求構建預算編制、審查、執行、監督相互分離制衡的機制，有助于依法理財，建設現代財政制度，推動國家治理結構的現代化。

（一）理順國民之間的預算關系，推進預算民主化

長期以來，韋伯的科層制官僚理論的指導形成了傳統的管理型政府模式。我國新中國成立以來的預算制度建設基本上是以強化政府預算控制權為改革方向，因此，1994年《預算法》立法宗旨是 “為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展”。行政化預算模型對新中國建立發揮了強有力的保障作用，但長此以往則扭曲了立法機關、政府和公民的預算法律關系。實際上，現代預算制度的本質就是預算權在立法、行政和國民之間的合理配置，并形成行政編制、立法審批的預算編審體制。目前我國順應世界各國新公共管理運動風起云涌的潮流，要求創新政府管理方式，推進政府向服務型政府轉變，形成合理的國家治理結構，這需要政府預算制度改革的大力配合。

新《預算法》在立法宗旨上強調要規范政府收支行為，強化預算約束，并要求建立全面規范、公開透明的預算制度，要求政府資金應該花得明白，預算必須完整公開，除涉及國家秘密的信息之外，原則上都要公開。新《預算法》重點打造透明預算，明確預算公開的形式、內容和時限及責任主體，不僅要求當前已經普遍實現的預算、決算、預算調整方案、報告、報表等公開，還要求一些重點事項，如：本級政府財政轉移支付安排執行情況，舉借債務，部門預算中包括“三公”經費在內的機關運行經費、政府采購的情況、審計部門對預算執行和其他財政收支的審計工作報告等公開。這些規定大大提高了建設預算透明度的可操作性，有利于加強人大對預算審查監督，維護國民和納稅人權利。預算與人們的“錢袋子”息息相關，政府預算如何安排應該向公民和納稅人交代清楚。構建合理的預算治理結構，有利于各方監督者評價和審視預算資金運行。預算公開是最好的陽光和防腐劑，對不規范的預算行為強調要追究法律責任，從而對政府濫用預算權形成最重要的約束。

（二）理順府院之間的預算關系，打造透明負責的服務型政府

現代民主制國家普遍實行代議民主制，立法機關（我國人大）是民意代議機構，因此，我國《憲法》賦予人大審查監督預算的權力，但現實中我國人大對預算的審查監督往往流于形式。為了更好地履行人大的職責，新《預算法》明確強化人大立法和法律監督地位，進一步提升人大、公眾監督預算的力度，加強人大對預算的實質性審查，完善了財政經濟委員會對預決算的初步審查制度，規定預算草案要提前交至人大財經委員會進行初步審查；另一方面，要求報人大審批的預算草案應當進一步細化，明確了審查預算決算等重點審查內容。為了強化預算約束，新《預算法》還明確規定“經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整；各級政府、部門等的支出，必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出”，這意味著現代財政制度的建設正邁出實質性步伐，通過理順人大、政府、部門和公民之間的預算關系，構建合理的預算治理結構，抑制貪腐行為，以此來打造透明政府、責任政府，推進國家治理現代化。

新《預算法》還新增第十九條、修改第五十一條，進一步理順立法機關和政府內部各有關機構的職責。在立法機關內部規定各級人民代表大會常務委員會、人民代表大會、財政經濟委員會、有關專門委員會的職責劃分和分工銜接，要求預算草案、預算調整初步方案以及決算草案要提前交至人大財政經濟委員會進行初步審查，政府向本級人民代表大會常務委員會報告年中預算執行情況，等等。在政府內部明確了國務院、財政、部門和單位的權責劃分，確立財政和央行的監督制衡關系，延續央行經理國庫的規定，規定“政府的全部收入應當上繳國家金庫，任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠；對法律有明確規定或者經國務院批準的特定專用資金，可以依照國務院的規定設立財政專戶。”要求財政專戶由法律規定或國務院批準設立，制止財政部門亂開財政專戶。

（三）理順中央和地方關系，推進分級預算體制

原《預算法》規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”然而，近年來地方政府年度預算僅僅是形式上平衡，不列赤字。實際上，大量的政府性債務體外循環。由于各級政府間償債職責不清、事權界限不明，一旦地方債務風險爆發，勢必逐級向上轉嫁償債風險，直接危及中央財政安全。為了理順中央和地方關系，新《預算法》的一個重大突破就是明確規范了地方政府債務管理體制和方法，防范化解財政風險。新《預算法》規定，經國務院批準的省、自治區、直轄市預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券以舉借債務的方式籌措；“地方政府發行債券，舉債規模必須由國務院報請全國人大或全國人大常委會批準，舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出”；同時，還要求建立以責權發生制為基礎的政府財務報告制度，政府的資產負債表要向社會公開，引入評級。

新《預算法》還新增了財政轉移支付制度的要求，強調財政轉移支付應當規范、公平、公開，以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標，以均衡地區間基本財力、由下級政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體。目前，我國有些專項轉移支付目標重復，效果不大。新《預算法》要求建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制，市場競爭機制能夠有效調節的事項不得設立專項轉移支付，通過清理、整合、規范，合并同類項，減少專項轉移支付，增加一般性轉移支付，有助于提高地方政府統籌安排資金的權力；上級政府在安排專項轉移支付時，一般不得要求下級政府承擔配套資金，這一規定能夠減輕基層政府的壓力，使縱向分級預算權的配置更加合理。

二、以績效為導向健全預算體系，規范預算管理

（一）以“全口徑預算”為突破口，增強預算的完整性

舊《預算法》第四條規定“預算由預算收入和預算支出組成”，預算管理范圍狹窄，許多政府資金在預算體外循環，致使政府預算權力無邊、部門公權自肥、唯利是圖，亂收亂罰，胡花亂用資金的現象十分嚴重，擾亂公共分配秩序，危害經濟社會良性發展。新《預算法》要求“政府的全部收入和支出都應當納入預算”；并明確規定“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算”，對上下級政府之間的上解支出、對下級政府的稅收返還和轉移支付，并要求在這“四本預算”之間形成統一和均衡，建立規范透明完整的預算體系。

（二）預算管理將收支流量和資產負債結合，建立跨年度預算平衡機制

長期以來，我國預算管理僅僅關注預算收支流量，忽視存量資產和負債，因此，舊《預算法》只要求編制年度預算，實行年度預算平衡機制。這一規定容易使政府只考慮短期利益，不利于長遠規劃、科學配置和統籌調整財政資源與收支政策。很多國家都在編制年度預算的同時編制3—5年中期滾動預算，它可以使政府將幾年的財力綜合起來統籌規劃，更好地配合國民經濟和社會發展計劃的執行，提高政府預算的前瞻性、連續性、可控性。新《預算法》要求對預算進行中長期規劃，將收支流量、結余和資產負債都納入預算管理范圍；新《預算法》第十二條提出建立跨年度的預算平衡機制，以使財政政策考慮長遠性、保持連續性，減少碎片化、隨機性；第九十七條規定：“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性。”

（三）政府治理和預算結合，實行績效預算編制新模式

長期以來，我國政府預算權力過大，有些政府“門難進、臉難看、事難辦”，預算約束軟化，奢靡、貪腐和浪費之風蔓延；繼中央出臺“八項規定”、重拳治腐后，一些政府部門及其官員消極怠工，出現“門好進、臉好看、事不辦”的新情況，為了扭轉這種局面，需要依據績效編制預算，推行預算績效考評制度，實行獎懲和問責制。新《預算法》順應時代要求，與時俱進，第十二條修改后規定：“各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。”第三十二條規定：“各級預算應當根據年度經濟社會發展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的需要，參考上一年預算執行情況、有關支出績效評價結果和本年度收支預測，按照規定程序征求各方面意見后，進行編制。”“各部門、各單位應當按照國務院財政部門制定的政府收支分類科目、預算支出標準和要求，以及績效目標管理等預算編制規定，根據其依法履行職能和事業發展的需要以及存量資產情況，編制本部門、本單位預算草案。”

此外，新《預算法》還將政府收支分類改革與預算編制結合，將國庫集中收付制度、政府采購等預算執行管理制度改革納入法制化軌道，并明確規定預備費、預算周轉金、預算穩定調節基金、超收收入以及結余結轉資金的管理要求。■

中南財經政法大學財政稅務學院）

（本欄目責任編輯：尹情）