關于政府購買服務的幾點基本認識

●崔 軍

關于政府購買服務的幾點基本認識

●崔 軍

政府購買服務，就是指政府將原本自己承擔的公共服務的生產職責通過有償購買的方式轉移給社會力量，以此推動財政資金使用效率和公共服務質量的提高，從而更好地滿足社會公眾對公共服務更高層次的多元化需求。政府購買服務作為“舶來品”引入我國后，經歷了“個別地區試點”、“地方積極實踐”、“中央主導推廣”的發展階段。盡管從總體上來說目前仍處于起步時期，在理論探索、制度設計、機制構建、環境建設等方面尚不完善，但其發展勢頭迅猛，而且中央對其給予了高度重視，表現出了大力加以推廣的堅決態度。在當前我國，政府購買服務被視為國家治理體系和治理能力現代化的重要標志和實現工具，被賦予了推動政府職能轉變、引導社會組織健康發展、促進事業單位分類改革的現實任務，也是深化財稅體制改革、建設現代財政制度的基本內容。

但是，無論是相關部門還是社會各界，包括學術領域，對政府購買服務的一些關鍵問題，存在著模糊甚至是錯誤的認識。這是當前全面推進政府購買服務事業的最大障礙，認識上的失之毫厘將會導致實際工作的謬之千里。因此，在當前問題與機遇并存的大背景下，對于政府購買服務，首要的任務就是要解決一些基本認識上的偏差和誤區，并統一思想。只有認識清楚了、深刻了、統一了，才能為進一步明確實踐工作方向增添動力。總的來說，應在以下幾點基本認識上達成共識：

一、政府購買服務是一項需要不斷推進的長期事業

由于對政府購買服務的本質認識不清晰，對全面開展此項工作的現實意義理解不深入，加之我國目前這項事業的基礎條件差、現實問題多等制約因素的客觀存在，一些地方和部門產生了對全面開展此項工作必要性的質疑，直接導致實際工作中在崗責設置、人員配備乃至具體業務開展的“短視”行為和錯誤行為。這一問題是根本性的，如果不及時扭轉不利局面、及時糾正錯誤認識，必將動搖我國政府購買服務事業的基礎。

黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革總目標，而政府購買服務因其承接主體以及先進思想和手段的引入恰好能夠很好地契合主體多元化及其交互協同共治的治理理念，成為治理理論在實踐中落地生根的一個重要領域，也必然被視為國家治理體系和治理能力現代化的重要標志和實現工具。

正如習近平總書記在 《關于＜中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定＞的說明》中所闡釋的，“改革既不可能一蹴而就、也不可能一勞永逸”，要實現政府治理體系和治理能力現代化的全面深化改革目標不動搖，政府購買服務就必須不斷推進，就必然是一項長期的事業。當然，政府購買服務本身也將長期處于一個不斷改革、不斷完善、不斷成熟的進程中，但將其視為一項不斷推進的長期事業的基本認識和信心絕不能動搖。

二、推行政府購買服務并不意味政府職責的減少或減輕

通過購買的方式，政府將公共服務的生產職責轉移給社會力量，從表面上看好像其職責減少了或者減輕了，但實際上并非無此，實行政府購買服務后，政府的職責更重，要求更高。因為，雖然政府的生產職責轉移出去了，但更為繁重的監督管理職責卻迎面而來，要求政府必須成為精明的服務購買者、嚴格的合同管理者和審慎的風險控制者。這些要求中相當一部分是政府原來直接生產并提供公共服務所沒有的（如合同管理）或者不太強調的（如風險控制）。所以必須樹立“推行政府購買服務并不意味政府職責的減輕或減少”的意識，這樣才能在操作層面及在購買服務的過程中將政府的監督管理職責落到實處、落到細處。

更進一步說，強調樹立這一意識，同時意味著不應借政府購買服務之名對政府相關部門進行所謂的“精兵簡政”。正如前文所述，這一想法的基本思路就是錯誤的，正確的邏輯基礎應該是：推行政府購買服務了，雖然政府的生產職責轉移出去了，但其監督管理職責卻因承接主體的加入而進一步加重了，因此機構和人員至少要在業務素質和工作效率方面應該加強。

三、須由財政部門統籌管理，業務部門負責購買

政府購買服務涉及教育、衛生、養老等各類服務，顯然由某一具體的業務部門統籌管理并不妥當，這項具有全局性的職責必須由政府機構中一個綜合性較強的部門來承擔。而財政部門無疑是最適合的，因為政府購買服務說到底使用的是財政資金，它是一項政府財政活動，因此在這一點上同政府采購一樣，應該也必須由財政部門統籌管理。在此基礎上更進一步說，是在財政部門內部設立專門的政府購買服務管理機構，還是由其綜合部門兼管，都可以作為選項。不過，鑒于我國政府購買服務這項事業當前依舊處于起步階段，今后將處于不斷變革的過程中，所以在財政部門下現在就設立專門的管理機構多少顯得有些“奢侈”，由其綜合部門兼管是當下比較現實和理性的選擇。

盡管政府購買服務的監督管理職責須賦予財政部門，但這項工作的具體操作職責卻不應授予與政府采購活動中的政府采購中心相類似的機構，因為政府采購中的服務具有很強的共性，比較適合集中采購；而政府購買服務中的服務相比較而言具有更強的差異性、多樣性、專屬性和復雜性，因此其具體的購買工作應該按照服務的專有屬性交予不同的政府業務部門（如民政部門、衛生部門、教育部門等）去操作，尤其是地方政府的業務部門因其更接近社會公眾，更“接地氣”，必然承擔起更多的購買職責。也就是說，政府購買服務中的服務不像政府采購中的服務那樣具有共性，不適合集中購買，分散購買是其更加適合和適用的管理模式。但這并不影響政府購買服務根據實際情況采用具有競爭性的購買方式，即分散購買不排斥競爭性。

總之，政府購買服務須由財政部門統籌管理，而具體的購買活動則應在財政部門的統籌管理之下由具體的業務部門（尤其是地方政府的具體業務部門）采用適當的購買方式去完成。

四、現階段不能將政府購買服務等同于或包含于政府采購

在其他國家（地區），這基本不成為一個問題，因為二者從產生之初就是一體的，以至于其他國家和國際組織的專家無法理解我們為何要提出諸如“在國外，政府購買服務與政府采購有何區別”之類的問題，他們認為不都是“GovernmentProcurement”嗎？但是，在我國，尤其在現階段，政府購買服務與政府采購雖然都是政府出面購買，其資金來源均主要是財政資金，而且政府采購的一些采購方式與管理理念和手段可以引入政府購買服務領域，但二者確確實實還是有相當大的差異性（見表1），具體表現為：

1、從二者最初產生的關鍵動因看。政府購買服務在中國出現，關鍵動因是政府職能轉變、實現國家治理體系和治理能力現代化的需要；而政府采購于20世紀90年代在中國出現，關鍵動因則在于：推進公共支出領域改革，尤其是國庫集中支付改革的要求，以集中采購帶動集中支付；同時也有紀檢部門出于反腐倡廉方面的考慮。

2、從政府的角度看。一方面政府購買服務本身就是政府履行職能的重要表現，而政府采購并不能稱為政府職能履行的一部分，它是政府為了更好地履行職能而做的保障性工作。也就是說，如果將政府購買服務視為 “正式戰斗”，那政府采購則是一項“備戰”工作。另一方面盡管政府在這兩項活動中均以購買者的身份出現，但在購買服務中政府的另一角色是服務提供者而非使用者，而在政府采購中政府的另一角色則是實實在在的服務使用者。政府購買服務的服務是買來給社會公眾用的，政府采購的服務是買來給政府機構自身用的。

3、從服務生產者（承接主體）的角度看。政府購買服務中的服務生產者——社會力量，其主要成分是社會組織，市場主體是補充；而政府采購中的服務生產者則主要由以企業為主要成分的市場主體構成。

4、從所購服務本身性質的角度看。一方面政府購買服務中的服務基本上都是公益性的，因為社會公眾消費的非公益性服務應由其自行解決，而非政府負責提供；政府采購中的服務一般則是非公益性的。另一方面政府購買服務中的服務，政府是可以生產的，但為了提高效率和質量，所以外包；政府采購中的服務，往往是政府無法或無力生產的，所以外購。

不難看出，在我國現階段，政府購買服務與政府采購還是有很大差異的，加之我國政府采購制度現存的缺陷和不足，政府購買服務無法納入其中。但從長遠發展的角度和國外的實踐經驗來看，二者的融合是大勢所趨。因此，必須對我國目前的政府采購制度進行改革和完善，創建合二為一的基礎和條件。這不僅是我國政府購買服務和政府采購健康發展的客觀要求，也是我國成功躋身國際領域，順利簽訂政府采購協議（GPA）的必然選擇。■

（本研究得到了國家 “985工程優勢學科創新平臺項目”專項經費以及民政部部級重點課題、聯合國開發計劃署〈UNDP〉國際合作項目、財政部專項課題的資助）

中國人民大學公共管理學院/地方財政研究中心）