借鑒德國“債務剎車”經驗防范我國地方政府債務風險

●趙 軍 王 輝 陳 力 胡曉峰

借鑒德國“債務剎車”經驗防范我國地方政府債務風險

●趙 軍 王 輝 陳 力 胡曉峰

近年來，歐洲和美國、日本等國主權債務危機此起彼伏，負債率高呈現全球化趨勢。根據經濟合作與發展組織公布的數據，截至2010年末，除了澳大利亞、丹麥、瑞典和芬蘭等少數國家外，其他發達國家政府債務余額與GDP之比都超過了60%這一公認的警戒線。如何防范政府債務風險，成為擺在各國政府面前的嚴峻挑戰，對此，德國政府提出了“債務剎車”計劃，并取得了一定進展。本文試圖從分析德國政府“債務剎車”舉措入手，為我國防范和化解政府債務風險提供一些可以借鑒的經驗。

一、德國“債務剎車”的背景

德國是聯邦制國家，由16個州組成，政治上分權自立，實行聯邦、州、地方三級政權管理體制。國土面積35.7萬平方公里，人口約8100萬，2012年國民生產總值（GDP）為26450億歐元，人均GDP約為32654歐元。各州和地方政府依法自主管理當地事務，具有高度的獨立性。與政權設置相適應，德國財政也分為三級，即聯邦財政、州財政和地方財政，州財政與地方財政有高度的獨立性（見圖1）。

一直以來，德國地方債由地方政府、地方性公共機構依據各州的法律規定發行，聯邦政府不會干預。地方政府原則上只能發行籌集投資性經費的地方債，但經濟不景氣時也可以破例發行赤字債。70年代以來，德國的公共債務一直處于上升趨勢。德國聯邦統計局的數據顯示，截至2012年底，德國債務總額為2.07萬億歐元，占GDP的78.17%。其中聯邦債務總額為1.29萬億歐元，各州債務總額為0.65萬億歐元，地方債務0.13萬億歐元，人均負債2.55萬歐元。債務增長速度遠遠高于國內生產總值和稅收的增長水平（見圖2）。

二、德國“債務剎車”的主要內容和特點

（一）主要內容

為控制政府債務持續增長，德國聯邦和各州政府于2009年6月11日制定并通過了《新債務限額》法案，為了強調其長期約束力，將其寫入了聯邦《基本法》。德國人形象地將這一法案稱為“債務剎車”。該法案規定，自2016年起，不考慮經濟周期引起的赤字，德國結構性赤字不能超過國內生產總值的0.35%。為實現這一目標，德國聯邦政府從2010年起每年需在聯邦預算中節約100億歐元。此后，該法案規定的合法債務額將逐年減少，聯邦政府從2016年起，各州從2020年起，除特殊情況外，不允許再新增任何債務，財政預算應基本不依靠貸款來進行平衡。德國2013年財政預算案確定新增債務總額為171億歐元，比2012年減少約110億歐元，也低于原計劃188億歐元的目標。在即將出臺的2014年聯邦預算案中，預計德國2014年新增債務額度將為60億-80億歐元，遠低于100億歐元大關，是德國近年來最低新增債務額度。“債務剎車”取得了一定進展，聯邦政府比《基本法》規定的時間提前3年滿足了“債務剎車”的基本要求。

（二）主要特點

1、規則的法定性。“債務剎車”的規則是通過《新債務限額》法案來體現的，其主要內容還寫入了聯邦《基本法》。同時，為了約束政府的舉債行為，《基本法》第115條還規定了聯邦政府和各州需遵循的債務規則。德國各級政府的年度財政預算法中對允許的最大貸款額做了明確規定，在經濟發展正常情況下不能有新的貸款。如果有必要取得一筆更高的貸款，議會必須做出增補預算的決議。

2、目標的明確性。“債務剎車”的目標是為了控制德國聯邦和各州政府過高的債務和日益上升的債務規模，減少新增債務，改善各級政府現存的債務狀況，根本目標是促進經濟平穩發展和穩步增長。德國政府通過“點剎”制動公共債務，既可以迅速對高企的政府債務進行有效制動，又可以防止德國經濟“抱死”，可謂一舉兩得。一方面減少了政府的財政赤字，保持了政府債務的可控性，另一方面增強了企業和居民消費的信心，有效地挽回了經濟的頹勢，使經濟得到較快恢復和增長。穩定的經濟、豐厚的稅收和較低的失業率也使德國有能力逐步削減債務。

3、任務的差異性。“債務剎車”對聯邦和各州政府的任務要求是有差異的，一是聯邦政府從2016年起不允許發行新的債務，同時，遵循最大限度的結構性赤字，德國聯邦政府將其結構性赤字削減至國內生產總值的0.35%，從2010年起每年需在聯邦預算中節約 100億歐元。為了落實政府每年減少100億歐元的決定，2010年6月7日議會通過了一攬子節約措施，主要是削減社會福利開支，減少政府各部門的預算，從而達到節約的目的。為了防止政府收支出現大的不平衡，德國政府把原本計劃從2011年開始的減稅措施推遲到2014年。二是各州從2016年起徹底消除其結構性赤字。從2020年起不允許再新增任何債務。各州根據本地的實際情況，采取靈活多樣的方式完成“債務剎車”任務，如柏林等債務較多的州通過壓縮政府支出的方式達到改善債務狀況的目的。

圖1 德國聯邦制度

圖2 德國國內生產總值、公共財政負債和稅收變動圖

4、措施的多樣性。一是嚴格的預算管理。全面和剛性預算是規范債務的基礎。德國預算涵蓋所有財政收支事項，包含債務收入在內的所有收入都必須納入預算統一進行管理。實行硬預算約束，預算審核嚴格，預算執行剛性。預算一經議會批準，即成為法律，政府必須不折不扣執行，沒有隨意變更調整的權力。預算執行中若有臨時性、突發性的增支因素,由部門向財政部申報，500萬歐元以內由財政部研究追加預算，超出500萬歐元,上報議會審議批準。二是多層次的收入平衡制度。德國建立了聯邦和州之間的縱向分配、州際之間和地方政府的橫向分配、聯邦補充撥款等多層次的財政收入平衡制度，以矯正初次分配中可能出現的失衡問題。在均衡財政體制下，各州享有獨立確定債務規模的權力，當財力與平衡指數之間差額達到72.5%時，每個州執行付款限額，這些都是實現“債務剎車”的有力舉措。三是政府收入與承擔的任務相匹配。比如，對于專屬于地方政府的工商稅、第二住址稅、養犬稅、土地稅等，地方政府有權決定稅率。由于政府事權清晰，與財力高度匹配，促進了社會經濟的發展，也為地方政府實現“債務剎車”的目標提供了保障。

5、時間的循序性。為了真正取得實效，聯邦和各州政府實行“債務剎車”的時間要求上是循序漸進的，采取“點剎”的策略，總的要求是各級政府從2009年開始削減債務，原東德的5個州（柏林、不來梅、薩爾州、薩克森-安哈爾特州、石勒蘇益格-荷爾斯泰）因為經濟基礎較差，可以從2019年起開始削減債務。聯邦政府從2016年起，各州從2020年起，不允許再新增任何債務。

6、程序的公開性。德國預算流程及結果公開透明的同時，債務管理也高度透明，政府負債情況都是公開透明的。透明度要求地方政府公開包括債務在內的政府預算，對債務進行確認、記錄、報告，有效提高政府債務控制能力，防止惡性膨脹。聯邦與各州政府負債情況在網站上公開，供民眾查閱和監督。有的州還就債務問題進行了全民公投，如黑森州70%的公民支持減少債務。2011年，該州修改州憲法，對負債的上限作出了規定。

7、監督的嚴肅性。一是議會和審計的監督獨立性強、威懾力大、監督成效明顯。二是上級政府對下級政府的縱向監督。各州均應遵循聯邦立法的有關要求確定本州的債務規模。市級政府在編制本級預算收支時，需提請聯邦或州政府審議通過，從而有利于聯邦政府或州政府掌握下級政府的債務規模。另外，由聯邦財政部、經濟部和各州代表組成的金融穩定理事會也對地方債務具有監督控制作用。

三、防范和控制我國地方政府債務風險的對策建議

（一）我國政府債務與德國政府債務情況的對比分析

1、從債務發行來看，德國債務是依法發行的。德國地方債由地方政府、地方性公共機構依據各州的法律規定發行，“債務剎車”的規則是通過《新債務限額》法案體現，其主要內容還寫入了聯邦《基本法》。而我國法律上是不允許地方政府發行債務的，但部分地方和單位違規融資。如部分地方違規通過BT、向非金融機構和個人借款等方式舉借政府性債務2457.95億元，地方政府及所屬機關事業單位違規提供擔保3359.15億元。

2、從債務規模來看。近幾年，德國政府通過實施“債務剎車”，債務規模是逐年下降的，各級政府從2009年開始削減債務，2013年新增債務比2012年減少約110億歐元。而我國債務規模不僅沒有減少，還在不斷增長。尤其是地方政府負有償還責任的債務增長較快，從2010年底到2013年6月底，債務余額增加3.87萬億元，年均增長19.97%，省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。部分地區和行業債務增長較快、債務負擔較重。截至2012年年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%；從行業看，政府還貸高速公路和取消收費政府還貸二級公路債務償還壓力也較大。

3、從債務資金的用途來看。德國債務資金一般用于市政基礎設施建設和營運。我國債務資金主要投向市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛、農林水利、生態建設等基礎性、公益性領域。

4、從債務資金的管理來看。德國債務收支都納入了預算管理。地方政府制定年度預算時，要結合各年度地方債的發行額決定，各州政府以此為依據自行決定發行地方債。同時，德國政府債務管理公開透明，程序公開。聯邦與各州政府負債情況在網站上公開，有的州還就債務問題進行全民公投。我國政府債務資金管理方面與德國有較大的差距，債務底數不清晰，各方面的統計數字之間有較大的差距。2013年6月的審計結果才首次摸清了政府債務的底數。

5、從債務資金的償還來看。德國政府一般以稅收收入償還債券的利息支出和本金。穩定的經濟、豐厚的稅收和較低的失業率也使德國有能力逐步削減債務。我國政府債務尤其大量地方政府依賴賣地收入還債，地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高。截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額3.49萬億元，占省、市、縣三級政府負有償還責任債務余額9.36萬億元的37.23%。

6、從應對金融危機的舉措來看。德國政府強調經濟的穩定發展，通過厲行節約、整頓財政來保障經濟的可持續發展。德國政府通過采取“點剎”策略，既可以有效制動公共債務，控制過高的債務和日益上升的債務規模，減少新增債務，又可以防止德國經濟“抱死”，增強了企業和居民消費的信心，使經濟得到較快恢復和增長，促進了經濟平穩發展和穩步增長。從中可以看出，德國采取了適度凱恩思主義的政府干預政策，走的是一條適中的路線，把握好國家干預的分寸和尺度，對刺激經濟的措施保持克制而理性的態度，其特點是適度、中庸和平衡，德國的短期應對措施卓有成效，如果政府干預的幅度過大，反而會對經濟造成傷害。而我國的過度投資則產生了一系列的問題。

（二）當前我國地方政府債務存在的主要問題及成因分析

我國政府債務存在的主要問題包括規模居高不下、透明度不高，違規舉債、擔保、違規使用等問題嚴重，部分地方和單位違規融資，特別是地方政府債務對土地出讓收入的依賴程度較高，債務風險較大。究其原因，主要有：一是法律法規的滯后給地方政府債務管理和風險防控帶來了很大的障礙。現行《預算法》及實施條例對地方政府的約束力差，無法通過法律法規限制地方政府不合理、不規范的負債行為。二是一些地方領導干部政績觀存在偏差，片面追求經濟增長和政績，而盲目過度舉債發展，使部分地方債務率較高。三是地方政府層級過多，影響地方債務管理效率。四是由于財稅體制不完善，地方政府事權與財力不匹配，地方政府財力有限，往往通過舉債彌補資金缺口，造成部分地方和行業債務增長較快、債務負擔較重。五是地方財政透明度不高，信息不公開，不透明，直接影響地方債務管理的有效性。

（三）防范和化解我國地方政府債務風險的對策建議

我國地方政府債務問題已經引起了各方面的高度關注。中央經濟工作會議明確提出要防控債務風險，把控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務，把短期應對措施和長期制度建設結合起來，做好化解地方政府性債務風險的各項工作。全國財政工作會議也明確提出要加強地方政府性債務管理，有效防控債務風險。如何“變堵為疏”，“修明渠、堵暗道”，防范和化解地方政府風險，是當前迫切需要解決的問題。針對當前我國地方政府債務存在的主要問題，借鑒德國“債務剎車”的主要經驗做法，提出以下對策建議：

1、進一步修訂完善法制。完備的法律制度建設是規范地方政府的舉債行為，防范地方政府債務風險的前提與基礎。修訂完善《預算法》、《擔保法》，出臺《地方債券法》，規范地方政府的舉債行為，明確規定發行債券的目的、發行和償還方式、具體用途、信息披露、風險指標、償還期限等內容，從源頭上防范控制，堅決制止地方政府的違法違規融資行為。建立地方政府舉債約束機制，將政府隱性負債（如融資平臺借債）轉化為公開的政府直接負債，強化早期預警和化解風險的能力。

2、制訂明確的時間表。把短期應對措施與長期制度建設結合起來：一是積極消化債務存量。近期各地要制定債務還款計劃，明確還本付息時間，對未按時還本付息的地方，由財政部在辦理中央與地方結算時扣繳。二是嚴格控制債務增量。各地要明確控制新債的時間表，制定債務上限和減少債務的具體措施，并列入政績考核范圍。到2020年要取得突破性進展和決定性成果。實行分類管理和限額控制，明確債務資金用途，只能用于資本性支出或置換存量債務，不得用于經常性支出。

3、進一步完善財政體制。從長遠來看，科學合理的財政體制有利于合理確定中央與地方政府的事權與財權，從而有利于地方政府債務風險的有效控制與化解。借鑒德國經驗，要進一步完善我國財政體制，適度加強中央事權和支出責任，養老保險涉及全國勞動力流動和跨區域結算等作為中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區域性公共服務作為地方事權。結合2014年的預算制度改革，將債務收支納入預算管理，明確用途，嚴格履行資金使用方案中央審批及同級人大預算審查程序。進一步增強透明度，建立健全地方債務信息披露機制，全程管理都要公開透明，真實完整地披露債務信息

4、進一步增加地方政府財力。一是完善地方稅體系。各地人大在不與憲法、法律和行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性稅收法規。加快推進房產稅立法，建立以房產稅為主體的地方稅收體系，使地方政府有可持續的收入保障地方政府公共服務職能正常履行，授予市縣政府自主決定和調整稅率的權利。二是清理下放部分非稅收入和政府性基金的管理權。部分項目如水資源費、礦產資源保護費、海域使用金等，中央參與分成，比例不一，實際主要由地方管理，對此，建議清理下放地方。

5、進一步強化監督。一是建立起對政府性債務“借、管、用、還”各環節的動態化、常態化監督機制，并將政府性債務監督與中央財政管理、中央部門預算執行、地方財政收支、黨政領導干部任期經濟責任審計等有機結合起來。把政府性債務狀況作為黨政領導干部任期經濟責任審計的重要內容，加強監督，強化責任追究。防止出現以盲目舉債搞“政績工程”、“新官不理舊賬”等問題。二是進一步強化我國人大和審計署監督的權威性、獨立性和監督力度，人大要全盤介入政府舉借債務的工作，由人大審議借債的目的、用途、規模、支出進度、責任追究等一系列內容，每年要公布同級政府債務變動情況。三是加強中央政府對地方政府債務的監控力度。四是強化輿論媒體、專家咨詢論證、社會大眾等社會監督。

6、進一步控制政府債務規模。控制債務規模既要依靠經濟增長，也要建立科學的債務管理體系。一是依靠經濟增長降低債務水平。用發展的方式解決發展中的問題，通過推動結構改革和經濟轉型形成經濟發展的新動力，保持經濟健康、穩定增長，保證經濟增長的速度高于債務增加的速度，從根本上解決債務壓力。二是應在國家資產負債表框架內解決債務問題。要進行全面的公共債務管理，建立包括政府和政府擔保的國有部門在內的整體資產負債表管理框架，對各類資產負債的風險進行評估，使政府通過資產多樣化對沖風險。■

財政部監督檢查局）