清單管理的公共治理視野

□王萌萌

清單管理的公共治理視野

□王萌萌

清單管理既是傳統管理的話題，也是現代管理的關注焦點，更是我國全面深化政府改革的一個突破點。2013年，黨的十八屆三中全會《決定》提出推行“權力清單”制度的要求；同時提出制定“負面清單”，實行統一的市場準入制度，在制定負面清單的基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外的領域；2014年，國務院總理李克強提出公開“作為清單”，廣泛接受社會監督。這些舉措體現了其邊界管理思想。邊界理論強調明確邊界，進而規范其行為[1]。

一、清單管理的困境

目前我國正處于改革的攻堅期和深水區，政府通過運用邊界管理推出清單管理組合拳。目前實際操作中，在劃定權責邊界、借助邊界、運用邊界等方面存在諸多問題。

（一）清單雙重關系倒置

“數量”與“質量”關系是清單管理的雙重關系，關系著清單的整體質量。但是目前部分單位及官員為完成制定清單的任務，一味降低標準，過于看重清單的“長短”，忽視清單質量。表現為在清單上玩“數字游戲”，上演“削足適履”，或趁機推卸權責，或明減暗增等隨意設定權責邊界行為。2014年11月，上海自貿區宣布備戰新版負面清單，著重提到目前執行的2014版負面清單共計139條，較2013版減少了51條，而2015新版的清單將更短，但是面臨著一個問題，即如何在縮減數量時保障質量[2]？這個問題處理得不好，就會出現重“數量”輕“質量”的困境。究其原因是沒有處理好清單管理的雙重關系，制定清單時沒有把握住質量底線，不能兼顧質量與數量的雙重要求。加之缺乏有效的監督評估機制，制定清單的隨意性就不可避免了，部門及官員的自利行為也就得不到遏制。這樣的清單質量注定不會高，更不符合“法無授權不可為，法無禁止即可為，法定責任必須為”的原則，其合法性、透明性與可行性也將受到質疑。

（二）重“管理”輕“服務”

這里主要是指在清單管理的過程中政府及其公務員“管理”觀念及行為未及時轉變，缺乏“服務”意識。俞可平認為：治理是多元主體的互動，而非政府單一主體的管理[3]。從這個角度講，政府作為清單管理參與主體之一，在推行清單管理時，應讓多元主體（社會和市場）參與到清單管理中，更加注重自身服務者角色，才能達到善治的目的。尤其是十八屆三中全會提出國家治理能力和治理體系現代化的要求，更加強調轉變政府職能，強化政府服務能力，轉變傳統政府管理觀念。但是受傳統管理觀念和習慣性思維影響，政府及其公務員早已習慣坐擁“審批權”高高在上的姿態，以及事前監督的管理模式。面對清單管理，他們沒有擺正自身定位，對自身權責邊界沒有明確的認識，仍舊以清單制定者和監督者自居，缺乏服務意識，注重清單的制定和公布，工作重心未及時轉向對事中事后的監督。

（三）清單任務化、靜態化

清單的公布只是起點，從目前清單管理的實踐來講，各級政府十分重視清單制定，這本身無可非議，可是清單制定之后，重視程度普遍下降，將清單管理視為“臨時性任務”，或是僅僅制定清單的工作。大多數政府機關為制定清單而組建“臨時工作小組”，工作人員專業性不強，對清單管理的認識停留在制定階段，將之視為制定“清單”的臨時任務，對于清單的執行效果或監督反饋工作很少關注。清單管理淪為走過場，成了形式，缺乏以結果為導向的工作機制。此外，從權責具有變動性這一角度來看，更不應把清單管理看作是一次性消費。因為隨著市場經濟的發展，市場、社會的需求不斷變化，政府、市場、社會的職能和權責也將不斷變化，但是目前部分機關及其公職人員尚未認識到權責的動態性，把清單管理看成一個靜態性的工作，缺乏常態機制，后續工作的開展未及時跟進，思想觀念停滯不前，這些都將制約清單管理的后續工作。

（四）缺乏配套法律制度

博弈論強調博弈無處不在，博弈規則本身決定了人們的行為方式，也能夠預測人們的行為結果[4]。實際上清單管理就是一個博弈。規則決定著博弈的結果。清單管理并非有了清單就能管住權力，還應具備相配套的法律制度支撐。但是目前清單管理中明顯缺乏相關法律支撐，以負面清單為例，上海自貿區推行負面清單管理，遵循“法無禁止即可為”原則，在一定程度上存在著行政管理風險，這風險主要來自于我國市場經濟法律體系和監管體系的不完善。

二、清單管理的規范

當前改革形勢倒逼政府必須明確權責邊界，借助和運用邊界來規范政府與市場、社會、公眾的關系，推進改革深化。清單管理關鍵在于政府應看到權力入“單”的難題，以及按“單”用權比實現權力入“單”更為艱巨的問題。政府必須及時規范清單管理。

（一）理清清單雙重關系

“數量”與“質量”關系著清單的可執行性，更關系著清單的透明性和合法性，因此必須厘清二者關系。一是運用底線思維處理“數量”與“質量”關系。2013年7月，習近平同志強調要“堅持底線思維，切實做好工作，增大簡政放權的含金量”。加強對領導干部的教育培訓使其明確清單的雙重關系，運用底線思維破解困境，同時樹立原則意識和邊界意識，對法律制度保持敬畏之心，守住權責底線，不可為私利棄“質量”迎合“數量”。二是加強對清單的監督和評估。中央政府應成立清單監察評估小組，審查各級政府清單的“數量”與“質量”及其合法性，并加強對清單“質量”的評估權重。以考評為指揮棒引導各級政府及其官員的行為，實行嚴格的獎懲制度，理順清單雙重關系。對問題清單進行嚴格查處通報，責令相關部門對其修改，并對相關責任人進行問責。

（二）轉變清單管理思維

“善治呼吁有效的政府，如果沒有有效的政府，經濟與社會的可持續發展是不可能的；有效的政府——而不是小政府——是經濟和社會發展的關鍵[5]。”清單管理不是縮小政府，更不是走過場，而是通過劃定政府與市場、政府與社會、政府與公民的權責邊界，進而實現善治。一是貫徹治理理念，逐步淡化“官”念，擺脫固有思維，破除傳統管理觀念，政府在清單管理的各個環節應鼓勵市場、社會、公眾參與其中，爭取其意見建議及支持，并形成對清單管理的有效監督，敦促政府為市場、社會與公眾的有效參與，并提供更多的服務；二是堅持用法治思維和法治方式解決問題，嚴格按照法定權限、程序行使權力，履行職責，克服利益藩籬。在清單管理的過程中，轉變服務職能，依法準確定位自身角色，到位不越位，有為不亂為，依法制定和公布清單，強化事中事后的監督及服務工作，逐步推動政府依法創造良好發展環境、提供優質公共服務。

（三）促進清單管理動態化

清單管理是厘清權力邊界，明晰權責，規范政府與市場、政府與社會、政府與公民的權責關系，提升政府效率和效能的一個管理過程，而不是一次簡單的權責梳理與公開工作，它是一項以結果為導向的動態工程，因此，必須促進清單管理的動態化。一是利用“大數據”完善清單管理。大數據時代的今天，政府及領導干部應樹立大數據思維，建立“清單管理數據庫”，及時收集信息，進行有效地分析，作出對清單管理的精準分析和輔助決策。二是建立完善的評估體系，對清單進行及時的評估，對不符合市場發展規律或是有礙于全面推進深化改革的清單，進行及時的取締和調整；三是組建專門的清單管理工作小組，促進清單管理的專門化、專業化。由政府公務員、專家學者及智囊組成常設的清單管理小組，使得清單管理的整個工作系統連貫、與時俱進。

（四）完善清單配套法規

人民大學王利明教授認為政府職權法定與市場主體行為自由法定在實質上是相同的，核心都是突出“法定”二字。要求“法定”，不只是體現在立法上，還包括其背后的一整套配套法律制度體系。許多改革總是牽一發而動全身，需要綜合配套措施及時跟上[6]。清單管理是一項新的創舉，其運行必然關系到其他法律制度，也必然對其他制度產生影響，因而需要配套的法律制度為其支撐和配合。一是完善相關法律，正如法治政府強調的“授之有據、行之有規、錯之有責”。“據、規、責”關系到清單管理的成敗。清單管理的每一個環節都應具備相應配套的法律法規，同時立法機關應以立法的形式對清單管理制度予以肯定，保障其效力與合法性。二是促進電子政務制度的發展。已有的各類清單基本是通過電子政務進行公開，在此情況下電子政務制度的完善與平臺的建設顯得十分重要。尤其是基層行政機關的電子政務發展水平，必須打通清單管理的“最后一公里”，提升清單管理的整體成效，應建立并及時完善基層電子政務制度建設，提升基層公務員應用電子政務的技能。

清單管理是政府的一次自我革命，是全面推進深化改革的關鍵一步，關系著政府與市場、政府與社會、政府與公民關系的構建。推進清單管理，嚴格依法制定清單，政府轉變管理思維，以法治視野推進清單管理不斷完善，規范邊界管理，并逐步完善配套法律法規，才能使得清單管理發揮其應有的作用。在這一過程中，需要政府以壯士斷腕的決心，破除利益藩籬，嚴格推行清單管理模式。

[1] 陳建先.博弈的樂趣[M].北京:北京言實出版社,2013: 61-64.

[2] 郭小路.澎湃新聞:上海自貿區備戰新版負面清單:主攻方向或專向制造業[DB/OL].http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1281794.2014,11.

[3] 俞可平.治理與善治引論[J].馬克思主義與現實.1999 (5):38-41.

[4] 陳建先.博弈的樂趣[M].北京:北京言實出版社,2013: 92-96.

[5] The World Bank,World Development Report 1997:The State In A Changing World[R]. Oxford University Press, N.Y.1997,p.1.

[6] 王利明.推行負面清單制度,是政府治理模式的重大轉變[N].人民日報,2014 (4).

作者單位：中共重慶市委黨校研究生部

責任編輯：胡越