依法治安視角下的煤礦安全生產責任體系研究

□重慶市煤監局重慶市煤管局黨組書記、局長 方佳軍

☆學習貫徹十八屆四中全會精神☆

依法治安視角下的煤礦安全生產責任體系研究

□重慶市煤監局重慶市煤管局黨組書記、局長 方佳軍

安全生產事關人民群眾生命財產安全，事關改革發展穩定大局，事關黨和政府形象聲譽，是人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，也是保護和發展生產力，促進經濟社會持續健康發展的重要保障。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，為推進依法治安指明了方向，提供了根本遵循，也提供了一個良好的時機。依法治安是依法治國的重要內容，煤礦安全始終是安全生產工作的重中之重。在新的形勢下，我們應當自覺把煤礦安全生產工作納入依法治安的整體戰略和工作大局中去謀劃、去推動，大力推進煤礦安全生產領域依法治理，在推進依法治安進程中不斷開創煤礦安全生產工作新局面。

堅守安全紅線、保護礦工生命，關鍵是落實安全生產責任。目前，煤礦安全生產領域主要存在煤礦安全執法嚴不起來、企業主體責任落實不下去的問題，致使煤礦安全事故高發多發，煤礦安全生產形勢依然嚴峻。因此，本文在對重慶市17個產煤區縣和5個國有礦業公司進行深入調研，以及開展煤礦井下現場檢查和組織事故調查等工作，在認真汲取青島“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故、四川瀘州桃子溝煤礦“5·11”瓦斯爆炸事故教訓的基礎上，反復研讀習近平總書記關于安全生產的系列重要講話精神，以黨的十八屆三中、四中全會精神為指導，認真分析構建煤礦安全生產“黨政同責、屬地管理責任、部門監管責任、企業主體責任、一崗雙責”五責一體的重大意義，構建了“五責一體”的煤礦安全生產責任體系，提出實現煤礦安全生產“五責一體”的基本途徑，這對推動煤礦安全生產工作具有一定的理論啟示和現實指導作用。

一、構建煤礦安全生產“五責一體”的重大意義

（一）全面落實安全生產紅線理論的新要求

黨的十八大以來，黨中央國務院秉持“以人為本、關注民生”的執政理念，高度重視安全生產工作。習近平總書記站在全局和戰略的高度，相繼作出一系列重要指示，尤其是提出了關于“發展決不能以犧牲人的生命為代價，這是一條不可逾越的紅線”這一重大理論，發出了安全生產的時代最強音，這是對中國特色社會主義安全生產理論體系的重大創新。習近平總書記指出，安全生產既是經濟和社會問題，也是重大的政治問題，黨政一把手必須親自動手抓，絲毫放松不得，要抓緊建立健全黨政同責、一崗雙責、齊抓共管的安全生產責任體系，管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全。

這為我們做好煤礦安全生產工作指明了方向、提出了新要求，因此，我們要創新煤礦安全生產責任體系，把黨政同責、屬地管理責任、部門監管責任、企業主體責任、一崗雙責有機結合起來整體發力，使安全生產紅線理論和安全責任真正落實到基層、落實到企業、落實到井下、落實到生產環節、落實到崗位，確保礦工生命安全。

（二）推進煤礦安全發展的新方式

習近平總書記指出：“各級黨委和政府、各級領導干部要牢固樹立安全發展理念，始終把人民群眾生命安全放在第一位。”這為推進煤炭行業科學發展安全發展提供了理論依據。《國務院關于堅持科學發展安全發展促進安全生產形勢持續穩定好轉的意見》明確指出：“堅持科學發展安全發展是對安全生產實踐經驗的科學總結，是經濟發展社會進步的必然要求，是解決安全生產問題的根本途徑。要求全面落實企業安全生產主體責任、部門監管責任和屬地管理責任。”如何推動煤炭行業實現科學發展、安全發展？一個重要的途徑就是建立“五責一體”的煤礦安全生產責任體系。把黨政同責、屬地管理責任、部門監管責任、企業主體責任、一崗雙責辯證統一起來，促進煤炭行業有安全、有質量、有效益的可持續發展。

推進煤炭行業科學發展、安全發展，就是要守住礦工生命安全這道紅線，把握住對黨負責，對人民負責，對廣大礦工負責這個底線。因此，要把落實煤礦安全“五責一體”與轉方式、調結構、促改革、惠民生緊密結合起來，與推進綠色發展、循環發展、低碳發展、建設生態文明結合起來，不要“帶血”的煤炭，把保護礦工生命和健康真正放在首位，從根本上提高煤礦安全發展水平。

（三）深化改革創新的新機制

黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，標志著我國改革開放事業在歷史新起點上邁入全面深化新階段。決定指出：“要完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重。”做好煤礦安全生產工作，必須以新方法解決新問題、以新思路謀求新發展、以新眼光把握新機遇。

我們必須深化改革創新，認真研究體制機制，進一步理順黨政同責、屬地管理責任、部門監管責任、企業主體責任、一崗雙責之間的關系，不斷創新建設煤礦安全生產責任體系的新機制。要用改革創新的辦法改變孤立、片面、靜止地認識煤礦安全生產責任的現狀，建立起統一、聯系、發展的煤礦安全生產責任體系，使黨政同責、屬地管理責任、部門監管責任、企業主體責任、一崗雙責互相促進，全面落實部門監管責任和企業主體責任，真正解決煤礦安全執法嚴不起來，煤礦企業主體責任落實不下去的問題。

（四）實施依法治安的新實踐

黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“推進綜合執法，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執法。依法強化危害食品藥品安全、影響安全生產、損害生態環境、破壞網絡安全等重點問題治理。”

法律是治國之重器，良法是善治之前提，同樣的道理也適用于煤礦安全生產。因此，我們要抓住貫徹落實新修訂的《中華人民共和國安全生產法》這一重要契機，抓綱帶目，推動依法行政、依法治安，讓“安全第一、預防為主”的方針深深埋在基層，埋在全體煤礦從業人員的心靈深處。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施，依法履行“五責一體”的煤礦安全責任是依法治安的新實踐，把黨政同責、屬地管理責任、部門監管責任、企業主體責任、一崗雙責聯系起來，用法治思維、法治方式來推進依法治安，提高依法治理煤礦安全生產的能力。

（五）形成齊抓共管的新方法

習近平總書記指出：“各級黨委和政府要增強責任意識，落實安全生產責任制，要落實行業主管部門直接監管、安全監管部門綜合監管、地方政府屬地監管責任。要黨政同責，一崗雙責，齊抓共管。要抓緊建立健全安全生產責任體系，黨政一把手必須親力親為、親自動手抓。”這對進一步明確黨委、政府、部門、企業以及責任人的責任，為構建安全生產責任體系指明了方向。

構建“五責一體”的煤礦安全生產責任體系是實現齊抓共管的新方法。黨政同責關鍵在一個“同”字，煤礦安全生產要形成齊抓共管的局面關鍵在落實黨政一把手的責任，只要一把手的問題解決了，將這一動力機制傳導給煤礦安全監管部門，就能推動煤礦企業落實主體責任。各級黨委、政府要把煤礦安全責任承擔好、落實好，堅持煤礦安全工作和中心工作一起謀劃、一起部署、一起考核，把煤礦安全工作抓具體、抓深入，實現黨政同責、屬地管理責任、部門監管責任、企業主體責任、一崗雙責“五責聯動”，形成齊抓共管的新局面。

二、構建“五責一體”的煤礦安全責任體系

當前，煤礦事故多發高發的根本原因是紅線意識、法治觀念和責任意識不強，存在片面的、顧此失彼的、不成體系的落實煤礦安全生產責任的現象。這就造成了煤礦安全監察監管執法嚴不起來、企業主體責任落實不下去的問題。構建“五責一體”的煤礦安全責任體系，能夠有效打通落實煤礦安全生產責任“最后一公里”。

（一）黨政同責是保障

“黨政同責”是落實煤礦安全生產“五責一體”的保障。只有各級黨委政府切實加強對煤礦安全生產的領導，才能形成黨委依法執政、政府依法行政、部門依法監管、企業依法管理的新常態。通過建立黨委常委會、政府常務會定期研究煤礦安全生產工作的例會制度，建立煤礦安全隱患及問題的治理體系，建立煤礦安全相關部門聯席會議制度等機制，把各級黨委、政府的領導貫穿到依法治理煤礦安全生產的全過程。黨政主要負責人不僅自身要帶頭遵守安全生產法，帶頭依法履職，而且要抓好領導班子和干部隊伍法治素養與能力的培養提高，從而為構建煤礦安全生產“五責一體”提供堅實的保障。

（二）屬地管理責任是基礎

“屬地管理責任”是落實煤礦安全生產“五責一體”的基礎。屬地管理責任的重點在基層，基層是煤礦安全生產的前沿陣地，關鍵是明確責任邊界。當前，部分地方政府的安全紅線意識不強，屬地管理責任落實不夠到位，認為煤礦是煤炭行業的事，是煤礦安全監管部門的事，沒有把別人的事故當成自己的事故來對待，沒有把過去的事故當成今天的事故來對待，沒有把小事故當成大事故來對待，沒有把隱患當成事故來對待，存在重GDP、輕安全的思想，對煤礦安全監管失之于寬、失之于軟，未能有效遏制煤礦安全事故高發多發的嚴峻形勢。落實好屬地管理責任就是要強化各級地方政府的煤礦安全生產責任，依法打擊煤礦非法違法生產建設行為，開展煤礦安全聯合執法，解決監管不得力、不到位的問題。

（三）部門監管責任是關鍵

“部門監管責任”是落實煤礦安全生產“五責一體”的關鍵。新安全生產法明確了安全生產監督管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門依法開展安全生產行政執法工作，對生產經營單位執行有關安全生產的法律、法規和國家標準或者行業標準的情況進行監督檢查的職責，并規定了在安全監管過程行使的“進入生產經營單位進行檢查、對違法生產行為進行行政處罰、責令排除事故隱患、查封扣押不符合標準的設施設備”等四項職權。落實部門監管責任，關鍵是要落實新安全生產法規定責任，使煤礦安全監察監管執法真正嚴起來，才能保障煤礦企業主體責任真正落實下去。我們要用法治思維來推進依法治安；用學習貫徹新安全生產法來提高煤礦安全監察監管執法能力；用法治方式來落實新安全生產法明確的部門監管責任，行使好“四項職權”，加強煤礦安全監管體系和監管能力建設。

（四）企業主體責任是根本

“企業主體責任”是落實煤礦安全生產“五責一體”的根本，是實現煤礦安全生產形勢根本好轉的內生因素。新安全生產法明確了生產經營單位的主要負責人對本單位安全生產工作負有的七項職責，以及生產經營單位的安全生產管理機構以及安全生產管理人員履行的七項職責，這是落實企業主體責任的根本遵循。新安全生產法給煤礦企業開出了責任清單，目的是解決主體責任落實不到位的問題。要切實解決安全生產責任制、安全生產投入、安全生產管理機構和發揮安全生產管理人員作用、事故隱患排查治理制度等問題，提高煤礦依法辦礦、依法管礦、依法治礦的能力，確保煤礦企業主體責任依法落實到位。

（五）一崗雙責是手段

“一崗雙責”是落實煤礦安全生產“五責一體”的重要手段，只有黨委、政府、部門、企業都落實了一崗雙責，才能真正實現煤礦安全生產“五責一體”。習近平總書記指出：“要抓緊建立健全黨政同責、一崗雙責、齊抓共管的安全生產責任體系，要把安全責任落實到崗位、落實到人頭，堅持管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全，加強督促檢查、嚴格考核獎懲，全面推進安全生產工作。”這為“一崗雙責”制度提供了理論依據，要實現“一崗雙責”制度與“五責一體”銜接配套、同步推進，增強約束力和執行力，形成縱向聯動、橫向整合、層層傳導的動力機制，確保煤礦安全生產責任不落空、無梗阻。

三、構建煤礦安全“五責一體”的基本途徑

（一）用法治方式來保障

十八屆四中全會決定指出，憲法的生命和權威在于實施，依法治國首先是依憲治國，依法執政關鍵是依憲執政。憲法第42條規定：“中華人民共和國公民有勞動的權利和義務。國家通過各種途徑，創造勞動就業條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發展生產的基礎上，提高勞動報酬和福利待遇。國家對就業前的公民進行必要的勞動就業培訓。”憲法的這一規定，是生產經營單位安全生產的總原則、指導思想和總要求。我國各級政府管理部門，各類企事業單位機構，都要按照這一規定，確立“安全第一、預防為主”的思想，積極采取組織管理措施和安全技術保障措施，不斷改善勞動條件，加強安全生產工作，切實保護從業人員的安全和健康。

在十八屆四中全會描繪的法治中國藍圖下，新安全生產法的實施不僅是依法治國的題中之意，也是運用法治方式推進煤礦安全生產“五責一體”的良好契機。新安全生產法規定了“安全生產工作應當以人為本，堅持安全發展，堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針”，強化了政府監管，完善了監管措施，加大了監管力度，加強了責任追究。我們要樹立法治思維，用法治方式解決煤礦安全生產中的主要矛盾及問題，構建黨政同責、屬地管理責任、部門監管責任、企業主體責任、一崗雙責“五責一體”的煤礦安全責任體系。

（二）用改革創新來推動

十八屆三中全會決定指出，要強化節能節地節水、環境、技術、安全等市場準入標準，建立健全防范和化解產能過剩長效機制；要完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重；要加強食品藥品、安全生產、環境保護、勞動保障、海域海島等重點領域基層執法力量；要深化安全生產管理體制改革，建立隱患排查治理體系和安全預防控制體系，遏制重特大安全事故。習近平總書記在APEC會議上指出：“增長的動力只能從改革中來、從創新中來、從調整中來，在新一輪全球增長面前，惟改革者進，惟創新者強，惟改革創新者勝。”當前，改革創新已在全國乃至全球范圍內形成高度共識，如何推動煤礦安全生產領域的改革創新，這并不是老生常談，而是大時代、大格局之下的迫切需求，是一種大智慧。

以改革創新為動力，創新煤礦安全生產“五責一體”的新常態。由于煤礦安全責任體系不夠健全，黨委和政府不同責，黨委的煤礦安全領導責任實際上是被虛化了。在這樣的背景下，一旦出了煤礦安全事故，受到處罰的往往是政府系統的監管人員，而黨委系統的領導則很難被追責。除此之外，在煤礦安全生產管理更偏重于政府，政府偏重于分管領導，而且往往是排位靠后的分管領導。煤礦安全監管部門的地位也比較弱，有的甚至成了“燙手山芋”，領導多不愿意負責分管，這樣一來，就容易造成政府監管責任嚴不起來，企業主體責任落實不下去。如何用創新推動煤礦安全生產工作，保護礦工生命和健康，就需要重構煤礦安全責任體系，形成相互依存、相互促進、辯證統一的“五責一體”的煤礦安全責任體系。

（三）用清單管理來落實

要依法定責，把“黨政同責、屬地管理責任、部門監管責任、企業主體責任、一崗雙責”具體化，形成“責任清單”，確保法定責任必須為。把以往散落在各類文件里的關于煤礦安全責任的要求匯集起來，列出煤礦安全“五責一體”的“責任清單”，將責任事項和追責情形作為“責任清單”的主要內容，通過對煤礦安全生產責任的細化分解，將隱形責任顯性化，使每項權力對應的責任落實到條、細化到款，轉化為具體責任清單條目，并向社會公布。讓煤礦安全“五責一體”的責任清單成為一面鏡子，一道“緊箍咒”，有助于自我約束和接受監督，確保煤礦安全“五責一體”落實到位。

要依法問責追責，健全完善問責追責體系。煤礦安全監察監管執法嚴不起來、企業主體責任落實不下去的問題，歸根到底在于沒有嚴格的責任追究體系，因此，我們要建立科學化、規范化、制度化、法治化的煤礦安全責任追究體系，建立與煤礦安全“五責一體”的“責任清單”相統一的“追責清單”，針對不同崗位明確各自責任，分級細化責任歸屬、明確責任邊界、確定具體責任承擔者，做到責罰具體化、嚴格化。只有這樣，煤礦安全“五責一體”的責任體系才能體現其真正的價值，發揮其應有的作用。

責任編輯：新華