利用財政稅收政策控制交通污染

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京100012)

0 引言

2011年，霧霾天氣第一次入選中國十大天氣氣候事件。2013年1月，京津冀地區(qū)遭遇5次強霾污染過程，引起全社會的高度重視。PM2.5是霧霾天氣的主要載體，指大氣中直徑小于或等于2.5 μm的顆粒物。由于細(xì)顆粒物直徑小，富含大量有毒、有害物質(zhì)且在大氣中停留時間長、輸送距離遠(yuǎn)，因而對人體健康和大氣環(huán)境質(zhì)量的影響很大。

機(jī)動車尾氣排放是造成以霧霾為代表的大氣污染的重要原因之一，因此治理城市霧霾的有效措施是控制機(jī)動車產(chǎn)生的污染物。在現(xiàn)有的治理手段中，財政手段作為一只“看不見的手”，對切實提高公民的低碳環(huán)保意識，促進(jìn)汽車生產(chǎn)企業(yè)發(fā)展先進(jìn)技術(shù)、開發(fā)節(jié)能高效且經(jīng)濟(jì)的車型，以及早日實現(xiàn)中國汽車工業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整至關(guān)重要。在污染防治方面，可行的財政手段主要包括各項稅收、專項收入和虧損補貼，其中稅收政策在財政手段中占主導(dǎo)地位。本文著重分析現(xiàn)有的財政稅收手段在控制交通污染方面存在的不足，并提出切實可行的建議。

1 城市交通與大氣污染

交通運輸行業(yè)造成的污染已成為特大城市霧霾天氣的主要原因。根據(jù)中國科學(xué)院“大氣灰霾追因與控制”專項研究組報告顯示，就北京市而言，機(jī)動車尾氣排放為城市PM2.5的最大來源，約占1/4；其次為燃煤和外來輸送，各占1/5。與北京市情況類似，很多城市空氣污染來源已經(jīng)由傳統(tǒng)的煤煙型污染向機(jī)動車污染轉(zhuǎn)移，機(jī)動車尾氣已經(jīng)成為大中城市空氣污染的主要來源。據(jù)環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《2013年中國機(jī)動車污染防治年報》顯示，2012年全國機(jī)動車排放污染物4 612.1萬t，其中氮氧化物(NOx)640.0萬t，顆粒物(PM)62.2萬t，碳?xì)浠衔?HC)438.2萬t，一氧化碳(CO)3 471.7萬t。在機(jī)動車排放中，汽車是污染物總量的主要貢獻(xiàn)者，其排放的NOx和顆粒物超過90%，HC和CO超過70%[1]。因此，治理城市霧霾的有效措施之一是控制汽車產(chǎn)生的污染廢物。

城市大氣顆粒物實際上是由一次顆粒和二次顆粒組成的混合物。工業(yè)、交通、電力、其他生產(chǎn)和生活活動以及天然源排放一次顆粒物。研究表明：柴油車尾氣中超過92%的固體顆粒直徑在2.5 μm以下，原油燃燒排放氣體中直徑在2.5 μm以下的顆粒更是占到97%。此外，機(jī)動車尾氣也是城市大氣二次顆粒物的重要前置污染物[2]。

相比其他污染源，機(jī)動車尾氣不僅在大氣污染中貢獻(xiàn)最大，而且對居民生活造成的影響更為直接。作為移動源的機(jī)動車尾氣排放高度更接近人體呼吸道，排放源分布的時空特征與受體人群的活動特征吻合程度更高、接觸更為密切，因而成為城市居民大氣污染物吸入總量的重要來源。歐洲每年與大氣顆粒物污染相關(guān)的死亡人數(shù)中，有35%可歸咎于機(jī)動車尾氣污染。而對奧地利、法國和瑞士的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析顯示，在大氣污染所致的人群死亡率增加中，有1/2歸咎于機(jī)動車尾氣污染。此外，機(jī)動車尾氣污染還導(dǎo)致這三個國家每年新發(fā)2.5萬例成人慢性支氣管炎、29萬例兒童支氣管炎、50萬次哮喘發(fā)作以及1 600萬人日的病休[3]。

2 現(xiàn)行機(jī)動車稅費政策存在的問題

中國機(jī)動車稅費體系經(jīng)過多年的建設(shè)已經(jīng)初步體現(xiàn)控制污染物排放的思路，消費稅改革、車船稅改革、開征成品油消費稅、對黃標(biāo)車淘汰補貼，初步覆蓋了車輛在購買、使用和淘汰的全過程。然而，現(xiàn)有機(jī)動車稅費政策的調(diào)控力度仍然存在不足，主要體現(xiàn)在以下方面：

1）汽車消費稅對重型車輛調(diào)控缺失。

重型車，指最大總質(zhì)量大于3 500 kg的車輛(主要包括重型貨車和大型客車)，并且主要采用柴油發(fā)動機(jī)[4]。環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《2013中國機(jī)動車污染防治年報》顯示，2012年全國柴油車CO排放量為421.2萬t，HC排放量為93.9萬t，NOx排放量為397.0萬t，顆粒物排放量為59.2萬t，分別占汽車排放總量的14.7%，27.2%，68.1%和99%以上；按車型分類，全國貨車排放的NOx和顆粒物明顯高于客車，其中重型貨車是主要貢獻(xiàn)者。

在對車輛征收消費稅的環(huán)節(jié)中，稅率并未與車輛對環(huán)境的污染及對道路的破壞成正比。2008年9月1日，國家為了加大節(jié)能減排力度、減少機(jī)動車排放、改善大氣質(zhì)量，大幅度提高了大排量乘用車消費稅：排氣量＞3.0～4.0 L的乘用車，稅率由15%上調(diào)至25%；排氣量在4.0 L以上的乘用車，稅率由20%上調(diào)至40%；降低小排量乘用車消費稅，排氣量在1.0 L(含1.0 L)以下的乘用車，稅率由3%下調(diào)至1%。然而，對于污染最重的重型貨車及車身長度大于等于7 m，并且座位為10～23座的商用客車，依然不征收消費稅，政策調(diào)控有所缺失。

2）汽油、柴油消費稅與成品油質(zhì)量不匹配。

中國成品油消費稅采用的是固定稅率：無鉛汽油1.0元·L-1，含鉛汽油1.4元·L-1，柴油0.8元·L-1，未根據(jù)油品標(biāo)準(zhǔn)實行差別稅率。目前，成品油質(zhì)量參差不齊，不同標(biāo)準(zhǔn)油品之間含硫量存在較大差異：國II標(biāo)準(zhǔn)中含硫量小于500 ppm，國III標(biāo)準(zhǔn)中含硫量小于350 ppm，國IV標(biāo)準(zhǔn)中含硫量小于50 ppm，國V標(biāo)準(zhǔn)中含硫量小于10 ppm，而含硫量直接決定污染物排放量。在全國范圍內(nèi)，國II、國III、國IV標(biāo)準(zhǔn)油都在使用，北京、上海率先推行使用了國V標(biāo)準(zhǔn)油；浙江、廣東、福建、江蘇等7個省市也陸續(xù)開始油品升級工作，用國III標(biāo)準(zhǔn)油逐步替代國II標(biāo)準(zhǔn)油。油品質(zhì)量升級將帶來很好的環(huán)境效果，根據(jù)初步估算，使用國III標(biāo)準(zhǔn)汽油每年將減少2.3萬t的硫排放。但是，燃油含硫量的減少也帶來成本增加，每噸國III汽油成本約增加160元。多次推遲柴油車國IV標(biāo)準(zhǔn)的原因之一就是國家沒有對柴油品質(zhì)升級需要的資金給予任何補貼，也沒有通過減免成品油消費稅等稅收優(yōu)惠措施減少企業(yè)負(fù)擔(dān)，油品升級增加的成本完全由企業(yè)承擔(dān)，導(dǎo)致企業(yè)對油品質(zhì)量升級積極性不高。

3）車船稅征收標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”。

車船稅是汽車保有階段的重要稅收政策，然而作為財產(chǎn)稅，在環(huán)保方面的調(diào)節(jié)作用尚顯不足。2012年1月1日實施的新車船稅，對乘用車按排氣量計征稅款，附帶了節(jié)能減排的功能，稅費從最低60元到最高5 400元不等。1.6 L以下小排量汽車稅率有所降低，而2.5 L以上大排量汽車稅率大幅增加。按排氣量劃分階梯稅率，更多地是體現(xiàn)車船稅作為財產(chǎn)稅的屬性，實際上，排氣量并不是決定污染程度的唯一指標(biāo)。對于相同排量的車型，燃油消耗率、污染物排放量也存在很大差別，因此，需要以排放量或者油耗為基礎(chǔ)實行差別稅率。例如，英國的做法是對高油耗的車輛加征一定的車船稅作為懲罰性稅款。

4）新能源汽車行業(yè)財稅優(yōu)惠政策力度不足。

作為一個新興的高科技產(chǎn)業(yè)，新能源汽車行業(yè)對緩解城市交通污染有著重要作用。然而，實踐中新能源汽車的普及尚未達(dá)到理想的速度。2012年，全國新能源汽車銷量僅為1.2萬輛。一個重要原因是新能源汽車成本過高，消費者很難承擔(dān)。新能源汽車行業(yè)作為一個高科技產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈長，從基礎(chǔ)原材料到車輛整車使用，經(jīng)過多個增值稅稅負(fù)環(huán)節(jié)，企業(yè)稅賦較重，成本最終會轉(zhuǎn)嫁給消費者。目前，國家已經(jīng)出臺了部分政策加大對新能源汽車行業(yè)的財稅優(yōu)惠力度，其中財政部2008年下達(dá)的《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》(財稅[2008]156號)，從鼓勵環(huán)境保護(hù)和減少污染物排放入手，對一些環(huán)保領(lǐng)域的企業(yè)實施增值稅優(yōu)惠政策，但是優(yōu)惠申請程序太過復(fù)雜，優(yōu)惠幅度也較低。此外，新能源汽車企業(yè)購置并實際使用列入《環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》(以下簡稱《目錄》)范圍內(nèi)的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水和安全生產(chǎn)專用設(shè)備，可以按專用設(shè)備投資額的10%抵免當(dāng)年企業(yè)所得稅應(yīng)納稅額。但是《目錄》實際優(yōu)惠范圍偏窄，例如很多新能源汽車產(chǎn)業(yè)鏈上企業(yè)所需的環(huán)保設(shè)備沒有列入范圍；更新時間偏長，無法跟上行業(yè)的發(fā)展水平；優(yōu)惠幅度過小，其中規(guī)定的專用設(shè)備投資額的10%不足以對企業(yè)產(chǎn)生很大的激勵作用。

3 政策建議

治理由機(jī)動車帶來的大氣污染問題迫在眉睫。除了技術(shù)上的研發(fā)和監(jiān)督，機(jī)動車稅費政策這一“看不見的手”對機(jī)動車消費者及潛在消費者起著最直接、最深遠(yuǎn)的影響。針對機(jī)動車財政稅收政策存在的不足，本文提出以下建議：

1）擴(kuò)大現(xiàn)行汽車消費稅征收范圍，對高污染的商用車開征汽車消費稅。建議將貨運汽車和大型商用客車納入消費稅范圍。按照排氣量和噸位設(shè)計階梯式稅率——稅率隨著排氣量和噸位的增加而提高。

2）對生產(chǎn)符合下一階段標(biāo)準(zhǔn)車用燃油的企業(yè)給予消費稅優(yōu)惠或銷售補貼。2011年《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護(hù)重點工作的意見》中明確提出：對生產(chǎn)符合下一階段標(biāo)準(zhǔn)車用燃油的企業(yè)，在消費稅政策上予以優(yōu)惠。但目前優(yōu)惠政策執(zhí)行不夠迅速，執(zhí)行力度仍舊不足以調(diào)動燃油生產(chǎn)企業(yè)的積極性。建議以不同質(zhì)量的燃油生產(chǎn)成本為參考，對生產(chǎn)國V標(biāo)準(zhǔn)車用汽油和柴油的企業(yè)給予消費稅優(yōu)惠或銷售補貼。

3）進(jìn)一步加大車船稅綠色化程度，不僅僅以排氣量作為車船稅的征收標(biāo)準(zhǔn)。建議改革車船稅的稅制設(shè)計，按照燃料消耗限值和尾氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)征收，并分檔設(shè)置不同的稅率，以此鼓勵發(fā)展經(jīng)濟(jì)型環(huán)保汽車，限制高能耗、高污染汽車的使用。

4）加大對新能源汽車行業(yè)的政策扶持力度，減少新能源汽車生產(chǎn)及制造企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。對電動汽車相關(guān)原材料供應(yīng)、動力電池、關(guān)鍵零部件、充換電服務(wù)設(shè)施、整車銷售以及電能供給服務(wù)等環(huán)節(jié)實施增值稅優(yōu)惠政策。建立定期調(diào)整《目錄》的機(jī)制，擴(kuò)大環(huán)保稅收優(yōu)惠的范圍，擴(kuò)大新能源汽車制造業(yè)相關(guān)環(huán)保設(shè)備范圍；從《目錄》中及時剔除技術(shù)水平落后、升級替代設(shè)備較多，以及使用較少的設(shè)備產(chǎn)品，使《目錄》實現(xiàn)動態(tài)化。

[1]中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部.2012年中國機(jī)動車污染物防治年報[R].北京：中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部.

[2]陳熊.在用柴油車上顆粒物后處理裝置應(yīng)用研究[D].武漢：武漢理工大學(xué)，2012.

[3]郭新飚.機(jī)動車尾氣污染的健康影響：亟待解決的重要公共衛(wèi)生問題[J].環(huán)境與健康雜志，2009(26)：754

[4]GB 18352.3—2005輕型汽車污染物排放限值及測量方法(中國III、IV階段)[S].