域外檢察機關執法公信力建設及對我國的啟示

段明學

(重慶市人民檢察院第一分院，重慶 401147)

相對于警察制度與審判制度，檢察制度的發展比較緩慢。它萌芽于中世紀歐洲的控訴制度，在糾問制時期得以發展，直至法國大革命時期才正式確立。作為一個“新生兒”，檢察官誕生之后存在角色不清、職能不明、體制不順、作用有限等諸多問題，因而執法公信力較低，自始陷入挽救外界對其本身不信賴的攻防戰中[1]。200余年來，檢察官經受住各種考驗，認真履行職能，維護公平正義，最終贏得了社會的廣泛認同，獲得了較高的執法公信力。法國學者達維指出：“在大陸法國家，人們對檢察制度已司空見慣……從來也沒有人提議廢除這種代表大陸司法組織基本要素的檢察院體制。”[2]德國學者羅科信也認為，“與19世紀許多評論家相反，今天沒有人再希望廢除檢察機關。”[3]那么，各國檢察官是如何獲得執法公信力的？對于我國檢察機關執法公信力建設有什么樣的啟示？

一、域外檢察機關執法公信力建設

(一)恪守中立原則，以“公正”提升公信力

“中立”一詞早先主要是與法官相關聯的，被認為是區分法官與律師的特征之一[4]。使用“檢察中立”一詞表達了一個理念，即檢察官被視為與法官同質的司法官員或者說“準司法”官員。它強調了檢察官與代表私人一方的律師之間的區別。

檢察中立原則意味著檢察官應當獨立地作出決定，不應受黨派等外來政治勢力的干預。但是，檢察官在訴訟中很難保持“中立”的立場，這是檢察官制度產生以來倍受詬病的地方。如根據法國刑事訴訟法，檢察官須服從司法部長的指令，以確保法律得到統一而公正的實施。然而，這也帶來了政治干預的可能性。“部長在個案中發布指令的能力，加上其對檢察官職業的有力影響，在歷史上，曾經在檢察官獨立與其應當向政府部長負責之間制造了緊張關系。”[5]在英國，“當圍繞總檢察長的行為爆發公眾爭議時，他所處地位的尷尬就常常一覽無余”[6]。到19世紀時，檢察官完成了從兇惡的公訴官到杰出的法律顧問的轉變，仍然很難擺脫政治的影響。“如果我們考察一下十九世紀和本世紀所發生的一些事件，就會發現由于政府或內閣想插手控制刑事起訴，從而引起了公眾強烈的關注和譴責。”[7]典型的例子如1924年英國首相麥克唐納插手坎貝爾案件，導致當時的總檢察長哈斯丁斯成為人們攻擊的主要對象，最終導致了麥克唐納政府的垮臺。在政黨政治非常發達的美國，檢察官不可避免地帶上了政黨屬性。因為美國檢察官的任命采民選制或國會審查制，任何人想擔任檢察官職，必須有政黨及地方派系支持，否則即緣木求魚。“檢察官為求連任，對犯罪的追訴行動必須在意選民及輿論反應，裁量追訴與否所考慮者常不是法律因素，反而是輿論與政治因素。這都是美國檢察官常受其國內學者指責之處。”[8]為保證檢察官獨立行使檢察權，掃除“內閣司法”“政黨司法”的陰霾，各國都采取了一系列改革措施。如法國1993年法案規定，司法部長對案件的指令必須采用書面形式，并且置于卷宗中。最近的立法則強調了公訴人的層級構造，檢察官對日益增強的通過司法部長進行的干涉再一次表現出抵制。雖然這些改革與確保檢察機關作為“獨立的司法官署”的目標仍有一定的差距，但是通過對政治勢力的影響施加嚴格的限制，確保檢察機關更大程度的獨立性，有利于檢察機關客觀公正地行使職權，進而提升執法公信力。

檢察中立原則還意味著檢察官應當本著實事求是的態度，客觀公正地處理案件。在刑事訴訟中，檢察官雖然充當“原告”的角色，但不能把他們等同于民事訴訟中的“原告”，因為“檢察院是代表社會(以社會的名義)并且是為了保護社會的利益而進行公訴的”[9]。正是如此，各國都要求檢察官在訴訟中拋棄“贏和輸”的觀點，秉持中立的立場，客觀公正地處理案件。檢察官不應成為“追訴狂”，要拋棄那種根深蒂固的“證明有罪”的心理，盡管這在實踐中很難。檢察官應當站在司法官的角度，客觀、公正地收集和評判證據。無論是不利于還是有利于被追訴人的證據，檢察官都要一并注意收集。在證據不足時，檢察官不應提出指控。法庭上，一旦證據發生變化，被指控的犯罪事實難以成立時，檢察官可以撤回起訴，或者請求法院判決無罪。檢察官通過對案件客觀公正的處理，極大地提升了執法公信力。

(二)推行陽光檢務，以“公開”提升公信力

在歐陸中世紀糾問制時期，整個刑事司法制度既殘酷又黑暗。說它殘酷，是因為它實行臭名昭著的刑訊逼供；說它黑暗，則是因為它實行的是秘密程序，對被追訴人進行的訴訟程序對本人都是保密的。自18世紀下半葉開始，啟蒙思想家們對糾問式訴訟提出了嚴厲的批評，明確主張司法程序公開化。如貝卡里亞指出：“審判應當公開，犯罪的證據應當公開，以便使或許是社會惟一制約手段的輿論能夠約束強力和欲望；這樣，人民就會說：我們不是奴隸，我們受到保護。”[10]

隨著現代刑事程序的確立，司法公開成為各國刑事訴訟的基本原則，不公開則成為例外。在西方國家，司法公開主要指審理程序公開，不包括檢務公開。檢務公開①則是屬于不同層面的話題。“檢務公開的本質是政府信息公開，是公民言論自由權產生的政府義務。”[11]在美國，檢察機關是政府司法部的一個部門，其事務公開規則統一適用政府的《信息自由法》。該法的主要目標在于讓公眾“知道他們的政府在忙些什么”，即了解政府履行職責的情況。然而，信息公開并不意味著政府機關的一切信息在任何情況下都要向公眾公開，而是堅持以“公開為原則，不公開為例外”，以便在公眾知情權和政府必要信息保密需要之間取得適當的平衡。根據《國家追訴準則》第2—14．2條的建議，“檢察官應努力保護犯罪嫌疑人權利及公民所需，使其知曉公害(public dangers)及政府行為。檢察官應向公眾提供充分信息，使其意識到犯罪兇手已被逮捕，且有充足證據提起公訴。檢察官所發布之信息應可協助刑事司法程序、促進公共安全、消除人們普遍的關注或不安或促進公眾對刑事司法體系的信心。”[12]87第2—16.3條建議，“檢察長應使用所有可利用的資源鼓勵公民參與支持執法及起訴。檢察長應就檢察院的項目、政策、目標教育公眾，并告誡公眾可能會參與這些項目、政策及目標并從中獲益。”[12]89

公開是民主的本質，沒有公開就沒有民主。同時，公開是專斷的天敵，是對抗非正義的天然盟友。西方國家通過推行檢務公開，促進了檢察民主化，增進了公眾對檢察機關的了解與認同，同時有效地防止了檢察官的濫用職權乃至徇私枉法，極大地提升了執法公信力。

(三)加強倫理建設，以“公德”提升公信力

如美國學者戴維斯所言：“檢察官是刑事司法制度中權力最大的官員。他們例行公事的日常決定，控制了刑事案件的方向和結局，比其他刑事司法官員的決定有更大的影響和更嚴重的后果。”[13]3-4擁有如此重要權力的檢察官如果貪腐、徇私枉法，其危害遠甚街頭犯罪之猖獗，不僅會導致“檢察專制”，使刑事司法正義的實現成為泡影，而且會直接引發公眾對公共權力的信任危機。縱觀各國(地區)，檢察官濫用、怠用權力的情況十分普遍，已經引起廣泛的關注和質疑。鑒于此，各國(地區)在完善相應的法律制度外，普遍加強了檢察官的職業倫理建設，要求檢察官遵守基本的社會公德、遵守基本的職業道德，以提高檢察官的職業聲譽。

根據法國1958年《司法官組織法》的規定，檢察官有言論自由的權利，但不得違反職業道德。檢察官在獲任命之前必須宣誓，承諾在其職業生涯中認真、忠誠地履行職責，虔誠地保守職業秘密，并在各個方面以正直、忠誠作為其行動的準則。作為司法官，檢察官負有“審慎”義務，其舉止言談須符合司法官的職業操守。檢察官不得從事任何帶有政治色彩的活動，任何針對政府的敵意都是被禁止的；同時，不得從事任何阻礙司法的活動。檢察官在任職期間不得擔任其他公職，以及從事其他任何職業活動或享受薪金的活動，但不包括從事科技、文學及藝術活動。檢察官無論違紀還是違法都會受到懲處。《司法官組織法》專門規定了對檢察官進行懲戒的條件：(1)任何有違檢察官任職誓言的行為；(2)任何違背對國家所負之義務的行為；(3)任何有損司法官榮譽、公正、尊嚴的行為等等。檢察官如有上述行為之一，即可招致懲戒[14]。

美國律師協會1983年制定、2002年修訂的《模范行為規則》(以下簡稱《模范規則》)不僅適用于律師，也適用于檢察官。一方面，《模范規則》包括了適用于檢察官在內的所有律師的規定，涉及作虛假陳述、提供虛假證據、隱瞞證據、要求證人不配合對方當事人、在訴訟期間公開案情等；另一方面，《模范規則》第3.8條規定了檢察官的特有職責，包括避免進行明知沒有相當根據支持的指控、向辯護律師開示無罪信息等。此外，《合眾國檢察官守則》《國家追訴準則》等還規定了檢察官應當遵守的職業倫理，包括公正對待當事人、避免利益沖突、誠實守信等。違反上述規定，可能構成不端行為而受到處分。針對林林總總的規定，布魯斯·格林教授建議，美國司法部門應考慮起草專門適用于檢察官的認可其作為司法官員獨特角色的倫理規則。戴維斯亦贊同格林的建議。她認為，“專門的檢察行為準則應涵蓋具體檢察職能，為檢察官提供指引，提供在他們有不端行為時讓他們負責任的基礎。”[13]170

在我國臺灣地區，1989 年代以前司法職業道德水平總體上不高，司法公信力也比較低。1988 年，臺灣司法廳第四廳廳長吳天惠的夫人蘇岡律師在檢察官陳松棟拒絕受賄時說了一句話：“我就不相信，臺灣還有不收錢的檢察官。”這句話不僅以極端的方式反映了臺灣地區當時的司法職業道德狀況，而且使臺灣地區整個司法界蒙羞，引起了臺灣地區司法界的普遍震怒。道德自新運動由此興起。正是在懲惡揚善的道德自新運動中，“法務部”于2003年頒布了《檢察官守則》。該守則共21條，其中20條分別規定了檢察官應當遵守的倫理準則，包括公正、認真、懇切、效率、利益回避、言論謹慎、保密、廉潔、慎重交友、禁止參加政治活動、禁止參加不當社交活動、充實新知等等。該守則被認為是公職人員職業道德規則中最為嚴厲的規定，對于提升臺灣地區檢察官的司法形象，形成良好的職業操守和優秀的專業素養發揮了積極的作用。

(四)注重績效考核，以“功(業)績”提升公信力

國外非常重視對檢察官的績效考核，以充分調動檢察官的工作熱情和積極性，提高檢察官的工作效率。

德國檢察官共有 5000 名，每年處理約 600萬件刑事案件。在刑事訴訟中，檢察官職責范圍較寬、自由裁量空間較大。單就不起訴案件就占所辦理刑事案件的2/3。德國檢察官擁有如此大的權力，執法的公信力怎樣呢？德國黑森州的總檢察長布魯門薩特(Blumensatt)曾講道，“全州每年辦理這么多案件，而受理的投訴只有 2000 多件，只占 0.3%，在我作出審查決定后再上告的案件每年只有四至五件；同時，至今無一名檢察官因不依法辦案或其他違規違法上過紀律法庭。當然，這種公信力主要源于檢察官自身的素質。”[15]86

德國檢察官的高素質既來源于長時間的磨練，也來自于十分嚴格的考核。德國檢察官每四年或五年必須接受一次檢察機關內部和州司法部組織的雙重工作鑒定。檢察機關內部的鑒定為初步鑒定，由檢察長根據檢察官的履職情況進行評價。州司法部的鑒定為再次鑒定，對初步鑒定提出同意與不同意的意見。

德國律師波爾姆(Bǒhme)在介紹檢察官與辯護人之間的關系時，言談舉止無不流露出對其對手——德國檢察官的由衷欽佩。波爾姆曾坦誠地說：“在德國，檢察官承擔著客觀義務，既重視對有罪的指控，又充分關切對無罪的辯解，因而高度重視我們律師的意見。”[15]86作為訴訟對立面的律師都如此評價檢察官，德國檢察官之公信力可見一斑。

總的說來，各國對檢察官的考核考評制度都將檢察官工作業績考評作為最核心的內容。工作業績考評是檢察官擔當履行職務工作結果的考核與評價，工作業績衡量了檢察官任職期間對檢察機關的貢獻程度，體現了檢察官的個人價值，并且可以作為人員獎懲、職務晉升最重要的依據[16]。但是，國外檢察機關既不考核檢察官的辦案數量，更不會人為地、機械地設定起訴率、不起訴率、有罪判決率等辦案指標。一般地說，在西方國家，檢察官并不恐懼法院的無罪判決，相反，他們非常理性、平和地對待法院的無罪判決。在德國，如果出席審判的檢察官認為證據不足以定罪，他可以要求法院宣告被告人無罪。法院根據檢察官的請求判決被告人無罪，并不表明檢察官的指控錯了。無罪判決既不會使檢察官承擔任何責任，也不會對檢察官的個人聲譽產生負面影響。正是由于國外考核考評制度非常尊重司法規律，因而不會導致檢察官產生畸形的“政績觀”，當然也不會產生“逼良為娼”的負面效應。

二、對提升我國檢察機關執法公信力的啟示

當然，即使在法治成熟國家及地區，也存在檢察官濫用權力、徇私枉法、損害案件當事人合法權益等事件，并受到公眾的批評與責難。如戴維斯在《專橫的正義：美國檢察官的權力》一書中歷數檢察官的種種不是，并提出了一系列改革的方案。但總體上說，檢察官的執法公信力是比較高的，得到了社會的普遍認同與支持。綜觀國外檢察機關執法公信力建設，至少給我們以下啟示：

第一，提升檢察機關執法公信力，需要解決檢察官的角色定位問題。“我是誰？我的位置在哪里？”這是一個長期困擾檢察官的難題。角色不清，定位不準，必然影響、制約檢察官的職責擔當。西方國家在長期的摸索中逐漸明確了檢察官的角色定位。我國檢察機關要提升執法公信力，也需要進一步解決檢察官的角色定位問題。

第二，提升檢察機關執法公信力，需要理順檢察權的獨立性與檢察一體化的關系。從國外檢察制度的發展看，檢察權的獨立性在不斷增強，檢察一體化不斷受到限制。檢察官應當依法獨立行使檢察權，秉承自己的良心與理性行使權力，避免受到外來的、不當的干預，才能確保司法公正。反觀我國，檢察機關的獨立性缺少有效的制度保障，抗干擾能力較低，承辦案件的檢察官完全受檢察一體化的鉗制，幾無獨立性可言。我國檢察機關要提升執法公信力，需要進一步理順檢察權的獨立性與檢察一體化的關系，增強檢察權的獨立性，適當限制上級檢察官指揮、命令的權力。

第三，提升檢察機關執法公信力，需要科學配置檢察官的權能。從國外檢察制度的發展看，檢察官的職能在不斷增強，權力不斷擴大。特別是在刑事訴訟中，檢察官享有偵查、起訴、法院判決執行等廣泛的裁量權力。檢察官享有如此大的權力，在于立法機關對檢察官非常信任，授予權力比較放心。反觀我國，檢察機關的職能配置不科學，存在既“越位”又“缺位”的情況，未能很好滿足人們對檢察機關的期待，因而引起人們(主要是理論界)的質疑。我國檢察機關要提升執法公信力，需要進一步科學、合理配置檢察權，改變目前檢察權既“越位”又“缺位”的尷尬局面，使檢察權的配置更符合社會規律、符合國際通行規則，更能滿足社會的需要。

第四，提升檢察機關執法公信力，需要完善檢察權運行機制。從國外檢察官考核考評制度看，普遍將檢察官工作業績考評作為核心的考核內容，但他們非常尊重司法規律，并不片面地以辦案數量、辦案指標來衡量檢察官的績效。反觀我國，考核考評制度出現某種程度的“異化”，績效考核注重辦案指標和各種統計數據，片面強調批捕率、起訴率、有罪判決率。我國檢察機關要提升執法公信力，需要進一步完善考核考評制度。考核考評必須遵循司法規律，不能“逼良為娼”，這一道理你懂的。

注釋：

①檢務公開主要指對公眾的公開，不包括對被追訴人的公開。被追訴人可以知悉其涉嫌的罪名，知悉其應享有的訴訟權利、知悉出庭證人的名單等，這些都是其基本訴訟權利，檢察機關應當對其予以公開(告知)。

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