我國土地承包經營權流轉典型模式比較研究

吳玲 周利秋

（東北農業大學，黑龍江哈爾濱 150030）

我國土地承包經營權流轉典型模式比較研究

吳玲 周利秋

（東北農業大學，黑龍江哈爾濱 150030）

為切實了解我國農村農地流轉現狀，推進農地流轉進程，探討三種典型農地流轉模式——村集體推動的湯營模式、政府推動的溫江模式和企業拉動的臺源模式，分析各種模式的特征和問題，總結阻礙我國土地流轉的因素，提出當前我國土地流轉過程中要規范政府行為、因地制宜選擇流轉模式、保護農民權益、保護耕地、尊重農民意愿。

土地承包經營權；流轉模式；因素分析

一、引言

隨著家庭聯產承包責任制對中國農業生產的推動作用逐漸減弱，發展規模經營，推動農地制度改革已迫在眉睫。國家對于土地承包經營權流轉的政策不斷完善和健全，十七屆三中全會進一步強調允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營，這是中國發展現代農業的必經之路。我國各地因地制宜探索形成了具有地區特色的重慶模式、南海模式、嘉興模式、成渝模式等農地流轉模式。學術界對此的研究主要集中在三個方面：一是從某一種具體流轉模式出發，探討其成功與不足。歐陽娟（2010）等對土地信托流轉模式進行研究，在規劃流轉流程并提出評價體系的基礎上，提出從完善法律體系、培養專業人才等方面加以完善。陳英（2005）、蔣占峰（2004）等探討農地股份合作制的制度績效、存在問題，并提出多層次的對策建議。二是從某一具體地區出發，比較該地區流轉過程中的各種不同做法。肖軼等（2009）比較了重慶市長壽區和九龍坡區兩種不同模式的收益和風險，并肯定了九龍坡區的“宅基地換住房、承包地換社會保障”模式。四川社會科學院課題組總結了成都市溫江區“兩股一改”模式的制度創新、理論價值及其發展趨勢。楊佳（2009）通過對于湖北省農地流轉現狀、影響因素的分析，認為應從穩定土地承包經營權、提高租金、政府“有限而有效”的服務等角度完善土地流轉機制。三是從影響流轉的某一因素出發探討其對流轉效果的影響。于傳崗（2011）認為地方政府主導型的土地流轉中，要培育多元農地流轉競爭模式、規范地方官員行為、取締土地財政。盛利（2009）、蘇紀濤（2011）、邊盛軍（2012）認為能否切實保障糧食安全是流轉成功與否的關鍵因素。

綜觀上述農地流轉研究成果，多為縱向針對某一模式、某一地區或某一因素的分析，很少涉及多種模式、多因素的綜合比較。本文期望能夠在此方面形成理論補充，以政府行為、流轉方式、農民權益保護、耕地保護、農業生產效率提高為要素條件，對比分析并評價其在各種典型流轉模式中的作用和對流轉效果的影響。

二、我國土地承包經營權流轉典型模式分析

一般從流轉主體角度分析，認為廣大農民、村集體、各級政府的推動和工商業主的拉動是促進土地流轉的動因[1]。廣大農民推動的流轉一般指沒有政府或集體組織參與條件下，農戶間或農戶與企業間通過親緣關系或市場機制自由配置土地的流轉模式[2]。這種模式很難實現大面積的土地規模經營和增加農民收入的目標，屬于土地流轉的原始形式，難以形成具體流轉模式。因此，本文選取具有典型性的三種流轉模式進行比較分析，分別是村集體推動的湯營模式、政府推動的溫江模式、企業拉動的臺源模式。

（一）村集體推動的湯營模式

村集體推動的土地流轉模式是指以農民進行流轉的強烈愿望和要求為前提，以土地規模經營、增加農民收入為目的，以成立股份公司、實行農地股份合作制等方式為途徑的土地流轉模式。這種模式完全堅持自愿流轉原則，土地承包權性質不變，最具代表性的是成都市湯營模式。

在流轉方式上，湯營模式采取的是農地股份制。即以土地整理和綠色食品示范基地落戶該村為契機，農民以土地承包經營權入股組建湯營農業有限公司，公司采用農地股份合作制方式，股本金由農民的承包土地、村集體土地整理新增土地、國有獨資企業邛崍市興農投資公司注資三部分構成。公司制定相關章程，選舉產生董事會、監事會和董事長，通過給入股農民發放股權證的方式確認其股東身份。

這種模式以農民實行規模生產的強烈要求為典型特征，一般在經濟發達地區、大中城市邊緣地區的農村實行。這些地區的共同特征是土地肥沃、交通便利、城市化和工業化水平較高，但人多地少、土地撂荒現象嚴重。湯營村人均耕地面積不足1畝（1畝=0.0667公頃），耕種土地收益較低，當地農民多數外出打工，但務工收入不高。2004年，在浙江臺州種植大戶規模化、市場化、產業化運營高收益的示范作用下，當地農民意識到土地集中提高收益的廣闊前景，紛紛要求村集體組織帶頭走規模經營道路。湯營農業有限公司成立3年后，自愿入股村民達到823戶，占總數的77%，入股土地2 070畝，占總數的80%[3]。

湯營模式的積極意義。第一，政府有力支持，企業成長為獨立市場主體。企業成立之初，政府給予政策和資金支持，待企業獲得穩定收益后，回購政府注資的股份，獨立參與市場競爭，政府在企業運營中不再擔任角色。政府履行了規范秩序、提供服務以及培育股份制企業成為獨立市場競爭主體之職責。第二，實現規模化生產、產業化經營，促進生產效率的提高。農民將土地入股之后，使土地的社會保障功能與生產要素功能有效分離，由股份公司統一組織生產，規劃土地使用。湯營公司先后建設了西瓜規范化種植、大棚食用菌種植、優質糧油基地等多個增收項目，成立瓜果加工廠、食品公司等，實現產業化經營。第三，壯大集體經濟，增加農民收入。據統計，2011年湯營公司實現銷售收入800萬元，凈收益70萬元，留足35萬元的再生產資金后，村民分紅17.5萬元，村集體分紅與興農公司留給村集體的分紅共計20多萬元[4]。通過股權量化，農民實現了土地作為財產的財產性收入。農民以承包土地入股后，所得收入由三部分組成：一是保底收入。入股土地每年每畝保底收入800斤黃谷。二是入股紅利。2008年種植業每畝入股土地除保底外獲得現金分紅60元；養殖業每股現金分紅110元。三是工資收入。本村農民進入公司就業，平均每人每年工資收入6 000元[5]。湯營村農民人均純收入從2005年流轉前的4 320元增長到2011年的8 335元，增長近1倍[4]。第四，提高農業科技水平，有利于保護土地。農民進入企業成為產業工人后，接受企業統一的勞動技能培訓，逐步掌握現代農業生產經營技術，有利于新品種、新技術的推廣應用，有利于科學使用化肥、農藥和大型農機具等農業生產資料，進而更好地保護土地。

湯營模式的不足：第一，企業實行獨立經營、自負盈虧、參與市場競爭，作為股東農民要承擔較高的企業經營風險，當企業經營不善時，農民將面臨失去土地的可能。第二，存在土地“非糧化”風險。湯營公司成立前，農民主要種植水稻、油菜等傳統作物。公司成立后，以增加收入為導向，以優質經濟作物種植為主，減少了收入較低的糧食作物種植，存在糧食安全隱患。

（二）政府推動的溫江模式

政府推動的土地流轉模式指政府通過制度創新和供給，吸引農民走規模化經營道路，實現土地、勞動和資本優化配置的土地流轉模式。2009年以后，政府推動土地流轉逐漸成為主要模式，具有規模大、速度快、范圍廣、行政性明顯等特點。比較典型的是成都市溫江模式。溫江模式土地流轉方式主要有三種：一是“雙放棄”方式，主要是針對已經在城市中穩定就業、家庭收入80%是非農收入的農民，鼓勵其自愿放棄土地承包經營權和宅基地使用權。農民自愿填寫“雙放棄”申請表，由當地政府部門進行核查、批準后可獲得一定金額的補償，成為城市居民，可居住在政府統一建設的居住點或購買商品房，進入失地農民社會保障系統。當地政府對農民“雙放棄”后的土地進行整理，推進土地的跨區域流轉。二是“農業園區”方式，即農民將承包的土地租給村經濟合作組織，再由村經濟合作組織與龍頭企業簽訂流轉協議，建設現代農業園區，農民每年獲得土地租金。三是“兩股一改”方式，即將集體資產股份化和農民土地股權化后，由村股份經濟合作社統一管理，合作社以租賃方式統一進行流轉，所獲收益按股進行分紅，流轉后的土地主要用于花卉苗木生產和現代觀光農業。

政府主導流轉全過程，是溫江模式的主要特征。在被確定為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區后，溫江區頒布實施一整套創新制度設計，其中最關鍵的一步是確權頒證。所謂確權，是指在對農村土地進行測量登記的基礎上，明晰產權，將承包經營權和資產量化到每一個人、每一個家庭。然后由相關部門將具有法律效力的、表明農民權益的土地承包經營權證、集體建設用地使用權證等契約文書頒發到農民手中。為了有效保護耕地，確權頒證的同時還設立了耕地保護基金，發給農民耕地保護卡和養老保險卡。

溫江模式的積極意義：第一，推動城鎮化進程，有利于實現城鄉一體化。“雙放棄”推動具有向城市轉移條件的“農民”成為“市民”，并有效解決流轉后在城市中穩定生活的社會保障和住房問題，加快了城鎮化和轉移人口市民化的進程。“兩卡”的發放進一步擴大農村社會保障體系的覆蓋范圍，為減小城鄉社保差距，實現城鄉社保一體化改革提供前提條件。另外，耕地保護卡中的補貼金可用于繳納養老保險金的政策，既可分擔農民繳納養老保險的壓力，又有利于完善農村以養老保險為核心的社會保障制度，更是我國農地保障制度的一大創新。第二，有利于保護耕地質量和數量。溫江模式規定農民只有在一定年齡后，在承包地沒有受到破壞的前提下才能獲得耕地保護卡中的一次性補貼。在經濟利益的約束下，激勵農民在土地流轉過程中有意識地保護耕地。第三，確權頒證，明晰權能。通過確權頒證實現土地使用權的資本化，避免了農民失地的風險。第四，土地合理流轉、適度經營，增加了農民收入。截至2011年6月，溫江區農用地流轉面積10.54萬畝，占農用地面積（21.99萬畝）的48%，流轉農用地項目總數3 403個，涉及農民36 316戶，占總數的53%[6]。2012年末，全區農村居民人均純收入13 628元，比2008年末增長近80%[7]。

溫江模式的不足之處在于：第一，政府財政負擔過重，政策穩定性不強。“雙放棄”農民的大量財政補貼，增加了政府財政負擔，執行中難以保質保量得到落實，這一模式本身也易因此而破產。第二，存在農民權益得不到保障的風險。溫江區的“雙放棄”模式中，農民與政府之間是市場交易關系，為促進交易的順利實現，政府出臺了與“雙放棄”相配套的“三保障”政策，從制度設計上保障農民進城后的就業、住房和社會公共服務的各項補償和權利。但在實際流轉中，農民權益往往不能得到真正的保障。例如，政府對“雙放棄”后農民的住房保障是入住政府出資建設的統一居住點，而這些居住點位置往往相對偏遠，如果農民不愿入住，選擇其他地方，則無法實現住房保障。

（三）企業拉動的臺源模式

企業拉動的土地流轉模式指龍頭企業為節約交易費用，通過規模租賃土地或與農戶合作方式，實現與農戶之間資源互補、風險共擔的雙贏農地流轉模式。這種模式一般存在于工商企業較發達地區，往往選擇效益較高的項目，龍頭企業擁有較強的資金和技術實力，湖南省衡陽縣臺源模式具有一定代表性。

企業拉動的農地流轉模式最主要特征是龍頭企業的主導作用。2009年，龍頭企業安邦公司“落戶”臺源鎮，這是一家實力雄厚的農資流通企業，可為農戶提供從供種、測土配方施肥、病蟲害專業化防治到機耕、機插、機收、谷物烘干的全程機械化服務。企業為了擁有穩定的農業生產基地，保證原材料質量，積極與農民協商承租土地，進行規模化生產經營。但是，臺源模式的成功與當地政府的大力支持分不開，各級政府機關部門為企業拉動農地流轉提供了寬松政策環境和良好平臺。

臺源模式土地流轉方式有兩種：一是出租方式。在村民自愿的前提下，將其土地承包經營權出租給龍頭企業，并簽署正式的租賃合同，規定雙方的權利和義務，這種方式在我國較為常見。出租后土地的承包關系不變，合同期滿后，農民可選擇繼續出租土地或是收回土地的承包經營權，具有較強的自主性。2009年2月，安邦公司與6個村的農戶簽訂土地承包經營權出租合同，共轉入耕地2 200畝，專門從事優質雙季稻生產。每畝土地每年付給農戶330元租金，租期為5年。二是與農戶合作經營。安邦公司與臺源1個村的農戶合作經營，合股經營的承包地850畝，由安邦公司提供良種、農資農具、統防統治與農戶共同經營，所獲利潤與農戶按7∶3的比例分配（安邦公司占70%，農戶占30%）[8]。

臺源模式的積極意義：第一，科學生產，促進農業可持續發展。流轉后，新的科技成果和先進農業生產技術得以發揮作用。龍頭企業對于土地生產全過程實行機械化操作，選用優質良種，科學測土配方施肥，實行病蟲害統防、統治。這些措施優化了農業生產環境，有利于農業的可持續發展。第二，降低農業生產成本，促進農業生產效率提高。據統計，安邦公司每畝種植優質雙季水稻的成本比農戶自家耕種減少620元。農業機械化生產，縮短工時并節約勞動力資源，大大提高了農業生產效率[8]。第三，帶動農村富余勞動力轉移，增加了農民收入。安邦公司承租土地后，大量勞動力從農業生產中解放出來，農民既獲得穩定的土地出租收益，又保證土地不撂荒；還可外出打工，增加現金收入。

臺源模式的不足：第一，流轉時間較短，企業利潤得不到保障。隨著我國土地短缺時代的到來，土地出租價格不斷上漲，農戶為獲得更高租金，不愿意一次性長時間流轉土地，當前我國土地出租的期限一般在5年以下，有的地方甚至一年一租。而很多企業的生產經營項目需要長時間的穩定生產才能產生利潤，所以往往出現企業剛剛進入收益期就要考慮如何繼續承租土地的問題。第二，企業統一規劃土地使用，非農化、非糧化現象嚴重。龍頭企業在承租土地之后，出現改種經濟作物、水產養殖或興建工業企業等現象，給農地安全和糧食安全帶來隱患。

三、阻礙我國土地承包經營權流轉的因素分析

以上三種典型農地流轉模式均實現了增加農民收入、實現農業規模化經營等農地流轉目的，但是每種流轉模式中亦存在一定不足，探究其深層次原因，可以發現阻礙我國土地承包經營權流轉的因素。

（一）制度因素

制度因素主要包括三個方面：第一，戶籍制度。戶籍制度是造成我國城鄉二元體制的重要制度根源，附著在其上的各種利益從社會保障到教育、醫療幾乎涵蓋所有公民權益，而這些權益僅僅屬于城市居民，在城市中獲得穩定工作的轉移勞動力迫于這些權益缺失的壓力不得不回到農村，不可能真正放棄土地。第二，農村社會保障制度。農村社會保障制度的建立與土地有序流轉是相互促進的關系，農村社會保障制度的不完善，嚴重制約土地流轉和農業規模經營。第三，土地承包經營權流轉制度。不盡完善的土地承包經營權流轉制度，制約農業產業化經營的發展和農業生產效率的提高，如長期存在于農村社會中的融資難問題，重要原因即包括土地承包經營權制度不健全，農村集體經濟組織或股份合作企業也因此增加經營風險。

（二）觀念因素

農村中存在大量20世紀50年代后出生，年齡在55歲左右的中老年勞動力，這部分人或因難以承擔城市繁重的勞動強度或因缺乏日益更新的勞動技能，很少進城務工。而他們的子女一般接受較高教育，擁有更好的勞動力素質，多數已流向城市。這部分“50后”勞動力，在農村承擔家庭承包土地耕種。對其進行調研發現，當流出土地所得租金與自己耕種收益相當時，他們往往會選擇自己耕種。究其原因，一方面是其一般具有農業勞動能力，需要通過對土地的經營充實生活、體現價值，否則將無所事事。另一方面，農民受傳統“戀土”觀念束縛，存在“家中有糧、心里不慌”的保守觀念，安于現狀，寧可粗放經營也不愿流轉。

（三）機制因素

機制因素主要包括三個方面：第一，市場機制不完善。從對我國農地流轉三種典型模式的分析中可以看出，當前我國土地流轉的市場機制還沒有真正形成。一方面土地資源價格形成機制模糊，不能真正體現土地要素價值；另一方面，土地流轉監督機制尚未建立，很多地區流轉中存在各種混亂現象，土地和糧食安全無法保證。第二，激勵機制缺失。主要是針對村干部的農地流轉績效考核機制，針對流轉雙方的收入穩定增長機制和融資機制缺失。第三，服務機制不健全。土地流轉信息網絡和土地交易有形市場缺失直接影響土地流轉市場體系的形成，同時影響土地流轉的效率。

（四）非農就業因素

當前我國處于勞動力供給高峰期，就業壓力較大，農業轉移人口進入城市實現穩定就業的機會并不高。一方面，他們相對于城市勞動力勞動技能較低，不能滿足知識化、技能化產業的需求；另一方面其主要從事建筑、餐飲服務和傳統商業等收益較低、穩定性較差的職業。即使擁有城市的最低生活保障和其他社會保障，失業后也不足以支付高昂的城市生活成本，成為城市中的最底層。因此，大量農民不愿長時間或永久性失去土地，阻礙土地流轉進程。

四、完善土地承包經營權流轉模式的建議

加快農地流轉是我國推動城鄉發展一體化進程、有效轉移農業勞動力、確保糧食安全、提升農業生產能力、實現農業現代化的重要環節。通過對三種典型流轉模式和阻礙因素的分析，提出以下建議。

（一）明確政府職責，規范流轉行為

土地承包經營權流轉過程中，無論采取何種流轉方式，各級政府都是重要的參與主體和推動力量。因此，要明確各級政府在土地承包經營權流轉過程中的主要職責，規范政府行為，做到“不缺位、不越位”。促進農地流轉，政府承擔的主要職責包括：健全農村土地流轉相關制度；建立健全土地流轉的市場運行機制；加大流轉宣傳力度；保護耕地和糧食安全；不斷完善農村社會保障體系等。

（二）區域因地制宜，選擇流轉方式

我國不同地區人均土地數量、土地自然狀況、經濟發展程度及其風俗習慣等均存在較大差異。有些地區大多數農民已經離開土地，主要從事二三產業；有些地區農民仍將土地作為最主要的收入來源，生活在農村。因此，不同地區在進行農地流轉時要結合具體情況，因地制宜地選取流轉方式。

（三）保護農民權益，增加農民收入

農民權益得到有效保障是農地流轉成功的關鍵條件。農民關注的問題主要在于流轉后收入能否增加、承擔的風險是否降低、進城后是否能負擔城市生活。因此，農地流轉模式的選擇首先要能增加農民收入，保護農民權益。這就要求明晰農村土地產權，完善農地流轉市場機制，使土地流轉價格真正體現市場價值。其次是要制定流轉后農民就業的保障機制，順利實現就地就業或向城市轉移；完善農村社會保障體系，特別是保障進城農民的合法權益，實現城鄉居民社會地位平等和公共服務共享。

（四）實施耕地保護制度，約束流轉主體

保護耕地和糧食安全是評價農地流轉成功與否的重要因素。特別是城市邊緣的耕地，無論質量還是數量均需加大保護力度。保護耕地，首先需要政府的干預和規制，完善《土地管理法》等相關法律制度，追究耕地違法責任，約束各流轉主體行為。其次要創新流轉模式，在流轉合同簽訂時附加耕地保護條款，合同期內如果耕地受到破壞，承租方將按照合同承擔相應責任。

（五）尊重農民意愿，實行有序流轉

我國還有約6.5億人口生活在農村[9]，土地對他們而言是生計的主要來源。在流轉過程中，要充分尊重農民意愿，遵循依法、自愿、有償的原則，實行有序流轉，決不能忽視農民對于土地的權利，強制流轉，人為地將土地集中在少數人手中。在建立健全土地流轉相關制度和農民社會保障體系的基礎上，根據當地農業發展實際情況進行統一規劃、合理開發、逐步流轉。有條件、有意愿的地區先流轉，既保證土地高效利用，又起到示范作用，帶動其他地區農民自愿流轉。

［1］徐旭,蔣文華,應風其.我國農村土地流轉的動因分析[J].管理世界,2002(9).

［2］于傳崗.基于國家治理視角下農戶主導型土地流轉性質分析[J].農業經濟,2012(10).

［3］四川日報.湯營村77%的農戶當上股東[EB/OL].[2008-10-18]. http://news.sohu.com/20081018/n260101580.shtml.

［4］張吉星.新型集體經濟系列報道之一——政村聯建、集體得利的湯營道路[J].村委主任,2012(18).

［5］四川省成都市農業委員會.四川省成都市土地流轉模式典型案例[EB/OL].[2010-11-22].http://www.caein.com/index.asp?NewsID= 59542&xAction=xReadNews.

［6］烏當區人民政府辦公室.赴成都市溫江區考察學習的報告[EB/OL].[2012-11-21].http://www.gzwd.gov.cn/art/2012/11/21/ art_2469_20128.html.

［7］蔣媛媛.紹興農村土地信托制度的社會學解讀[D].南京:南京師范大學,2007.

［8］蔣勛功.關于龍頭企業引領土地流轉的調查——對衡陽縣臺源鎮的考察[J].湖湘三農論壇,2009.

［9］中華人民共和國國家統計局.中華人民共和國2012年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].[2013-02-23].http://news.xinhuanet. com/politics/2013-02/23/c_114772758.htm.

F321.1

A

1672-3805(2014)01-0001-05

2013-11-06

教育部人文社會科學研究規劃基金項目“城鄉統籌視閾下土地承包經營權流轉制度創新研究”（12YJAZH157）；國家自然科學基金委員會管理學部主任基金應急研究項目“促進農村土地流轉、增加農民收入的改革政策與配套措施研究”子課題“東北地區農地流轉與農民收入政策研究”（71341049）

吳玲（1970-），女，東北農業大學馬克思主義學院教授，博士，研究方向為農業經濟理論與政策。