新型農村社區治理創新研究——業緣組織與地緣組織協同的視角

董進才

(浙江財經大學工商管理學院，浙江 杭州 310018)

“鄉政村治”作為改革開放以來我國農村社會管理基本體制，對推動農村經濟社會發展起了很大的作用，但受到經濟社會環境變化的影響，現在逐漸陷入治理困境。特別是伴隨著農業稅的取消、新型農村社區的建設，構建與農村新型社區相適應的治理體制顯得十分迫切。

一、農村社會基礎變化要求治理創新

(一)“鄉政村治”的農村管理體制陷入治理困境

村委會設置的初衷本來是群眾自治性組織，在實際運行過程中卻變成了鄉鎮基層政府的行政性工具，更多地表現為一種類政權組織，偏離了農民當家人的角色，導致村委會功能錯位［1］。不少地方村委會與村民的關系緊張，不僅無法滿足農民生產生活的需要、維護農民權益，反而成了農民權益的直接侵害者。在一些經濟基礎比較薄弱的地區，村委會缺乏必要的經濟支撐，很多農村甚至無法有效地召開村民會議，村委會的生存環境困難，農村社會管理體制亟待創新。

村民自治在現階段農村治理中處于交織狀態，在一段時期內很難有重大突破。村民自治追求的“四個民主”，實際上只有民主選舉取得了突破，盡管在選舉過程中存在著賄選、干擾、阻撓、家族勢力、黑惡勢力及宗教勢力控制等問題，但總體來看選舉還是能代表農民的意愿，還是富有成效的。相比“民主選舉”而言，民主監督、民主管理、民主決策進展緩慢，在多數村莊還無法實現，單純依靠村民自治來推動村莊的民主治理顯然是不夠的。

(二)“稅費改革”削弱了傳統農村管理體制的治理基礎

1983年，農村全面撤銷人民公社成立鄉鎮政府，中央賦予鄉鎮財政發展地方經濟、提供公共服務和維護社會穩定的職能。鄉鎮財政基本上由三部分構成:一是預算內資金，收入來源主要是農業稅、農業特產稅和工商稅，主要用于支持農業生產、基礎設施建設、提供公共服務、行政事業部門的工資及共用經費等;二是預算外資金，收入來源主要是收費，主要用于維持政府部門運轉的辦公用品、交通費用、招待費等日常支出;三是自籌資金，收入來源是鄉鎮企業上交的利潤和管理費、村提留、鄉統籌、各種集資收入及罰沒收入等，主要用于農村公共建設、公共服務、教育支出及農村集體福利等支出。

農業稅原本是地方收地方用，在一些農業主產區卻成為鄉鎮政府的最主要收入來源且占比很大。自2003年農業稅取消后，一些鄉鎮只能靠上級財政的轉移支付來彌補稅費改革帶來的地方財政缺口。但鄉鎮財政的支出實際上遠遠超過以農業稅為主的財政收入，而縣級財政通常又十分困難，這個差額是轉移支付彌補不了的。因得不到有效的上級支持，加之鄉鎮財政預算外收入及自籌資金大幅減少，鄉鎮政府正常運作出現困難。同樣，農業稅的廢除也使得村委會賴以生存的經濟基礎消失，不少村組織負債經營，農村公共產品和服務處于停滯甚至倒退的狀態。此外，農民勞動積累工和義務工也被取消，進一步加劇了村級公益事業建設的困難。缺少為農民提供服務的能力，鄉鎮政府、村級組織在農村社會管理中的地位急劇下降，舊的農村社會管理體制陷入困境。

(三)新型農村社區改變了基層農村社會結構

2006年十六屆六中全會提出了“積極推進農村社區建設”，2008年十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》進一步指出:必須完善農村社會管理體制機制，加強農村社區建設，保持社區和諧穩定。新型農村社區是指在統籌城鄉發展、推進城鄉一體化的背景下，為整合社會資源、促進農村全面發展，在科學規劃、合理布局、廣泛參與、穩步推進的基礎上，通過村莊合并、集約發展的方式組建而成的新的農民生產生活共同體。建設新型農村社區是統籌城鄉發展、推進城鄉一體化、促進農村發展的突破口和關鍵點，是農村發展的新方向和新思路。浙江、山東、江蘇等一些比較發達的地區，新型社區建設走在了全國的前列，實施“大村莊制”極大地減少了行政村和鄉鎮的數量，使農村城鎮化建設進程得以加快。隨著農村社會開放性、流動性和異質性的不斷增強，單一、封閉的鄉村社會經濟結構已逐步瓦解，農村固定的行政地域邊界、人員邊界、經濟邊界、產權邊界被打破，村落共同體在快速消失［2］。農村社區建設給農民帶來的不僅是生產生活方式的巨變，更重要的是改變了我國基層農村社會結構，這將必然引發農村治理結構和管理方式的重大變革。

社區制建設成為我國農村基層組織與管理體制的第三次重大變革［3］，是對農村社會的重塑，也是調整國家與社會關系、變革農村社會管理體制、轉變黨和政府對鄉村社會執政方式的戰略部署［4］。新型農村社區建設導致農村社會結構和組織形式都發生了巨大的變化，需要構建起新的農村社會管理體制。如果管理上還是沿用村民自治形式或簡單地用社區管理取代村民自治，就會造成社區管理與村民自治之間的沖突。

二、農民合作社具備成為創新農村社會管理有效載體的條件

農民合作社以某一產業或產品為紐帶，突破了農村傳統的地緣和血緣關系，在跨村、跨鄉甚至跨縣范圍內實現同業者的聯合，為建立更大范圍的社會信任和合作提供了組織載體。農民合作社是一個經濟組織，但也承擔了大量的社會服務職能，在改善農村社區基礎設施、培訓現代農民、解決民間糾紛、豐富農民文化生活等方面發揮著積極作用。

(一)農民合作社參與農村社會管理是國家政策的要求

2013年中央“一號文件”明確指出，“農民合作社是創新農村社會管理的有效載體”。也就是說，農民合作社能引導農民廣泛參與村級民主管理、健全村級民主決策和民主監督機制，成為加強和創新農村社會管理的重要依托。

截至2013年12月底，我國農民合作社已多達98.24萬家，實際入社的農戶為7412萬戶，約占全國農戶總數的28.5%。農民合作社不僅在帶領農民致富中起到了非常重要的作用，對農村社會生活也產生了廣泛的影響。農民合作社在許多地方開始“超越”甚至“取代”村委會的作用而成為農村社會管理的主體。農民合作社對村級組織的替代并非在組織形式上使村級組織沒有存在的必要，而是說由于合作社自身的優越性，使村級組織存在的必要性大大降低。一些傳統村級組織無法解決的問題(如農業生產的組織、承包土地的流轉、農業技術的服務、生活設施的改善、社會環境的治理等)，由于合作社的介入變得容易起來。無論是生產經營活動還是與生活密切相關的活動，由于有了合作社的幫助，農民的各種困難似乎都能找到解決方法。離開村委會、村支部，農民沒覺得少了什么，但離開了合作社，生產生活就會受到直接的影響。山西省永濟市蒲韓鄉村社區是1998年開始成立的農民合作組織，以創建幸福社區為總目標，在十幾年時間里發展成為兼具經濟、社會、文化多功能，覆蓋蒲州、韓陽兩個鄉鎮43個自然村，共有28個專業合作社、3865戶社員和773個小組，服務農民超過2.5萬人，現已成為集農資購買和消費品購銷、有機農業種植和技術推廣、大宗農產品運銷、信用合作及老年服務、健康服務、社區教育、文化生活等多功能于一體的綜合農協而深受農民歡迎，在當地社會經濟建設中產生了深遠影響，因此合作社具備開展社會服務的優越條件。

(二)農民合作組織參與農村社會治理是發達國家和地區的成功經驗

從單純的經濟團體發展成為參與社會、政治活動的綜合型組織，是發達國家和地區農民自治組織的發展規律。特別是日本、韓國和臺灣的農協，在農村社會管理中的作用非常突出。日本農協具有“政府代理機構”的組織特征，政府制定的農村經濟、社會發展政策(如糧食管理制度、農產品價格制度、農業金融制度、農業技術的開發與推廣制度等)大都通過農協來貫徹實施，在農村廣泛開展生活指導(包括衛生保健、老人贍養、子女教育、農村文體活動、農村環境改善等)，對提高農民生產生活起著十分重要的作用。

韓國政府主要負責宏觀的農業調控、管理、政策制定等，政府把大量的涉農業務委托給農協經辦(如監督和落實農業政策、農產品行業管理、農產品政策性收購、農民培訓、農村金融、農村保險、農村醫療等)。在20世紀70年代韓國新村運動中，基層綜合農協與政府部門合作，幾乎擔當了所有新農村建設的具體工作，使新村運動取得顯著成效。自2004年開始，農協又主導開展了“新農村、新農協”運動，成立了愛農村全體國民運動總部，掀起了新一輪的農業、農村價值再認識與城鄉交流活動，向全民宣傳城鄉共同體意識，以促使全社會共同解決農業和農村問題［5］。

臺灣地區的政府農業部門的責任也只是制定政策和監督輔導，政策落實環節由農協來承擔。農協除為農民提供產前、產中和產后服務外，還承擔了更多的社會功能(如協調解決民間糾紛、發展農村文化福利事業、開展家政教育、培養農民的現代觀念、提高農民的科學文化素養等)。此外，農協還代表農民反映社情民意，為農民爭取農業補助、修建公共設施、保障農民權益、維護農村的和諧穩定。

(三)農民合作社參與社會管理是農村社會和諧發展的內在要求

在農村社會治理過程中，以地緣、血緣為紐帶的傳統組織在農村社會管理中的作用正日益降低，而掌握了大量經濟資源的農民合作社在農村事務中的地位越來越高，已成為農村社會化服務的重要組織載體。在一定的農村區域內，假設農民合作社覆蓋的農民數量達到了一定規模，那么合作社的運行模式對這個區域內社會管理的影響將產生質的變化。因為合作社與農民成員之間的聯系比村委會更密切，能最大限度地保障農民的各種權益，許多農村甚至出現農民有問題“不找村長找社長”的狀況，村里出現矛盾和糾紛，村干部解決不了的，合作社負責人出面就能解決。合作社在群眾中一呼百應，不僅大大提高了農民的民主意識，還卓有成效地開展一些文體活動等，合作社的發展對村“兩委”構成了嚴重的威脅。二者的關系處理不好，雙方都會受到影響。

合作社發展初期力量薄弱、資源短缺，一般都會得到村級組織的積極扶持。合作社發展壯大后，村級組織感到威脅后可能就不再支持。如果合作社和村級組織的關系處理得好，就可實現雙方功能互補，進而促進村莊的和諧發展。如果處理不好，經濟功能強大的農民合作社可能就會與傳統的鄉村組織產生沖突。典型的案例就是遼寧省大鹿島村委會與漁業合作社為爭奪養殖基地的經營權，不僅多次發生砸船、毀網和強行捕撈等惡性沖突事件，甚至還發生了許多人身傷害事件，多人被打傷住院治療。村委會和合作社相互告狀，最后在省政府的干預下才得以調停。因此，如果不積極推動多元主體的協同治理，隨著農民合作社的治理范圍越來越大、輻射的農戶越來越多，必然會冷落傳統農村社會管理組織，形成“另立中央”的局面。

三、新型農村社區的體制機制創新

要實現社會管理創新，必須重視社會組織的培育和發展，多元主體的協同治理是農村社會管理實現“善治”的標志，也是今后農村社會管理創新的目標與方向，多種治理主體只有在博弈過程中不斷進行優化、整合，才能形成理想的治理模式［6］。

農村社區建設過程中實現了多村合并，給農村帶來了巨大的活力，但也造成農村社會管理上的新問題。如何超越單純的選舉民主及以此為基礎的村民自治道路，發展一條通過農村基層黨組織的領導并吸納村民自發的聯合力量，從而將農民重新組織起來建設鄉村的政治機構以完善鄉村治理，乃是今后解決農民問題的關鍵所在。農村社區建設必須按照有利于健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的多元主體治理格局進行，最大程度地促進社會管理資源整合、公共服務功能強化，提高農村社會管理水平。

(一)形成地緣組織與業緣組織協同的治理結構

創新農村社會的治理，既要充分體現黨和政府在社會管理中的主體地位，也要發揮農村自治組織和社會組織的協同作用。新型農村社區形成后，農村基層治理體系形成了“鄉鎮－農村新社區”的二級治理架構。在鄉鎮和行政村之間或直接在行政村上設立服務中心/服務站(如江蘇省的“社區管理服務站”、寧波市的“社區服務中心”、舟山市的“社區管理委員會”等)，盡管名稱各不相同，但都是辦理政府公共服務的居村機構，農村社區成為取代原來村委會的最基層社會單元。新型農村社區建設必然弱化村級自治組織，將村委會管理和服務功能轉移到社區中，形成以社區為基礎的基層治理單元。多數社區現在形成了黨組織(支部/黨委)、居委會、社區服務中心/站的“三位一體”治理架構。這種新型社區管理體制適應了農村社區社會服務的需要，但在帶領農民發展生產這方面的功能還欠缺，需要在現有的管理體制基礎上嵌入農民合作社等業緣組織，充分發揮這些自治組織在農民致富中的帶頭作用，利用它們與農民的密切關系擴大服務范圍，彌補地緣組織社會服務能力下降的不足，切實提升農村社會服務管理水平。當然，在新的社區管理體制下，村委會并不一定要取消(如山東諸城社區中心村建設就沒有撤銷行政村建制)，其主要職責仍是村內自治事務和承接或“協助”做好政府下達的政務。

無論是原來的“鄉政村治”還是現在的新型農村社區建設，堅持黨的領導是維護農民切身利益的根本保證。新型農村社區必須堅持黨的領導核心作用，在新型農村社區中設黨委或黨總支，所轄村中設黨支部，注重在農民合作社及其他自發組織起來的社會組織中建設黨支部，加強黨在農村的領導。農業政策、財政項目的實施等政府對農業的支持，可以主要依靠農民合作社來進行。農民合作社的作用是其他社會組織取代不了的，要積極培育農民合作社，通過它們提供大量的社會公共服務，滿足農民的物質文化需求，解決廣大村民的歸屬感，增強鄉村社區的凝聚力。合作社與地緣組織的協同不是有益的補充，也不是替代關系，而是有機的分工合作。通過農民合作社培育新型農民，實現村莊治理轉型，推進政府職能轉變，從而建立起農村社會管理多元主體的協調運轉機制。

(二)形成科學的農村社會管理問題決策機制

多元主體的協同治理最主要體現在重大問題的決策上。政府要實行科學決策，首先就要合理配置決策權，實現由單一決策主體向多元決策主體的轉變，建立以政府為核心的多元決策主體結構。要真正體現社區的多元主體協同治理，必須構建多元決策主體群，社區重大事務決策的主體不能只是社區黨組織，而應以社區黨組織為核心，形成以居民委員會、農民自治組織等社會各方參與的“共治”模式。通過分散社區管理的決策權，增加參與決策的主體數量，使決策結果能真正代表廣大農村居民的意愿和利益，促進社區治理的科學化和民主化。

在“鄉政村治”的治理體制下，為保證重大問題決策的科學性，一般由村黨組織和村委會聯席會議共同商議，取得一致意見后交由黨員大會、村民代表大會或村民大會討論表決。這種決策機制在理論上具有科學性，但實際運行中不少村的“兩委”之間矛盾突出，科學決策的機制并沒有形成。在新型農村社區管理過程中，如何合理地配置社區管理的決策權，才是確保重大事務決策科學性的關鍵。石亞軍(2006)把決策權按照決策環節劃分為提議權、參議權、評議權、審議權和定議權［7］。農村社區實行的是黨領導下的自治管理，農民和自治組織除享有一般社會主體的提議權、參議權和評議權外，在治理框架允許的范圍內應有社區事務管理的審議權和定議權。農民合作社等組織從自身利益、組織利益出發，與社區的整體利益相結合，向社區決策機構提出意見和建議。新型社區管理應建立農民自治組織積極參與和社區黨組織決策相結合的決策機制，健全重大決策的規則和程序，實行依法決策、科學決策和民主決策。在此體系中，社區黨組織發揮的是主體性作用，農民自治組織發揮的是支撐性作用，二者決策力量在決策過程中相輔相成、相互尊重，在科學決策過程中不可或缺，并健全對涉及經濟社會發展全局的重大事項決策的協商和協調機制。

(三)構建具有組織力量保證的監督制衡機制

從村民自治的實際運行狀況來看，民主監督通常是最薄弱、最難以實施的環節。依照《村民委員會組織法》，村民通過村民大會實施監督權利，村民大會一年只開一兩次，而多數地區根本組織不起來，因而依靠村民大會進行監督沒有現實意義。在村民大會休會期間，如何對村干部實施日常監督則沒有明確規定，村干部受到的監督很少。在新型農村社區建設中，構建有效的監督機制和權力制衡機制是提高治理水平的重要標志。黨的十八大提出“要建立健全權力運行制約和監督體系。要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力”，雖然它強調的是黨政機關，但對基層社區同樣適用，“讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行”，構建完善的社區監督體系是國家社會穩定和人民生活安逸的基礎。

在農村社區治理中，加強黨內監督是確保各項工作符合法律規范、保障村民權利的最重要手段，社區自治不能忽視地方鄉鎮黨委政府的監督作用，應明確規定鄉鎮主要領導對社區工作人員的腐敗問題承擔責任，強化鄉鎮黨委政府對社區干部的監管力度，保證監督的獨立性和有效性。同時，要完善農村社區村民代表大會的監督職能，對社區重大建設和事項的合法性進行法律監督。

制度化、組織化監督是農村社區監督體系構建中最迫切、最重要的環節。建議由農民自治組織推薦產生社區監督委員會，通過召開會議等形式對社區黨組織和管委會提出意見和建議并進行民主評議和監督，向社區會員代表大會和社區委員會反饋情況。農村自治組織特別是農民合作社具備公益性、非盈利性、非政府性等特點，作為一個有組織能發揮比個體農民更大的力量，進而對社區管理部門形成監督和制衡。

目前，社會輿論監督的作用越來越強大，在農村社區監督中應給予足夠重視。通過合作社強大的教育功能強化廣大農民自身的權利意識，大力宣傳公共權力來源于公民權利并依法受到規范、限制與監督等觀念，提高廣大農村社區居民參與民主監督的積極性。充分利用現代媒體宣傳社區建設中的經驗與典型，揭露社區發展中的問題、存在的弊端。努力構建完善的輿論監督職能，利用社會輿論對農村社區重大建設和事項的落實進行全方位的監督。

(四)構建多方積極參與農村社會管理的激勵機制

發達國家的農村社區公共服務和產品一般由社會組織和經濟組織提供，政府的作用是制定宏觀政策、提供必要的資助等。我國農村人口眾多、政府財力有限，構建相應的激勵機制，鼓勵農民合作組織和社會組織積極參與社區事務是滿足農民物質文化需求、提高農村社會公共服務水平的必要途徑。

社區公共產品不能完全通過市場的方式提供，需要依靠社區居民的熱心奉獻，一些公益性社工、義工組織在社區建設中發揮著顯著作用。為鼓勵自治組織和居民熱心參與社區公共事務，鄉鎮政府、社區每年可以評選社工、義工先進分子并進行典型宣傳，積極推進全民參與社工、義工，增強社會認同感。另外，要逐漸形成一種社會氛圍，充分肯定社工、義工的重要價值和社會意義，使其成為升學、求職、信貸、晉升、評優評先等的重要參考依據。農村社區不像城市社區那樣有良好的社區工作者隊伍，社會服務更多地需要依靠自己來提供。農民合作社作為最具經濟實力和社會號召力的組織，應在社工、義工領域做出表率，組織發動社員參與社區公益活動，樹立良好的組織形象，主動承擔社區服務的社會責任。

在新農村建設過程中，各級財政資金都給予了不同程度的支持，用于道路、供排水、垃圾處理、沼氣建設等基礎設施和社區服務中心、衛生室、文化場所、幼兒園等公共服務設施建設。在保證生產投入外，財政資金應逐步加大公共服務的投入，通過項目購買、補貼、獎勵、崗位購買等多元化形式，激勵農民自治組織參與到社會管理中來，吸引多元社會主體和多渠道社會資本進入社會管理領域，鼓勵、引導、支持社區自治組織參與和諧社區建設。同時，社區在公共資源的配置上也要給予社會組織在基本設施、場地資源等方面的必要支持，使它們在為社會服務的過程中感受到政府及社區的支持和關心。

［1］吳業苗．農村基層社會管理與“社區化”體制建構——基于城鄉一體化視角［J］．社會科學，2013，(8)．

［2］袁方成，李增元．農村社區自治:村治制度的繼替與轉型［J］．華中師范大學學報(人文社會科學版)，2011，(1)．

［3］項繼權．從“社隊”到“社區”:我國農村基層組織與管理體制的三次變革［J］．理論學刊，2007，(11)．

［4］張東紅．中國農村養老保障體系研究 ［J］．財經理論研究，2014，(3)．

［5］張斌．日本、韓國農業專業化組織調研報告［J］．世界農業，2011，(2)．

［6］國際行動援助中國辦公室．善治:以民眾為中心的治理［M］．北京:知識產權出版社，2007．

［7］石亞軍．實現政府科學決策機制的根本轉變［J］．中國行政管理，2006，(10)．