完善臺灣地區老人福利機構建設的思考

◎ 文/焦威文

完善臺灣地區老人福利機構建設的思考

◎ 文/焦威文

為促進臺灣老人福利的普及性與公平性，亟須厘清臺灣地區公立部門針對2007年修訂的老齡人福利機構設立標準立論依據，以及其立法的合理性，強制限期改善的正當性與后續引發問題。筆者藉由公立部門、私人部門以及消費者三個角度，探討老人福利機構設立標準的實際可行性與合理性。

臺灣地區老齡化和老年人福利的現狀

自20世紀以來，臺灣地區人口結構已迅速進入老齡化發展趨勢，在1993年即符合聯合國界定的高齡化社會標準。目前，臺灣地區65歲以上老人占總人口10.98%，老齡化指數73.91%，呈持續增加現象，進入21世紀以來，臺灣地區人口老齡化速度持續加快。依據“臺灣經濟建設委員會”《2012-2060年人口統計》報告顯示，2060年臺灣地區工作年齡人口將減少至為2012年的約55.5%，高齡化趨勢明顯。臺灣地區人口迅速老齡化將直接影響勞動資源結構、社會福利資源結構、社會經濟結構、家庭發展結構以及相關產業發展結構，必須正視人口老齡化可能引發的問題，及早研擬因應對策，共創和諧發展社會。

1.理想面：社會福利觀點

依據臺灣地區最新制定的社會福利政策綱領，明確掌握社會福利政策理想面的核心價值、理念與精神。臺灣地區在1950年著重社會福利基礎措施的奠基工作，確立勞保、公保與軍保三大社會保險體系。20世紀90年代則完成許多重要社會福利法案，開始著重社會福利的社會正義精神；同時，逐漸發展邀集第三部門與私人部門專家學者，共同商議研擬相關重大政策或法案內容，未來將朝著吸納公民社會參與社會福利政策運作的理想前進，期待建構臺灣地區最新社會福利政策綱領。

2.現實面：市場競爭觀點

公立部門推行社會福利的現實面，必須考慮公立單一部門的經費限制性，單向思考并規劃社會福利政策與措施的限縮豐富性，以及執行推廣力量的局限性，運用政策手段與溝通管道，邀集適當政策規劃參與者、政策執行參與者，以及政策評估參與者共同協助推動并落實社會福利政策。此亦為由現實面，市場競爭觀點分析社會福利政策的起點與精神，將涉及福利多元主義、社會服務民營化以及社會服務產業化等相關議題與理論。

（1）福利多元主義興起于公共政策所推行的新公共管理概念之后，由于財政緊縮，收入有限，同時在特定時空背景下，必須調整以往以公立部門為主導的社會福利服務提供模式。公立部門可適度結合私人部門、商業部門、非營利第三部門、小區、家庭、其他志愿部門，或非正式單位部門共同構建社會福利提供的合作網絡，以減輕公立部門財政負擔的合伙運作方式，深化并強化多元合作提供服務的高效能服務模式。應用分權化、民營化和商業化等現代福利提供核心概念與新右派型態運作模式，構建更周延務實的社會福利提供機制。

（2）社會服務民營化源自福利多元主義，但更深入規劃移轉服務執行單位的過程、型態與核心價值。本來由公立部門所提供的社會服務運作機制，逐漸移轉至非營利部門或私人部門，而公立部門本身的角色定位將逐漸轉換成為服務購買者或服務監督者的角色。

（3）社會服務產業化為社會服務民營化的接續步驟發展模式，指公立部門除了將社會服務的執行與輸送負責單位移轉給非營利組織或私人部門之外，更可考慮實際可行性，以及永續發展可行性，允許私人部門的營利單位承辦社會服務業務。臺灣地區也開始逐步探討社會服務產業化的可行性、合法性與妥適性。

3.整合分析論述

綜上所述，必須針對社會福利服務的理想與現實面，匯整可能產生的問題與思維整合發展方向。

（1）處理問題。

①課責問題：需注意公立部門逐漸轉換成為社會福利購買者與監督者角色，應避免產生服務角色移轉而技巧性逃避社會福利服務保障性的根本責任。

②競爭問題：若運用市場競爭機制提供社會福利服務，必須正視市場競爭機制下經濟弱勢者的社會福利保障問題。

③成本效益：必須注意非公部門提供社會福利服務過程中仍然希望降低自己本身的運作成本，尋求自身利益最大化的潛在問題。

④供需均衡：必須注意接續可能產生的供不應求現象，或是雖有充裕的供給量，但需求者無能力給付供給價格，造成需求者無法享受服務供給的困境。

（2）思維整合。

①公私協力：須厘清并詳細規劃公私部門協力的權責范圍，制定明確規范內容，并考慮實際可行性。

②循序漸進：必須運用循序漸進，影響最小的方式進行服務模式的規劃、形塑、溝通與執行。

③福利保障：必須掌握促進社會大眾獲得基礎或最低限度的社會福利保障原則，避免影響社會大眾接受福利服務的權益。

④務實執行：必須特別注重實際可行性。

政策建議

鑒于臺灣地區《老人福利機構設立標準》的制定與修改內容，有必要針對各方面問題進行思維整合分析，以尋求化解問題的策略，進而加以匯整，并針對

岬角雄奇

野柳地質公園位于臺灣省萬里鄉，是突出海面的岬角（大屯山系），長約1700公尺。由于海蝕風化及地殼運動等作用，造就了海蝕洞溝、蜂窩石、燭狀石、豆腐石、蕈狀巖、壺穴、溶蝕盤等綿延羅列的奇特景觀。

董年龍/攝《老人福利機構設立標準》進行整體建議。

1.公立部門思維整合

（1）擬定具體輔導業者遵循設立標準的策略：現行的《老人福利機構設立標準》的規范內容屬理想性質的規范內容，若業者無法達成標準即遭勒令歇業，恐有不教而誅之嫌。因此，公立部門應避免完全規避建構周延、健全的社會福利服務制度的重大責任，應研擬具體可行的輔導策略，教育須改善設立質量的機構，而非僅提供其應達成的標準，等待業者自行克服障礙。

（2）確保公立部門評鑒制度的實用性與專業性：公立部門應切實落實有效評鑒，以便切實達成《老人福利機構設立標準》宗旨與理想，應積極訓練專業人員，同時應考慮網羅評鑒所涉的各專業領域的專業人才，進行深入、務實、效率的評鑒工作。

（3）針對中低收入老人規劃健全保障制度。為避免福利服務產業化帶來的市場競爭下犧牲弱勢族群福利的問題，除繼續沿用現行的中低收入老人生活津貼補助政策之外，應積極統籌規劃融入現行相關政策的全盤性中低收入老人的保障制度。避免弱勢老人族群淪為社會服務市場競爭下的犧牲者。

（4）公立部門需確實參考專業實地研究結果進行機構營運估算。觀察現行《老人福利機構設立標準》，很多僅僅是依據公共安全規定設立的公共設施規范，或機構運作機制的規范，并未見到任何詳細政策說明文件解釋該設立標準的研擬估算依據。因此，老人福利機構的收入與服務成本大多數情況下呈現收支不均的狀態，公立部門需針對業者營運的實際可行性，進行該設立標準的內容修改。

2.業者思維整合

（1）加強專業與方案補助：依據現行《老人福利機構設立標準》規范，私人部門業者很難達成營運收支平衡。因此，有必要督促公立部門規劃更健全，以及實際可行的專業補助，或相關方案補助制度，以便切實促進私人部門依循合理規范進入供需循環市場運作環境，滿足服務目標人口的需求。

（2）構建健全的機構會計制度：現行制度應加強輔導老人福利機構構建健全的會計制度，促進機構會計透明化，管理細致化，以及成效評估效率化。不僅能促使福利機構隨時掌握機構營運狀態，更利于接受公立部門評鑒、監督、審查或教育輔導。

3.消費者思維整合

（1）修訂低收入戶補助模式與額度，避免弱勢老人族群淪為社會服務市場競爭下的犧牲者。

（2）明定老人福利機構收費標準定型化契約。現行制度運作下，根據以往研究結果顯示，老人福利機構基于本身利益的考慮，很有可能拒收一些中低收入老人。雖然公立相關政策機構需收一定額度的中低收入老人，但福利機構亦可自行決定接收服務對象，或進行額外付費的要求等，故需透過法規內容的修改，確定機構收費標準定型化契約基本內容。

（3）積極促進在地福利機構的充足性。觀察現行《老人福利機構設立標準》規范施行結果，臺北市老人福利機構呈現嚴重供不應求的現象，故需積極全盤規劃，配合在地老化政策的思想，各地區構建充足的老人福利機構供給數量。

4.對臺灣地區養老機構建置的啟示

針對臺灣地區老人福利機構的現行諸多問題，應盡快解決供需問題、弱勢照顧以及普及福利供給等。

（1）針對供需不均問題，應以服務對象需求為核心考慮點，而非僅著重機構安全面向或硬件設施僵化規范，限縮服務供給面的數量。

（2）針對弱勢照顧問題，應促使具備經濟基礎者進行使用者付費運作機制尋求服務；而針對弱勢服務對象，則規范健全補助機制，促使福利機構既能具備充足經濟基礎進行永續營運，又愿意向弱勢服務對象提供合理服務。

（3）針對普及福利供給問題，應實踐小區照顧模式，彈性運用公立部門、私人部門、第三部門以及親屬、鄰居、朋友之間的網絡合作，進行最具經濟效益、安全、效率的老人照顧機制。期待透過總結與反思，促使現行《老人福利機構設立標準》進行更完備的內容修改，共同保障老人權益，并締造快樂“銀發人生”。

（作者單位：臺灣南山人壽證券投資部 )

編輯：張涵