政策執行應糾正主觀偏差行為

周國雄

黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出戰略部署，具有重要的里程碑意義。“一分部署、九分落實。”當前，重要的任務在于發揚“釘釘子”精神，開拓進取，求真務實，攻堅克難，一往無前地把全會所確定的改革任務落到實處，把改革藍圖變成生動現實，不斷開創當代中國改革發展新局面。推進改革，是中國共產黨治國理政的重大部署，是當下中國公共政策執行的重要內容，有很多新情況、新問題、新挑戰亟待我們研究應對。其中，尤其要警惕和糾正改革政策執行過程中的主觀偏差行為，確保中央的改革意圖不變形、不走樣、不打折扣，得以順利實現。

公共政策執行中的主觀偏差行為，是指公共政策執行主體在貫徹落實上級制定的公共政策時，基于自身利益最大化的考慮，未能嚴格按照政策精神實質和地方實際情況，有效地貫徹落實上級政策，致使上級政策目標部分或全部落空的特定行為的綜合。常見的主要有五種類型。

第一，政策敷衍。主要是指在政策的貫徹執行中，由于該項政策有損于執行主體利益，或者雖無利益損失，但執行起來耗費資源和精力，致使執行主體只做表面文章，以會議落實會議，以文件落實文件，表態很堅決，但不落實具體措施，使政策執行浮于表面、流于形式，不了了之。第二，政策附加。政策執行主體在執行上級政策的過程中，人為附加了不恰當的內容，使政策的調整對象、范圍、力度、目標超越了原政策的要求，影響了原政策精神的忠實表達。政策附加表面上看起來是地方政府結合實際貫徹落實上級政策，是具體問題具體分析，而其實質則是利用附加不合理的條款為上級政策強行增添若干新的目標，變相扭曲上級政策精神，從而達到謀取自身不正當利益的目的。第三，政策替代。當政策執行主體與上級政策之間出現較大的利益沖突時，執行主體利用政策的抽象性、原則性特征和自由裁量權，以本地區或本部門具有特殊性為借口，作出不同于原有政策精神實質的解釋，從而扭曲上級政策精神為我所有，甚至以自行制定的“土政策”直接替代原政策。政策替代的實質就是鉆政策和制度的空子，打著“實事求是”的旗號，對上級政策陽奉陰違，因此具有較大的迷惑性和破壞性。第四，政策殘缺。任何一項公共政策都是由若干相互配套的具體條文和措施所組成的，形成一個多層面、多因素的有機整體，共同指向特定的政策目標。在執行政策前，應當對政策內容全面領會、整體把握。但少數執行主體出于自身利益的考慮，以政策條文是否符合以及多大程度符合自身利益為依據，對上級政策條文分別采取積極執行、消極執行、拒絕執行等行為，使原本完整的政策在選擇執行中殘缺不全，影響了政策整體功能的發揮。第五，政策截留。當某項公共政策可能嚴重損害自己的不正當既得利益時，執行主體利用政策信息掌控權，采取不學習、不傳達、不貫徹，隱瞞、截留該政策的主觀偏差行為。這種行為在信息化時代條件下，雖然有所收斂，但仍具有一定存在空間，且多涉及特定對象的利益調整，容易釀成社會穩定問題，其政治和社會影響十分惡劣。

這五種類型的行為，在不同的公共政策執行過程中，表現手法、程度和影響力各不相同，有的甚至幾種表現形式相互滲透、疊加，帶來政策執行阻滯，嚴重地損害了公共政策的嚴肅性和權威性。之所以出現公共政策執行主觀偏差行為，從博弈角度看，主要在于公共政策各博弈主體利益具有差異性，部分博弈主體為了維護其所代表的局部利益，不惜犧牲大局利益，以各種手法阻滯上級決策落實。這些行為不論其表現形式如何，本質都是公共政策執行者對利弊得失的權衡和自身利益最大化的考慮所選擇的不同態度和策略，有的還具有一定的主觀惡性。具體到改革，從以往實踐看，大凡出臺重大改革舉措，執行過程中的各種主觀偏差行為都會在一些執行主體中程度不同地出現，給改革政策落實帶來制約和影響。

當前，中國的改革已經進入深水區，由于涉及思想觀念、體制機制和利益格局的重大調整，在各執行主體中，必然會產生利益沖突。這些沖突，有的可以預見，有的充滿變數，有的相對溫和，有的則可能比較激烈，使改革政策落實過程充滿艱辛和挑戰。這也是中央反復強調要敢于啃硬骨頭、敢于涉險灘的初衷所在。如政府加快轉變職能，大幅減少行政審批事項，把資源要素的配置權更多讓渡給市場，不僅對傳統的治理理念和治理機制會產生沖擊，更會大大減少一些人的權力尋租機會，給這些人的既得利益和預期利益帶來不利影響。在改革政策落實過程中，不排除可能有部分利益攫取者，為了維護既得利益，或取得新的更大利益，千方百計阻礙、扭曲改革，使改革舉措不能全面落實，效果大打折扣，甚至可能背離改革初衷，給事業帶來重大損失。對此，必須高度警惕，切實加以糾正和克服。

解決這一問題的根本著眼點在于，貫徹黨的十八屆三中全會要求，“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，使克服改革政策執行中的主觀偏差行為，成為推進國家治理體系和能力的重要方面、具體體現。堅持標本兼治、綜合治理，通過建立健全系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各項改革舉措能夠全面有效地加以落實。治標，在于對各種改革政策執行主觀偏差行為及時發現，及時糾正，并以其為反面教材，警示有關方面吸取教訓，堅定不移地走改革發展之路。這在政策執行制度體系還不夠完善的情況下，是確保政策落實不可或缺的手段。治本，在于強化制度建設，發揮制度的治本功能。

從長遠來看，克服改革政策執行的主觀偏差行為，重在治本：完善民主決策制度，實現各執行主體利益博弈的重心前移，最大限度凝聚改革的思想共識和利益共識，增強改革決策的科學性、針對性和有效性；完善信息公開制度，及時向社會發布各種決策信息，以公開促落實、促監督；完善干部選拔任用制度，把領導改革的能力、表現和成效作為各級領導班子和領導干部考核任用的重要方面，把更多信念堅定、銳意改革、作風優良的干部用起來，發揮干部的關鍵作用；完善績效考核制度，把領導改革的情況作為重要內容，納入考核體系，鼓勵改革創新，寬容失誤失敗，發揮考核的指揮棒作用；完善執行監督制度，搭建平臺、暢通渠道、保障權利，調動各類監督主體的積極性和主動性；完善責任追究制度，主要是對那些消極對待改革，甚至變相拒絕改革的行為，采取必要的組織措施和紀律措施；鞏固和深化黨的群眾路線教育實踐活動成效，聚焦形式主義和官僚主義等突出問題，抓整改和建章立制，形成作風建設的長效機制。此外，還要積極培育政策執行文化，提高各類公共政策執行主體的執行意識，自覺講政治、講紀律、講大局，抓好各項改革舉措落實。endprint