論區域協調發展立法的平衡協調原則

汪永福

（安徽大學，安徽 合肥 230601）

論區域協調發展立法的平衡協調原則

汪永福

（安徽大學，安徽 合肥 230601）

區域協調發展不僅已經取得理論共識，也是國家科學發展的體現，但國家協調區域發展缺乏常態化、規范化的有效機制。作為法律控制的文明國家，法律應是協調區域發展和區域協調發展的常態、規范手段。平衡協調本身不僅是協調區域發展的舉措，更是區域協調法治論普遍的核心價值，是區域協調發展的主體、客體、內容、措施等系統化的平衡協調。平衡協調應從區域協調發展立法的特有原則、基本原則、法定原則進入區域協調發展法律系統，發揮其作為區域協調發展立法的法律原則指導區域協調發展立法和調節區域協調發展的雙重價值。

區域協調發展；立法；基本原則；平衡協調

一、引言

區域間的均衡協調發展是任何一個大國必然面臨的問題，我國區域間的自然資源條件、地理位置、經濟技術基礎和社會歷史文化背景等的差異程度要遠遠超過國外一般的區域不平衡國家[1]。我國在過去的發展階段中，更多采取的是“非均衡”的發展戰略，使得區域間發展問題顯得更為嚴重，尤其是區域間發展失衡，主要包括區域間、區域內以及城鄉之間發展的諸多不平衡，區域居民收入差距、享受公共服務水平的差距。區域協調發展是國民經濟平穩、健康、高效運行的前提，也符合現代國家發展的正當性要求，而過度的區域“非均衡”發展則可能威脅國家的社會穩定。

當前我國的區域協調雖已成為國家戰略，是科學發展的一部分，但是區域協調制度還存在諸多問題，如尚未建立統一的區域協調機制[2]，無法制定協同的區域政策，政府協調區域發展的職能邊界不確定，政府協調區域行為不規范等。簡言之，區域發展與區域協調過程中存在的問題可以概括為兩方面。一方面，區域本身發展過程中的不均衡問題，當然區域發展不限于不均衡問題，但區域發展過程中的不均衡是問題之源；另一方面，治理區域不均衡的政府協調機制問題，表現為政府協調區域發展過程的失范、失序。

通過法律控制的文明社會，不管是法治的理念，還是法律的功能效應，不論從授權政府協調區域發展，還是用法律控制政府的協調行為，法律都應是協調區域發展以及促進區域協調發展的有效手段。具體說來，區域協調立法確定了政府職能的邊界，對政府在區域發展過程中應何時協調、如何協調等問題進行明確界定，區域協調發展的立法保證了區域發展的協調，使區域發展的步伐更協調、更安全、更長遠，以法律的嚴肅性、規范性和連續性保證了區域協調過程的持續、順利進行，從而使政府協調區域發展的行為規范化、制度化，為促進區域協調發展提供法治保障。但是，我國當前并沒有促進區域協調發展的立法，法律在區域協調發展過程中長期處于缺位狀態，平衡協調發展內涵的忽視是區域發展不均衡的內因，同時平衡協調區域發展立法的缺乏，亦導致區域協調機制的失序。如何在區域發展過程中，導入平衡協調發展理念，通過平衡協調思想促進區域協調發展立法的產生，正是“平衡協調”理念的價值所在。

當前，我國并無系統的區域協調發展立法，如何使平衡協調理念在區域發展與區域協調發展立法過程同時發揮有效作用，通過平衡協調理念進入區域協調發展立法過程中并成為區域協調發展法律系統的基本原則，不失為理想的路徑選擇。區域協調發展法律的基本原則是指由區域協調發展法律確認并貫穿于區域協調發展法律規范中，在國家進行區域協調過程中普遍遵循的根本準則。換言之，一方面，其應貫穿于區域協調發展立法的整個過程是區域協調發展法律的指導思想；另一方面，區域協調發展法律的基本原則應是區域協調發展法律系統的一部分，同時調整區域協調發展的法律關系。

從學術史的角度考查區域協調發展立法的基本原則以及平衡協調原則這一論題，可以看出以往的學術研究主要基于區域協調發展立法法律原則體系構建角度論證法律原則，例如，華國慶①華國慶：《論中國區域協調發展立法基本原則》，載《南京審計學院學報》，2010年第2期，第9頁。認為區域協調發展法律規范的原則應是公平原則、平衡協調原則、法制統一原則、區別對待原則、可持續發展原則；周繼紅②周繼紅：《我國區域經濟協調發展法治化內涵研究》，載《北方法學》，2011年第4期，第75頁。確定以公平原則、平衡協調原則、市場調節與政府宏觀調控相結合原則以及可持續發展原則為主的區域協調發展立法基本原則③此外，王麗娜認為區域協調發展法律機制的基本原則為：平等互惠、優勢互補、靈活運用原則；文正邦認為應堅持規范政府行為與規范市場行為并重原則、制度構建和制度創新原則、可持續發展原則、針對西部特點和實際因地制宜原則、綜合性和系統性原則以及以人為本、富民為主原則等六大基本原則；張瑞萍認為區域協調發展法律規范應包括公平原則、資源優化配置原則、市場機制和政府調控機制相結合原則。具體參考：文正邦：《區域法治研究縱論》，載《法制現代化研究》，2009年第1期，第372頁；王麗娜：《中部地區區域協調發展法律機制研究》，載《行政與法》，2009年第11期，第49頁；張瑞萍：《區域協調發展促進法的立法基礎與原則》，載《經濟體制改革》，2010年第2期，第129頁。。這些宏觀區域協調發展法律原則體系的構建，為后續研究提供了理論框架，但是對于這些原則如何作為區域協調發展的法律原則，如何進入區域協調發展法律系統以及如何發揮其作為法律原則應有的作用等鮮有論證。本文從分析區域協調發展立法法律原則的基本理論入手，界定區域協調發展立法的原則，以區域協調發展立法的一般原則、特有原則、法定原則作為建構路徑，并以法定原則確定后方可進入區域協調發展法律系統，進而認定平衡協調是區域協調發展立法的基本原則、核心原則，并確定其應有區域發展過程主體、協調手段、協調對象、協調目標的平衡協調內涵。

二、區域協調發展立法的法律原則建構

在建構區域協調發展立法的法律原則之前，有必要探討幾個法律原則的基礎理論問題：法律原則是什么？法律中有沒有法律原則？法律原則何以成為法律？首先，法律原則應是一種基礎性的真理、原理，是普遍存在的自然法，為法律制度的構建提供了準繩，體現了法的正義價值。

德沃金在建構性詮釋模式中關于法律原則的論證被認為是現代關于法律原則最為成功的論述，其中就肯定了法律原則是法律不可或缺的一部分，并用兩個問題說明其觀點，即我們為什么有理由遵守實定法律規則？答案是其所體現的法律原則。那么，我們為什么有理由遵守這條法律原則？因為這條原則與其他原則共同構成了統一、融貫的原則體系，這一體系說明了我們為什么對社會的其他成員負有政治義務。缺少法律原則體系的支撐，無法說明法律的規范性與約束力[3]。法律原則與法律規則等具體規范是整體的系統，其有共同的理念和共同的價值追求，法律原則是存在于整個法律體系中的，體現了法律的精神實質，是一種客觀存在。

法律既然存在法律原則，法律原則又以何形式存在于法律中，也可以說法律原則通過何種路徑進入法律體系。法律原則是不是經過法律規范的確認方具法律效力，這樣的話，在大陸法系，法律原則須經成文法的認可才可稱為法律，當然同樣在英美法系達到先例的認同和法官的確信是法律原則進入法律體系的必經之道。如果省略其他形式分類，大體上可以把法律原則分為“非實定的法律原則”和“實定的法律原則”。所謂“非實定的法律原則”，是指不是通過現行的實在法明文規定的法律原則，由于其處于自我存在的狀態，也可以稱為“自存的法律原則”，如那些沒有被法律明確規定的“自然法原則”。與此相對應，那些通過現行法律明文規定下來的法律原則稱為“實定的法律原則”[4]。所以，以此標準對法律原則進行分類，實定的法律原則和非實定的法律原則共同構成了法律原則的內涵和外延，也是法律原則進入法律規范的路徑。

因此，一方面，立法活動是在非實定法律原則的指導之下進行的；另一方面，通過非實定法律原則指導制定的法律中又包含了實定的法律原則。也就是說，非實定的法律原則在具體立法之前、在實在法之外評價、影響、指導立法；實定法的法律原則在立法中、立法后、實在法之內評價立法。法律原則是法律的基本要素之一[5]，應是法律文本的組成部分。另外，法律原則是部門法規則形成的基礎與本源，是法的規則正當性的根據；對部門法規則的解釋發揮指導作用；是法的規則沖突的評價標準；可以進行法律漏洞補充[6]。

平衡協調不僅僅是理論法學中的學術成果，而且應運用于部門法學，如經濟法中以“國家協調論”[7]為代表的平衡協調思想。其一，平衡協調思想是主體、客體、手段、目標、利益等諸多方面的平衡協調，是一種全面的平衡協調。其二，平衡協調是系統化的平衡協調，其本身也是系統的表現。具體而言，平衡協調首先是整體的平衡協調；其次是級次的平衡協調，最后也是結構與功能的平衡協調[8]。

區域發展本身就是一種平衡協調，不論從區域發展的協調主體、內涵、對象、手段以及追求的目標，從始至終都內嵌了平衡協調思想。區域發展的平衡協調是整體的區域協調，包括區域間、區域內，包括區域的經濟、社會、生態的整體協調。區域發展的平衡協調也包括中央與地方的層級協調。區域發展的平衡協調包括協調的平衡和平衡的協調，也就是手段和目的的平衡協調，一方面，促進區域協調發展是政府調節和市場機制的共同作用，而且政府調節的內部手段之間應平衡協調、發揮多種手段的合力；另一方面，區域協調發展目的的實質就是區域間利益的平衡協調。因此，平衡協調應是協調區域發展過程以及構建區域協調發展法律系統的指導思想和原則，平衡協調也是區域協調發展立法的精神內核和核心原則。

通過以上論述，可以看出法律規范中存在法律原則，也需要法律原則，而且法律原則不僅在應然層面指導立法，又通過立法進入法律規范調整法律行為。平衡協調本身是區域協調發展的精神內涵、理論基礎，也是促進區域協調發展的制度實踐。鑒此，平衡協調應作為區域協調發展立法的法律原則。

三、平衡協調作為區域協調發展立法的法律原則之路徑

區域協調發展立法的法律原則的確立標準是指此項原則為什么可以成為區域協調發展立法的法律原則，即構成區域協調發展立法的法律原則的法律依據是什么。從構成法律規范立法的法律原則的一般理論出發，認為成為區域協調法律立法的法律原則應是區域協調發展法律系統的特有原則、基本原則和法定原則。

（一）平衡協調是區域協調發展立法的特有原則

作為區域協調發展立法的特有原則，包括兩方面內容，一方面，不應包括法律的一般原則，例如立法應該遵循的憲法原則、法治原則、民主原則、科學原則，這是所有法律的立法必須遵守的原則，不能作為區域協調發展立法的特有原則；另一方面，必須是區域協調發展立法特有的，即區別于其他法律原則的原則。

區域協調發展立法的特有原則要反映區域協調發展法律系統的本質。不同的社會關系具有不同的法的基本原則，不同社會關系的特質決定了調整該社會關系的法的基本原則的獨特性，也是區別其他法的基本原則之所在。從根本上說，法律的基本原則是由法律調整的社會關系的本質屬性決定的，社會關系的本質屬性如何，法律的基本原則就應當如何[9]。所以區域協調發展立法的法律原則應反映區域協調發展的本質，如區域協調發展基本法是一部規范干預區域協調發展的法，是區域協調發展促進法，是公平法，其基本原則應該反映這些本質。

區域協調發展立法的特有原則要反映區域協調發展法律系統的理念和宗旨。法律的基本原則表明法律的根本宗旨，法律有什么樣的根本宗旨相應就有什么樣的基本原則，區域協調發展法律系統的理念和宗旨是促進區域間的協調發展。

區域協調發展立法的特有原則要反映區域協調發展法律系統的基本內容。區域經濟協調發展立法的法律原則應是區域協調發展基本法基本內容的集中體現，也是構建區域協調發展基本法體系的基礎。因此，區域協調發展法律系統包括哪些內容，體系如何構建，應當在區域協調發展立法的法律原則中體現。

（二）平衡協調是區域協調發展立法的基本原則

作為區域協調發展立法的基本原則指其應是區域協調發展法律的基本原則，是具體原則的一般化，不是局部原則，而是涵蓋所有具體原則的基本原則。區域協調發展立法的基本原則應當是區域協調發展法的普遍原則，具有普遍適用性，不僅是區域協調發展基本法的基本原則，還是區域協調發展特別法的一般性原則。

區域協調發展立法的基本原則意味著其應當統領區域協調發展法律的具體制度。區域協調發展立法的基本原則是區域協調發展法律制度的統攝，也是其他具體區域協調發展法律制度的淵源，而其他具體區域協調發展法制度只不過是區域協調發展基本法基本原則的具體展開?？偠灾瑓^域協調發展立法的基本原則應當貫穿于區域協調發展法律制度的始終。

（三）平衡協調是區域協調發展立法的法定原則

作為是區域協調發展立法的法定原則，是指其應為一種應然性的區域協調發展法律的法定原則，而不是超越區域協調發展法律的法律原則。一方面，形式上，我國當前在實際社會關系中只存在實質的區域協調發展的法律關系，并不存在形式的區域協調發展法律，所以不存在實定的區域協調發展法律的基本原則；另一方面，區域協調發展法律的非法定的法律原則是沒有通過實在法明文規定的法律原則，處于自我存在的自然狀態，它是一種精神，是蘊含在法律規范中的精神，只是一種無法言明的或正在等待發現的理念。所以，區域協調發展立法的基本原則主要是指應然性的區域協調發展立法的法定原則。

現代文明社會的法律能夠給人們提供一個正當性的預期，而實定的法律原則構成了法律的一部分，其應當遵循法律應該提供正當性預期這一普遍規律。我國作為成文法國家，法律之所以能發揮效力因為它規定于法律當中，法律原則的規范化、制度化是法律原則進入法律規范的方式與途徑，更是其發揮其有效作用的重要方式，這也是法律原則在法律規范中發揮效用的形式標準。

因此，區域協調發展立法的法律原則是指該項原則反映在區域協調發展法律的立法當中，即被實在法規定的法律原則，它通過具體的法律規范體現，是一種規范化的法律原則，而法律原則的規范化指法律原則應該具備可普遍化、可規約性、可證立性等特征，而具備這一特征，就應該規定于實在法當中[10]。區域協調發展法律的法律原則需要法律原則的規范化，這有利于法律原則更好發揮應有功能，也有利于區域協調發展法律的科學化、完整化。

四、區域協調發展立法之平衡協調的系統化分析

區域協調發展的平衡協調是一種系統化的平衡協調，具體來說，就是協調區域發展過程中主體、協調手段、協調對象、協調目標等諸多方面的平衡協調。

（一）協調區域發展主體的平衡協調

協調區域發展的主體一般包括市場機制自身的調節與政府干預，這兩者的平衡協調是指在區域協調發展過程中，市場調節區域協調發展和政府干預區域協調發展兩者的結合，也就是“有形的手”與“無形的手”之間的協調。兩者的協調，不僅反映了市場調節區域協調發展的有效作用邊界，也確定了政府干預區域協調發展的行為邊界。完全的市場調節和完全的政府干預都是同一個事物的兩個極端，從中西方近代經濟發展的歷史就是從兩個極端走向均衡的歷史。完全的市場調節擺脫不了市場失靈的弊端，完全的政府干預同樣面臨政府干預的失敗，但不能因失靈而不要市場調節機制，畢竟當前尚未設計出更好的資源配置機制，也不能因失敗而放棄政府干預，而是尋求和把握兩者的最佳結合點，發揮兩者的互補功能。

區域協調發展立法應當是市場調節和政府干預區域協調發展有機結合的產物，與生俱來就具有平衡協調性。第一，正確認識市場調節資源配置在區域協調發展的作用，把握市場調節的功能邊界；確定政府干預區域協調發展的職能范圍，把握政府干預的職權邊界。第二，對市場調節區域協調區域發展的活動進行監管，促進其功能的發揮；對政府干預區域協調發展行為進行規制，使其正當而科學地干預。第三，促進市場調節和政府干預的配合和制約，使市場調節和政府干預各司其職，共同調節和干預好區域的協調發展。

另外，從協調的政府主體亦可以看出，我國當前并無明確、統一協調區域發展的機構，政府協調區域發展機構之間的關系錯綜復雜。例如，當前協調區域發展的主要有國家發改委、國土資源部、財政部、中國人民銀行，而且國家發改委內部又存在地區經濟司、西部開發司、東北振興司、發展規劃司、農村經濟司、基礎產業司、產業協調司、經濟貿易司、財政金融司，有關固定資產投資中央財政性建設性資金的安排以及重大項目建設的審核等涉及到國家發展改革委固定資產投資司等諸多部門的協調④陳宣慶、張可云：《統籌區域發展的戰略問題與政策研究》，北京：中國市場出版社，2007年版，第172-178頁。。區域協調發展的主體機構過多、地方政府區域協調機構的缺乏、區域協調機構設立失范等問題，無不與政府協調區域發展中平衡協調理念的缺乏有關。

（二）協調區域發展措施的平衡協調

協調區域發展的措施主要是指政府干預區域發展下的制度措施，包括財政、金融、區域規劃等手段，協調區域發展措施的平衡協調就是優化組合財政政策、金融政策、產業政策和區域規劃政策，促進各項區域政策的有效結合和良性互動，發揮區域政策的合力，協同促進區域的協調發展。

區域促進政策的平衡協調是實現區域協調發展目標的必然要求。財政、金融、區域規劃等手段是促進區域協調發展的統一政策體系，但是由于政策目標的不協調以及各種手段不一致，必然導致區域協調發展目標落空。

要實現各項政策的平衡協調，首先，應確定政策目標，即確定區域協調發展的政策目標，以保證目標的協調統一。其次，構建區域促進政策合作體系，以防止政策重疊，出現不協調甚至矛盾，以建構協同機制為核心，創立多層級的協商機制，進而促進政策措施的平衡協調[11]。最后，建立區域協調政策的協調執行機制，實現財政、金融、區域規劃等手段執行的平衡協調。

（三）協調區域發展客體的平衡協調

協調區域發展客體的平衡協調是區域協調發展指向對象的平衡協調，主要包括區域經濟、環境、社會的平衡協調，換言之，人類社會經濟發展不應損害地球的生態系統，不能超越資源和環境的承載能力，經濟發展不能破壞社會公平。總而言之，區域經濟、生態、社會的平衡協調應當遵循區域經濟、生態、社會的可持續發展原則。

區域經濟、生態、社會的平衡協調包括以下三個方面：第一，區域的生態可持續。即指以資源的可持續利用和良好的生態環境為基礎，保護整個生命支撐系統和生態系統的完整性，預防、控制和治理環境破壞和污染。第二，區域的經濟可持續。每個國家為滿足人口增加需求和生活質量提高需要都要靠發展經濟，區域的經濟可持續不僅重視經濟增長量，更重視經濟發展的質量，要求節約資源、降低消耗、減少廢物、提高效率、增加效益、改變傳統生產和消費模式，實現清潔生產和文明消費。第三，區域的社會可持續。區域的社會可持續指以改善人類生活質量、促進社會整體進步為最終目的，強調要控制人口數量、提高人口質量；合理調節社會分配關系，消除兩極分化、失業和不平等現象；大力發展教育、文化和衛生事業，提高人民科學文化水平；建立和健全社會保障體系，保持社會穩定[12]。所以，區域經濟、生態、社會的平衡協調是區域在協調發展過程中應當平衡經濟、生態、社會之間的關系，追求經濟效益、生態效益、社會效益的統一。

（四）協調區域發展目標的平衡協調

區域間協調發展是協調區域發展的目標，實質上就是實現區域間、區域內的利益平衡，也就是指國家和地方應當通過區域間的分工、協作以及區域間利益分享、協商、補償以促進各區域主體利益的協調發展。具體來說，區域利益平衡協調的對象不僅包括各區域之間，也強調城鄉間利益的平衡協調、省域中心與邊遠地區利益的平衡協調，區域利益的協調手段是建立區域間分工、協作和區域間利益分享、協商、補償機制。

社會是一個或多或少自給自足的團體，既存在利益一致，也存在利益沖突。之所以存在利益一致，是因為社會合作有可能使所有的人過上比他們孤立活動要好得多的生活；之所以存在利益沖突，是因為人們對合作所產生的更大利益如何分配不是漠不關心，而且每個人都想得到較大，而不是較小的一份[13]。當今社會是多元化社會，多元化社會存在不同的利益主體，也存在不同的利益訴求，必然會產生利益矛盾和沖突。因此，不同利益主體之間的利益協調也成為社會的重大問題。區域的協調發展同樣如此。在我國，各區域存在不同的利益訴求，而且不論區域間還是區域內部的協調發展，實質上都是區域利益協調發展，而法律本身也是通過對權利和義務的分配進行利益的平衡和協調，正如英國法學家克拉勃所言，“法律是利益的估價，利益是法律的目的物，法律目的在于保障利益”，區域協調發展基本法也是一部區域利益協調法，是對區域利益的一種分配、分享和補償，所以區域協調發展基本法是一種法律化的區域利益協調機制。

當前，區域協調發展過多強調區域間的協調發展，而城鄉區域的協調發展以及省域中心與邊緣地區的協調發展問題尚未引起足夠重視。城鄉區域、省域中心與邊緣地區的協調發展是區域協調發展應有內容，所以區域利益的平衡協調也包括城鄉區域、省域中心與邊緣地區利益的平衡協調。

各區域主體通過區域間的分工合作以達到區域間的協調，實現各區域的共贏，通過建立區域利益分配協商機制、區域利益補償機制、區域利益爭端解決機制，實現對區域利益不協調的救濟。一方面，區域間協作共贏并非只是一種理想化的理論，現代經濟發展是一種正和博弈，而不是零和博弈，不是你之所得即我之所失的時代，而是可以實現共贏的發展，通過各區域分工與協作，充分利用各區域的比較優勢，以追求區域利益的系統化、一體化。另一方面，在區域協作的過程中，不同地方政策的差異、地方性法規的差異，以及各種內在制度如文化傳統導致價值觀和行為規范等差異。因此，對于阻礙區域合作的制度障礙和市場無序應該進行規制，建立區域利益協商、利益補償等相關機制，以實現區域利益的結果協調。

五、結語

區域發展的不平衡、不協調已成為國家全面發展的社會問題，而且協調區域發展的制度缺陷在于缺乏規范、常態的法治調節機制。區域協調發展立法不僅確定了協調區域發展的價值理念，為區域協調發展的具體制度設計提供了理論指導，而且確立了政府干預區域協調發展的正當性、規范性，界定了政府的干預時間、干預手段和干預程度。法律原則在區域協調發展立法過程中，具有指導區域協調發展法律系統的構建和調整協調區域發展行為的雙重作用。平衡協調是解決當前區域不平衡、不協調問題的價值準則，系統涵蓋了區域發展中主體、客體、手段、目標等諸多方面的平衡協調，認定平衡協調作為區域協調發展立法的法律原則，一方面，為區域協調發展的立法及其制度設計提供理論和價值指導原則，另一方面，平衡協調作為法律原則進入區域協調發展法律系統，成為協調區域發展和促進區域協調發展的重要理論工具。誠然，本文論證的僅是區域協調發展立法中平衡協調的法律原則，提供的是區域發展、區域協調發展立法以及區域協調發展法律系統調節區域發展的一種共通理念，對于區域協調發展立法的其他原則以及區域協調發展立法的整體推進，尚需學界深入研究。

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D920.0

A

1672-3805(2014)03-0049-06

2014-03-12

汪永福（1989-），男，安徽大學法學院博士研究生，研究方向為經濟法、財政法。