論應對氣候變化的適應性林業法律制度構建

顏士鵬 蒲秋實

（1.上海大學，上海 200444；2.東北林業大學，黑龍江 哈爾濱150040）

論應對氣候變化的適應性林業法律制度構建

顏士鵬1蒲秋實2

（1.上海大學，上海 200444；2.東北林業大學，黑龍江 哈爾濱150040）

氣候變化已成為全人類共同面臨的挑戰，不同國家、不同領域都在積極應對氣候變化帶來的不利影響。減緩與適應是應對氣候變化的兩種有效途徑，相對于減緩效應的長期性而言，適應帶來的成效更加顯著，因而近年來，國際氣候談判領域更加關注適應性氣候變化措施。林業是我國適應氣候變化的重要領域，但我國現行《森林法》并未體現出應對氣候變化的內容，因此對于林業適應氣候變化的措施并不能給予法律保障。從當前我國林業適應氣候變化的重點措施來看，《森林法》的修訂應當完善和確立適應性林業規劃制度、適應性植樹造林制度、適應性林業自然保護區制度、適應性監測、預警與應急制度、適應性基金保障制度、適應性林業生物質能源替代制度。

氣候變化；適應性；林業法律制度

一、適應機制在應對氣候變化中的戰略地位

（一）氣候變化及其應對的基本途徑

關于氣候變化的內涵，從不同學科出發有不同解釋。氣象學定義的氣候變化（Climate change），“是指氣候平均狀態統計學意義上的巨大改變或者持續較長一段時間（一般為10年或更長）的氣候變動”[1]。政府間氣候變化專門委員會（IPCC）使用的氣候變化是指氣候狀態的變化，氣候變化有一段延伸期，通常為幾十年或更長時間。“氣候變化是指隨時間發生的任何變化，無論是自然變率，還是人類活動引起的變化。”[2]而目前國際社會廣泛采用的是《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC，下文簡稱《公約》）中對氣候變化的界定：“指除在類似時期內所觀測的氣候的自然變異之外，由于直接或間接的人類活動改變了地球大氣的組成而造成的氣候變化。”上述三個概念中，氣候學的概念與IPCC的概念內涵較一致，強調自然與人為兩種原因導致的氣候狀態改變，而《公約》中的概念與前兩者則有所不同，在引起氣候變化的原因方面，其更突出由于人類活動造成的氣候變化。而從目前的科學研究和氣候談判來看，導致全球氣候變暖的主要原因來自于人類活動引發的溫室氣體排放。

就當前應對氣候變化的途徑來看，減緩與適應是兩種基本途徑，即增強應對氣候變化的減緩能力（主要是減少碳源排放和增加碳匯吸收）和提高應對氣候變化的適應能力。就減緩方面而言，在減少碳源和增加碳匯中，前者是減緩機制重點關注的領域，因其帶來的直接效果是實實在在減少溫室氣體排放，而后者因其技術核證的不確定性以及可能由于外在原因導致碳泄漏，因此成為補充性減排措施，但后者由于不影響一國的經濟增長且會促進可持續發展的實現，其作用已愈加受到重視，也受到越來越多國家的歡迎。

在應對氣候變化中，適應具有特定內涵。2001年IPCC第三次評估報告中指出：“適應（氣候變化）是指生態、社會或者經濟系統回應實際的或者預期的氣候變化刺激及其影響而做出的調整。適應對于氣候變化問題的重要性主要包括兩個方面：一方面它關系到氣候變化影響與脆弱性評價，另一方面則關系到應對措施的采用與評估。”[3]從氣候變化的角度，適應可分為自發性適應、反應性適應和預期性適應。應對氣候變化的適應關注的是通過人為主動干預的反應性適應和預期性適應。基于此，應對氣候變化的適應機制，主要是將反應性適應和預期性適應所采取的措施通過政策和法律的方式規范化，從而降低氣候變化的影響和后果。

適應與減緩在應對氣候變化中相輔相成，每一種手段在應對氣候變化的不同時期發揮的作用有所不同。根據IPCC調查報告表明，適應和減緩都不能避免所有的氣候變化帶來的不利影響，但是，減緩和適應能夠互補，以此來共同抵御氣候變化帶來的風險。

（二）適應機制應對氣候變化的必要性

雖然適應和減緩氣候變化都是應對氣候變化挑戰的有效途徑和方法，但二者也存在差異，這種差異主要體現在應對氣候變化的路徑上。具體而言，“減緩氣候變化，主要利用人對氣候環境的影響從而得以實現實施，減緩以承認人對氣候環境的破壞力為前提，同樣地，對于人修復氣候環境的能力也予以肯定。更加確切地說，減緩是指減緩氣候變化的整體趨勢，使之逐漸回復到相對穩定的狀態”[4]。對于減緩這一應對途徑而言，成本和效益的幅度大體相當，發達國家有較大優勢，這種優勢主要表現在資金、技術與人力資源方面。同時，目前還存在一些尚未得到充分認識的各種障礙、限制和成本。與減緩不同，適應不直接指向氣候變化本身，而是以受氣候變化影響的系統為作用方向，以增強承受力為重心，這就包括回應大氣平均氣溫持續升高造成的氣候環境壓力，做出相應調適；適應大氣平均氣溫升高帶來的氣候環境的其他改變等等。因此，“在短期和長期應對變暖所產生的影響方面，采取適應措施是十分必要的，對于廣大發展中國家來說，減緩全球氣候變化是一項長期、艱巨的挑戰，而適應氣候變化則是一項現實而又緊迫的任務”[5]。在未來幾十年內，即使做出最迫切的減緩努力，也不能避免氣候變化的進一步影響，這使得適應成為主要措施，特別是應對近期影響。因此現階段大規模的適應是必需的，就短期效果而言，適應措施的見效時間遠早于減緩措施。

目前，已有越來越多的證據證明，在應對氣候變化中，適應機制不能被取代。IPCC第四次評估報告中指明，一系列有計劃的適應措施已經出現，尤其是將適應措施融入更多行業活動時，減緩措施也能夠更有效地降低脆弱性；相繼指出，為降低氣候變化的脆弱性，還需采取更廣泛的適應措施，這充分體現出在應對氣候變化中適應活動能夠有效促進減緩。同時，清楚地認識到目前還存在某些尚未得到充分認識的障礙、限制和成本問題。這些問題的根源在于社會發展的不均衡，畢竟適應能力的強弱與社會經濟發展水平存在內在聯系。在此，報告中公布了部分區域受氣候變化影響的預估實例和不同行業因極端天氣事件頻率和強度的變化以及海平面的持續上升而可能遭受的不利影響。在接下來的關鍵行業減緩技術措施中，重點列舉能源供應、交通運輸、工業、農業、林業和廢棄物等行業的減緩措施。不難發現，對于減緩而言，各行業的技術、政策和措施已經相對完善，有些措施還能配套實施并且初成體系；但在適應領域中，林業措施還存在較大空白。根據IPCC第四次評估報告，越來越多的國家正在實施有關氣候變化的適應措施，這些國家既包括發達國家也包括發展中國家，如馬爾代夫和荷蘭的海堤，加拿大的聯邦大橋和密克羅尼西亞的沿海公路，英國泰晤士河水閘，孟加拉國家水計劃，湯加防洪和抵御氣旋的基礎設施，以及很多國家正在實施的作物多樣化、災害風險管理和保險等都考慮了氣候變化帶來的風險。適應具有一定的超前性，是主動對未來情況采取的應對措施，這就使得適應措施必須具有高度的預見性和可靠性。因此，“指導適應行動的科學信息必須比推動人們主張減緩所需要的信息更加精確，或者說具有更高的清晰度”[6]。此外，對于發展中國家或者受氣候變化影響的高脆弱性國家而言，采取更多適應性措施是當前應對氣候變化中應當承擔的主要義務，與要求發展中國家減排相比，采取適應手段對其國內經濟發展影響更小，甚至更有利于達到可持續發展。因此無論是從應對成本的角度出發，還是從應對效果的角度考量，適應性措施都是應對氣候變化中不能忽略也不能取代的重要因素。

二、林業與適應氣候變化的關聯

（一）林業在應對氣候變化中的地位

森林生態系統是全球碳循環的重要組成部分，作為陸地生態系統主體的森林，是目前巨大的貯碳庫、能源庫、蓄水庫、資源庫和基因庫。同時，森林對改善生態環境、維護生態平衡也具有重要作用。另一方面，氣候變化已經對森林生態系統產生重要影響，主要表現在對森林物候、森林結構和組成、森林生產力、森林火災、森林病蟲害以及極端氣候事件帶來的影響等方面。因此在全球氣候變暖這一大背景下，既要充分發揮森林生態系統調節氣候的功能，也要減少氣候變化對森林資源的損害。通過林業應對氣候變化的適應性研究也越來越受到國際和公眾的關注。IPCC第四次評估報告中有專門章節強調林業應對氣候變化的重要作用。報告認為：“林業具有多種效益，兼具減緩和適應氣候變化的雙重功能，是未來30～50年增加碳匯、減少排放成本較低、經濟可行的重要措施。”[7]同時指出，無論從長期還是短期角度著眼，適應均能降低脆弱性，并在綜合考量適應能力和社會經濟發展的基礎上，按照行業劃分列出了有計劃的適應措施選擇實例。林業措施主要包括加強森林管理、通過林業生物質能源替代化石燃料以及改進樹種等，其中還包括水、農業、基礎設施和能源等行業。2007年形成的《巴厘島路線圖》進一步提升了林業在應對全球氣候變化中的重要地位。由此可見，在應對氣候變化方面，林業的重要生態地位和戰略地位不容置疑。從林業法律制度對氣候變化影響的思路出發而制定適應對策，主要是針對當前氣候變化形勢從長遠上采取必要的調整和措施，以防止未來氣候變化可能造成的損失。但在分析有關國際組織應對氣候變化的相關進程和我國應對氣候變化的總體戰略布局之后，可以得出結論：我國林業在應對氣候變化方面還存在一定挑戰。我國的林業建設雖然一直在穩步推進，但森林資源總量相對不足、森林質量和林地生產力相對低下，預計應有的林業碳匯功能和潛力沒有得到充分發揮，與我國當前應對氣候變化的戰略要求還有一段距離。

（二）林業適應氣候變化的主要內容

氣候變化下的適應性林業措施通常是以發揮林業生態效能為出發點，在保持森林面積的前提下同時兼顧降低森林生態系統的脆弱性與增加森林生態系統的適應性，進而增強森林碳匯的潛力。我國目前主要通過政策、規定來指導林業適應氣候變化的工作。

林業適應氣候變化主要包括植樹造林、森林管理、改進樹種和監測預警等方面，有利于提高森林適應氣候變化的能力，以減少氣候變化對森林的不利影響；森林適應氣候變化的能力提高，又會反過來增強其減緩氣候變化的能力。有關林業適應氣候變化的規定往往以發揮林業生態效能為出發點，兼顧森林生態系統的脆弱性與適應性。林業在適應氣候變化過程中的主要任務包括以下幾點：“繼續推進造林綠化；加大對森林、濕地和荒漠生態系統的保護力度；加強對森林火災和病蟲害的防控；加快林業應對氣候變化的立法工作。”[8]我國一直積極參加國際合作和林業議題的談判工作，但在目前來看，出臺正式的林業應對氣候變化法尚不成熟，因此，我國目前主要通過政策引導和行政法規指導林業在適應氣候變化方面的工作。根據2009年國家林業局發布的《應對氣候變化林業行動計劃》，目前林業適應氣候變化的主要內容包括：提高人工林生態系統的適應性，建立典型森林物種自然保護區，加大重點物種保護力度，提高野生動物疫源疫病監測預警能力，加強荒漠化地區的植被保護，加強濕地保護的基礎工作，建立和完善濕地自然保護區網絡。2013 年11月國家發改委、財政部、農業部、林業局、氣象局等相關部門聯合發布《國家適應氣候變化戰略》，是我國為適應氣候變化而單獨制定的國家戰略。從有關森林領域的適應重點來看，主要包括四個方面：完善林業發展規劃；加強森林經營管理；有效控制森林災害；加強生態保護和治理。2014年2月27日，國家林業局發布《2013年林業應對氣候變化政策與行動》白皮書，其中第八項規定指出，要抓好林業應對氣候變化的科技支撐。其中包括：第一，加強林業響應技術的研究；第二，加強碳匯測算方法的研究；第三，加強林業增匯技術的研究；第四，加強碳匯管理支撐政策的研究；第五，加強生態觀測研究平臺建設。因此，《國家適應氣候變化戰略》和《應對氣候變化林業行動計劃》為我國適應性林業措施提供了政策依據，也為應對氣候變化的適應性林業法律制度框架的構建奠定了基礎，適應性林業法律制度的構建應以此為方向展開。

三、應對氣候變化的適應性林業法律制度框架

（一）適應性林業規劃制度

“現行《森林法》并未確立起以森林生態效益為核心理念的價值取向，而只是將森林作為一種資源來看待，比較注重對森林資源的行政管理和當前能夠預見的森林碳匯功能。”[9]我國的林業建設已進入科學發展的新階段，林業作為重要的公益事業和基礎事業，在整體發展格局中居于戰略地位。由此看來，當前單純法律層面的規定同林業在應對氣候變化方面的生態地位以及戰略地位不相符。因此，應當通過林業部門相關法規將林業在適應氣候變化方面的具體規劃內容納入我國現行林業規劃制度，明確林業適應氣候變化的法律地位。這不僅僅是對現行法律立法目的之修正，更要從具體法律制度上體現林業規劃應對氣候變化的適應性。將適應性林業規劃制度作為應對氣候變化的適應性林業法律制度框架構建的基礎，指導該框架體系內各項具體制度的構建與實施，從而提高林業應對氣候變化的能力。

（二）適應性植樹造林制度

通過法律法規的明確規定，提高人工生態林系統對當前氣候變化的適應性，加強對天然次生林和原始林的管理和保護，減少森林退化。天然次生林和原始林的結構及遺傳特征，物種的豐富度、多樣性以及宜再生的特征，使其除了能適應正常氣候變化外，還能適應異常的氣候大幅度變化。因此，對天然次生林和原始林，特別是對未來氣候變化影響較大的熱帶、暖溫帶等地區的天然林，應通過法律的具體規定科學管理，從對現有自然資源保護的角度出發，提高森林的穩定性。同時改進樹種，在荒漠化和生態脆弱地區種植耐旱樹種，含蓄水源，利用地表植被改善當地生態環境。在此基礎上，通過法律法規的明文規定，對擴大森林面積、減少毀林以及維護管理森林的行動采取相應財政激勵措施。實施適應性植樹造林制度另一目的在于，有效保護現有森林資源、遺傳資源以及各種動植物的棲息地和生存環境條件，保存稀有樹種，為森林物種適應未來氣候變化和復雜多變的新的生存環境提供更多選擇機會。

封山育林也是保護森林資源的一項有效措施，是植樹造林制度的有效保障，但當前《森林法》并未將封山育林作為一項法律制度加以確立，封山育林區往往由地方人民政府劃定，缺少統一的國家標準，在落實過程中隨意性較大。為減少因氣候變化造成的森林退化，降低森林生態系統在氣候變化中的脆弱性，我國應當將封山育林作為一項森林保護法律制度加以確認，進一步明確封山育林區的標準以及在該區域內的禁止性或者限制性的活動，形成系統的國家標準，以此增強林業應對氣候變化的適應能力。

（三）適應性自然保護區制度

對重點林業物種、野生植被和濕地資源建立專門的自然保護區，并對其作出適應性規劃，在保證重點物種、野生植被、生物多樣性、濕地資源可持續利用的前提下，圍繞關鍵性問題和不確定性因素開展規劃工作，可具體作出年度規劃和遠期規劃，并做好自然保護區內物種、資源監測工作。同時優化自然保護區布局，加強重點地區和生態狀況脆弱區的自然保護區建設，重視自然保護小區和保護點的建設。

除此之外，為適應氣候變化，林業自然保護區還應建立自然保護區區域合作制度，重點應從以下幾個方面進行規范：首先要根據我國現有自然保護區氣候條件的監測數據，對自然條件相似的保護區進行分類重組，保證區域合作在氣候條件方面存在可能性；其次要制定相應的合作規劃，可以建立自然保護區區域合作聯盟，我國目前已建立全國第一個自然保護區聯盟——華東地區自然保護區生態保護聯盟，但僅明確建立目的為應對氣候變化，在具體合作項目、責任分擔、相應法律文件等方面沒有系統成型的規定；最后，在保護區合作制度確立之后，根據氣候變化的實際情況，應及時調整保護區合作的區域和內容，實現保護區之間充分合作，需要各個保護區的數據監測、生物多樣性數據共享以及配套法律法規的出臺等各方面工作迅速開展，實現最大程度上的自然保護區資源共享和區域合作。

（四）適應性監測、預警與應急制度

由于溫室氣體過度排放，特別是二氧化碳的排放量與日俱增，使植物的光合速率有所提高，林木生長更加旺盛，但隨之而來的是雜草繁茂，同時導致病蟲害加劇。氣候變暖也會導致降水量增加，同時帶來蒸發加劇問題。因此，當務之急是要建立和完善災害預警及緊急響應法律制度應對當前氣候變化等問題。對此，各級政府可通過政策法規的干預，完善相關行政法規和政府規章，構建完善的災害預警聯動機制和災害信息共享機制，按照規劃需要開展天氣、氣候年型預報，以及未來五年、十年的氣候變化趨勢預報。這種應急性監測包括以下監測指標：自然災害監測指標、外來物種入侵監測指標、植物病蟲害監測指標、野生動物疫源疫病監測指標等。同時通過政府信息公開法律制度對此項措施加以保障，增強應對氣候變化的公眾參與程度。

（五）適應性基金保障制度

資金支撐是適應性機制的重要保障，林業領域的適應性基金保障法律制度主要包括應對氣候變化的基金法律制度和保險法律制度兩方面。在基金法律制度方面，可以充分借鑒歐盟、瑞士、美國和墨西哥等國家和地區的先進模式，通過相關法律規定豐富氣候變化基金、提高氣候變化基金的籌資能力和最低保障以及給付能力。在保險法律制度方面，“通過相關法律的規定，將各種脆弱性特征轉化為標準化的風險存在并對各類險種加以明確，以賠付概率和賠付程度予以評估定價，從而建立起相對完善的由氣候變化引起的災害補償法律制度”[10]。

（六）適應性林業生物質能源替代制度

生物質能源是一種新型可再生能源。我國當前的能源結構仍以化石能源為主，而化石能源的使用是產生溫室氣體的重要來源。替代能源的推廣和使用既具有減緩屬性也具有適應屬性，是當前能源領域中應對氣候變化的重要舉措。林業生物質能源是近年來國家大力推廣的一種生物質能源，應通過國家能源政策、法規以及財政激勵措施，鼓勵使用林業生物質能源，將氣候變化這一因素納入設計標準。同時重視對林業生物質能源技術的研究和推廣工作，推進碳吸收技術和各種適應性技術的發展，進而在法律制度層面對各項具體標準加以限定，為適應性林業生物質能源替代制度提供技術支持，并通過《森林法》的修訂確立國家鼓勵發展林業生物質能源的法律地位。

［1］中國綠化基金會,聯合國環境規劃署,大自然保護協會.林業應對氣候變化之公眾參與:幸福家園·西部綠化行動[M].北京:中國輕工業出版社,2011.

［2］政府間氣候變化專門委員會（IPCC）.IPCC第四次評估報告（2007）[R].http://www.ipcc.ch/2010年12月21日訪問.

［3］政府間氣候變化專門委員會（IPCC）.IPCC第三次評估報告（2001）[R].http://www.ipcc.ch/2010年12月21日訪問.

［4］張乾紅.論應對氣候變化的適應制度選擇[D].武漢:武漢大學, 2010.

［5］孫高洋.適應氣候變化是發展中國家當務之急[J].環境經濟2008(3).

［6］尼古拉斯·斯特恩.地球安全愿景:治理氣候變化,創造繁榮進步新時代[M].武錫申,譯.北京:社會科學文獻出版社,2011.

［7］政府間氣候變化專門委員會（IPCC）.IPCC第四次評估報告（2007）[R].http://www.ipcc.ch/2010年12月21日訪問.

［8］王祝雄.林業應對氣候變化作用和意義重大[J].今日國土,2009(7).

［9］顏士鵬.論應對氣候變化的適應性森林立法[J].法學雜志,2010(4).

［10］張梓太,張乾紅.我國環境責任保險制度之構建[J].法學研究, 2006(3).

D922.63

A

1672-3805(2014)03-0055-05

2014-03-06

黑龍江省哲學社會科學專項基金項目“氣候治理框架下林業碳匯機制與中國森林立法之協調”（12D099）；黑龍江省教育廳人文社會科學項目“林權改革視野下林權流轉制度的法律解構”（11554048）；東北林業大學中央高校基本科研業務費專項資金項目“林權改革視野下林權流轉制度的法律解構”（DL09BC09）

顏士鵬（1976-），男，上海大學法學院副教授，博士，研究方向為環境與資源保護法學研究。