試論“控權失靈”的成因及對策

反腐敗是公共管理領域一個亙古的課題，其核心是防治權力濫用，但目前的權力運行制約和監督理論中并未注意到“控權失靈”，而有效應對“控權失靈”是能否防治權力濫用的前提和保證。

一、控權失靈的含義及原因分析

（一）控權失靈的含義

所謂控權失靈是指運用各種制約和監督權力運行的措施和手段防止權力濫用，卻無法消除權力濫用或者說腐敗，甚至在某一階段還有愈演愈烈趨勢的現象。

例如，美國司法部報告顯示，1985—2004年整整20年間，總共有17 945位美國聯邦、州和地方政府官員（包括立法、司法公職人員）遭到腐敗指控，年均897人，被判有罪官員15 552人，年均778人［1］，近年更是爆出州長“賣參議員”事件［2］。又如，英國《每日電訊報》曾披露，首相布朗和多名內閣大臣涉嫌利用議員身份“騙補”，下議院議長邁克爾·馬丁因“騙補門”事件宣布辭職，內政大臣史密斯竟利用公款“補貼”家中點播的“成人電影”費用。再如，韓國政治有個“五年怪圈規律”，即每過五年韓國政治就一定會出現有關總統的丑聞［3］。在我國，習近平總書記在2013年中紀委十八屆二次全會上指出：當前一些領域消極腐敗現象仍然易發多發，一些重大違紀違法案件影響惡劣，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻。

（二）控權失靈的原因分析

縱觀權力制約和監督的研究成果及形成的種種理論，皆是致力于殫精竭慮地設計各種技術手段和制度體系來規制權力的運行，冀期通過擠壓腐敗空間防治腐敗，然而伴隨采用新的控制技術和制度的是權力主體產生新的“抗體”，各種精妙的手段往往被掌握和行使公共權力的主體（本文稱為“權力主體”）消弭于無形，腐敗始終是政治生活中無法清除的毒瘤，甚至“道高一尺，魔高一丈”。如此往復，權力主體與監督主體之間的控制與反控制纏斗不休，“控權失靈”成為目前權力制約和監督理論的“盲區”。

究其根源，控權失靈的原因林林總總，諸如人性的自私、源于私有制的貪欲、法治的不完善、監督者的“偷懶”和失誤等等。但從對權力制約和監督的制度設計和控權理念來看，控權失靈的原因是基于目前的權力制約和監督理論直接以“權力”為指向的權力控制模式（稱之為傳統控權模式）。在這個模式下，由于權力主體的“內部人控制”使得監督主體在與權力主體的博弈中處于劣勢，進而產生對權力制約和監督的“內部人陷阱”，導致“控權失靈”。

所謂內部人控制，原指企業成員掌握了企業的實際控制權，而企業所有者卻成為運營的“外部人”。前者通過對公司的控制，追求首要目標為自身薪酬、福利等利益，即使犧牲外部人——公司所有者（股東）利益也在所不惜。2009年3月，深陷金融危機泥潭的美國國際集團（AIG）為渡過危機接受政府1 820億美元的援助，但令美國國會議員不滿的是AIG按合同必須向其高管發放2.18億美元、向員工發放1.65億美元的高額獎金。

內部人控制源于現代企業委托代理制度的設計。在委托代理制度下，委托人追求為自身財富不斷膨脹，而代理人追求自己報酬的最大化，從而導致委托人與代理人效用函數不同，如缺乏有效的制度安排，兩者利益發生沖突時，代理人行為最終會損害委托人利益。因此，在監督主體與權力主體圍繞“權力”的博弈中，前者實際上是權力的“外部人”，后者才是權力的“內部人”，他們在博弈中的態勢優劣不言而喻。現實生活中內部人的權力優勢，使許多設計精良的監督舉措被其消弭于無形，難達預期效果，從而導致“控權失靈”［4］。

二、“控權失靈”的防治對策

（一）目前實際反腐敗實踐中的對策

目前的權力制約和監督理論盡管沒有關注和研究“控權失靈”，但實際上也在采取一些對策。在西方國家的反腐敗實踐中，采取的措施主要是兩條：一是委托人減少對代理人的授權。即盡可能限制權力主體的權力，也就是所謂“小政府”：政府的大小以及所扮演的角色應該最小化——只要有能力保護每個人的自由、防范侵犯自由的行為即可，或如羅伯特·諾齊克所言：“最弱意義的國家作為最具合法性的國家，也是功能最多的國家，它類似于古典自由主義理論的守夜人式的國家，其功能僅限于保護它所有的公民免遭暴力、偷竊、欺騙之害，并強制實行契約等”［5］。哈耶克也有相似的愿望：“政府在一切行動中都受到事前規定并且宣布的規則的約束”［6］。本文認為這個對策并不是有效的辦法，因為無論政府如何“小”，也不可能徹底消除公權力。另一個達成共識的解決辦法是“讓權力在陽光下運行”。既然“控權失靈”是由于內部人控制產生的，而內部人控制是因為信息的不對稱，“讓權力在陽光下運行”以竭力提高權力運行的透明度，不失為一個必須的解決辦法，但“上有政策，下有對策”、“道高一尺，魔高一丈”，始終有陽光無法照射的角落。

（二）創新控權模式有效應對“控權失靈”

因此，應對“控權失靈”，必須創新控權理念，采取新的控權模式——“管權管事管人”。既要對權力運行加以制約和監督，也要對權力主體的行為規范加以控制，從以權力為重心走向“人”“權”并重，一方面通過“控權”擠壓腐敗空間，另一方面通過“正人”擠出腐敗收益，從源頭上防止權力濫用，可以把這種模式稱為權力制約和監督的“正人控權”模式。

“正人控權”相比于傳統控權模式的關鍵在于“正人”，其理論依據在于馬克思主義關于人才是一切活動中最革命、最活躍的根本因素的理論、利益沖突理論、委托代理理論、“公共人”假設、“讓人民起來監督政府”的理論等5個方面。把“正人”作為權力制約和監督的關鍵的必要性在于：首先，能夠有效地防止利益沖突向腐敗蛻變，從源頭上科學有效的防治腐敗。因為利益沖突理論表明腐敗的核心是利用公權力牟取私利，以權力主體為指向，使其“私利”處于監控之下，不當得益無處藏身，或者說腐敗收益被擠出，無利可圖的以權謀私也就失去了生存的土壤。其次，能夠為實現讓人民起來監督權力創造平臺，因為廣大的人民群眾對權力的運行無法洞察秋毫，但權力主體的一言一行卻躲不過人民群眾的“雪亮眼睛”，腐敗最終將淹沒于人民群眾的汪洋大海之中。

三、“正人控權”的可行性和待解決的問題

“正人控權”的可行性在于：首先，已具備比較充分的理論準備和思想基礎。馬克思主義一貫強調“人”是一切社會生產活動的根本要素，而決定“人”行為的種種因素中，內因才是決定性的。利益沖突理論也為以“人”為中心再構反腐倡廉制度體系提供了理論支撐，從歐美國家的實踐來看，這些國家防范利益沖突的重點實際上并不是“權力”而是“人”。其次，也具備實踐可能性。目前我們已經制定了一些權力主體的行為規范，例如《關于領導干部報告個人有關事項的規定》、《中國共產黨黨員干部廉潔從政若干準則》等，這些法規為健全權力主體的行為規范奠定了堅實的基礎。近年來，我國也先后頒布數十項針對利益沖突的法規政策。

以“正人控權”的理念創新權力制約和監督機制要解決的問題有：第一，重新定位權力主體的社會角色。政府公務人員是受社會公眾委托行使公共權力、提供公共服務的代理人，他們從事的職業也是謀生和獲取社會價值的手段，不應該要求他們“無私奉獻”，而是要根據按勞分配的原則給予他們與其勞動和勞動成果相對應的報酬。第二，健全權力主體作為“公共人”的法律規范。例如，權力主體應該接受社會公眾的監督，在社會公眾面前是“透明人”，這與其僅作為一般社會公眾人享有的“隱私權”沖突，在法律上應加以規范。再如權力主體的人情往來、朋友宴請等生活作風，就不僅僅是“作風”問題，也應該建立相應法律加以規范。第三，建立“正人控權”的權力制約和監督機制的實現途徑。首先，要進一步加強“控權”機制的建設：一是完善創新廉政風險點監控技術，加強對權力運行的監控；二是要加強民主政治建設，推進權力運行的公開透明，讓權力在陽光下運行。其次，把“正人”作為健全權力制約和監督機制的重點工作：一是加強相關法制建設，發揮法律的強制作用；二是加強廉政文化建設，發揮道德倫理的內省自覺作用。

［1］陳群.危機破防腐光環 西方“腐敗冰山”上浮曝體制弊端［EB/OL］.［2009－05－25］.http：//www.chinanews.com/hb/news/2009/05－25/1706822.shtml.

［2］周琪，袁征.美國的政治腐敗與反腐敗：對美國反腐敗機制的研究［M］.北京：中國社會科學出版社，2009：130.

［3］詹小洪.中等腐敗的韓國［EB/OL］.［2009－12－16］.http：//news.sina.com.cn/w/sd/2009－12－16/115219272445.shtml.

［4］戴月波，徐玉生.論權力監督的“內部人陷阱”及其對策［J］.河南社會科學，2013（1）：41－43.

［5］［美］羅伯特·諾齊克.無政府、國家與烏托邦［M］.何懷宏，等，譯.北京：中國社會科學出版社，1991：35.

［6］［英］F·A·哈耶克.通往奴役之路［M］.王明毅，等，譯.北京：中國社會科學出版社，1997：73.