“省直管縣”下的市縣關(guān)系調(diào)整對(duì)策

姜秀敏,陳華燕,單雄飛

(大連海事大學(xué) a.公共管理與人文學(xué)院; b.航海學(xué)院,遼寧大連 116026)

“省直管縣”下的市縣關(guān)系調(diào)整對(duì)策

姜秀敏a,陳華燕a,單雄飛b

(大連海事大學(xué) a.公共管理與人文學(xué)院; b.航海學(xué)院,遼寧大連 116026)

從“省直管縣”體制的內(nèi)涵入手，分析中國(guó)當(dāng)前的市、縣關(guān)系在權(quán)力下放、財(cái)政資金運(yùn)用、工作流程和管理體制等方面存在的問題，提出中國(guó)市、縣關(guān)系應(yīng)結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，從法律制度、權(quán)力分配、行政事務(wù)處理、區(qū)域聯(lián)盟四方面著手，逐步完善相關(guān)制度體系，促進(jìn)市、縣矛盾的有效解決。

省直管縣；市縣關(guān)系；復(fù)合行政

一、“省直管縣”體制的內(nèi)涵

“省直管縣”體制是中國(guó)行政區(qū)劃體制改革的一種創(chuàng)新模式，就是改變現(xiàn)有的市管縣，建立由“省直管縣”的“省—縣(市)—鄉(xiāng)”三級(jí)區(qū)劃體制，省、市、縣之間的管理模式變?yōu)椤笆」芸h”或“省管市(縣級(jí)市)”。這項(xiàng)改革最大的特點(diǎn)是撤銷了市一級(jí)行政單位，由省一級(jí)行政單位直接管理縣的工作。目前中國(guó)部分區(qū)域設(shè)置了“省直管縣”試點(diǎn)，但是市一級(jí)行政單位實(shí)際上還會(huì)對(duì)縣的工作產(chǎn)生一些影響，從而使得市、縣矛盾成為一個(gè)不可回避的問題。要推動(dòng)中國(guó)行政區(qū)劃體制改革，就必須恰當(dāng)處理市、縣之間的關(guān)系。[1]

二、中國(guó)當(dāng)前市、縣關(guān)系存在的問題

中國(guó)行政區(qū)劃體制目前正處于從“市管縣”向“省直管縣”轉(zhuǎn)變的過渡時(shí)期，經(jīng)驗(yàn)缺乏、體制和機(jī)制不完善等都給市、縣關(guān)系發(fā)展帶來(lái)一系列問題。

(1)權(quán)力下放問題。“省直管縣”體制理論上要求省一級(jí)政府將經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)管理權(quán)力等下放給縣一級(jí)政府，但現(xiàn)實(shí)中，省一級(jí)政府的做法往往是將原屬于市一級(jí)政府的權(quán)力下放給縣，屬于自身的權(quán)力卻并未下放，而縣一級(jí)政府又承擔(dān)了許多行政事務(wù)，這就造成了縣政府由于權(quán)力不到位而在開展工作時(shí)多方受阻。

(2)財(cái)政資金運(yùn)用問題。實(shí)行“省直管縣”之后，中央直接將資金劃撥給縣，造成一些“窮市”得不到中央財(cái)政優(yōu)惠。另外，中央政府對(duì)地方政府的補(bǔ)貼分為很多種，其中配套補(bǔ)助需要地方政府有一定的配套資金，而許多縣一級(jí)政府并沒有足夠的資金，無(wú)法很好地運(yùn)用中央資金。同時(shí)一些縣政府能力的限制也會(huì)影響財(cái)政資金的恰當(dāng)運(yùn)用。[2]

(3)工作流程問題。過渡時(shí)期，現(xiàn)有的一些工作流程、工作制度還有很多過去的殘留，不能很好地適應(yīng)“省直管縣”體制的要求。理論上試點(diǎn)縣應(yīng)該向省一級(jí)政府報(bào)告工作和申請(qǐng)項(xiàng)目審批，然而很多工作項(xiàng)目仍舊必須通過市級(jí)政府進(jìn)行上報(bào)和審批。也有一些市級(jí)的行政部門認(rèn)為試點(diǎn)縣的工作應(yīng)該由省一級(jí)政府負(fù)責(zé)，從而不管試點(diǎn)縣。同時(shí)縣級(jí)政府雖然接收了一些下放的權(quán)力，但是配套的工作資金卻仍舊通過市下放，極大地阻礙了縣級(jí)政府的工作進(jìn)程。[3]

(4)管理體制問題。中國(guó)的“省直管縣”體制在實(shí)施過程中將重點(diǎn)放在財(cái)政體制改革上，即由省直接管理試點(diǎn)縣的財(cái)政，而試點(diǎn)縣的其他權(quán)力仍由市管理，從而造成了人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)在實(shí)際分配過程中的不一致現(xiàn)象，導(dǎo)致了市、縣之間的各種摩擦。

三、中國(guó)市、縣關(guān)系的調(diào)整對(duì)策

調(diào)整中國(guó)市、縣關(guān)系應(yīng)該結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，從法律制度、權(quán)力分配、行政事務(wù)處理、區(qū)域聯(lián)盟等四方面著手，逐步完善相關(guān)制度體系，促進(jìn)市、縣矛盾的有效解決。

(一)完善“省直管縣”體制改革相關(guān)法律制度

1.憲法的完善

憲法是中國(guó)的根本大法，完善憲法對(duì)“省直管縣”體制改革的相關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定，能夠加大對(duì)改革的法律重視，從根本上明確省、市、縣各級(jí)政府的性質(zhì)、職權(quán)和法律地位等，確立以分權(quán)為重點(diǎn)的行政區(qū)劃體制改革的根本原則。

2.組織法的完善

憲法從總體上規(guī)定了市、縣關(guān)系，具體如何做，還應(yīng)由市和縣的組織法進(jìn)行約束，約束內(nèi)容包括：(1)設(shè)置市、縣一級(jí)政府的標(biāo)準(zhǔn)和程序，以及各級(jí)政府的權(quán)限；(2)各級(jí)政府相關(guān)行政機(jī)關(guān)的產(chǎn)生方式、結(jié)構(gòu)和聯(lián)系；(3)各級(jí)行政機(jī)關(guān)的管理幅度和權(quán)限；(4)市、縣政府的具體工作規(guī)范和程序。

3.政府內(nèi)部規(guī)章制度的完善

市、縣政府應(yīng)有自己具體的內(nèi)部規(guī)章制度，在不違背憲法和組織法的前提下，規(guī)范自身內(nèi)部事務(wù)，規(guī)定內(nèi)部各級(jí)行政人員的職權(quán)，要有明確的獎(jiǎng)懲制度，避免行政人員之間因?yàn)槁殭?quán)不清而產(chǎn)生摩擦，特別是要避免市級(jí)行政人員對(duì)縣級(jí)行政人員工作的過度或不當(dāng)干涉。

4.專門法律制度的完善

合理處理市、縣之間的關(guān)系，還應(yīng)該有一部專門規(guī)定市、縣關(guān)系的法律，給市、縣關(guān)系以明確的法律定位，清晰劃分市、縣之間的基本問題，包括市、縣分置的程序、原則、方法、權(quán)限等，打破市、縣之間的層級(jí)限制，給市、縣的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)平等的平臺(tái)。

5.司法調(diào)控制度的完善

法律制度必須配套司法調(diào)控才能發(fā)揮出最大的功效，“省直管縣”體制改革使得市、縣相分離，市、縣的隸屬關(guān)系打破，二者處在平等的競(jìng)爭(zhēng)級(jí)別上，在具體的實(shí)踐過程中，由于相互之間的競(jìng)爭(zhēng)，就不可避免地會(huì)產(chǎn)生一系列矛盾，當(dāng)這些矛盾不可調(diào)和時(shí)，就需要司法機(jī)關(guān)的介入。司法機(jī)關(guān)按照相關(guān)法律法規(guī)對(duì)市、縣之間的矛盾進(jìn)行調(diào)控，從而保證市、縣的合法權(quán)益都能得到有效保障。[4]

6.監(jiān)察制度的完善

我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)都對(duì)本級(jí)行政機(jī)關(guān)和下級(jí)行政機(jī)關(guān)擁有監(jiān)督權(quán)。市、縣人民代表大會(huì)應(yīng)該在法律授權(quán)的范圍內(nèi)充分發(fā)揮自己的監(jiān)督權(quán)，嚴(yán)格審議各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)決算，避免政府不經(jīng)人大同意而擅自決策，對(duì)不當(dāng)決策的相關(guān)人進(jìn)行責(zé)任追究。

(二)合理劃分各級(jí)政府權(quán)責(zé)

1.加強(qiáng)法律規(guī)范的約束

當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)法治社會(huì)，各級(jí)政府的權(quán)責(zé)劃分離不開法律的規(guī)范和約束，加強(qiáng)法律規(guī)范的約束，即是必須以明確的法律法規(guī)確定各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限，此點(diǎn)已在前文中提到，此處不再重復(fù)。

2.權(quán)力下放

“省直管縣”體制改革的重要方向之一就是要將中央、上級(jí)權(quán)力科學(xué)合理地下放至地方、下級(jí)手中，地方政府擁有了充分的權(quán)力，才能自主地開展相應(yīng)的活動(dòng)，從事公共事務(wù)。權(quán)力的下放是一個(gè)系統(tǒng)問題，必須從多方面入手：

(1)建立權(quán)力分配的法律制度體系。前文已闡述，此處不再重復(fù)。

(2)建立扁平化的行政區(qū)劃層次。“省直管縣”本身就是減少行政區(qū)劃層次的重大創(chuàng)舉，但在實(shí)踐中地級(jí)市的影響仍然存在，因而必須把扁平化行政區(qū)劃層次落到實(shí)處，充分合理分權(quán)，使地方政府，特別是基層政府擁有一定的實(shí)權(quán)。

隨著行政區(qū)域的扁平化，上下級(jí)行政區(qū)域之間、同級(jí)行政區(qū)域之間的交流溝通也就更加容易，因而更要鼓勵(lì)不同區(qū)域、不同級(jí)別行政單位之間的溝通交流，進(jìn)而推動(dòng)它們之間的合作。

(3)縮小省級(jí)政府的管轄區(qū)域。中國(guó)幅員遼闊，各省所轄地域面積大，一個(gè)省內(nèi)縣級(jí)行政單位和人口數(shù)量眾多，造成省級(jí)政府不能較細(xì)致地對(duì)省內(nèi)每個(gè)縣進(jìn)行管理，從而產(chǎn)生了許多紕漏，這也是“省直管縣”改革中存在地級(jí)市仍舊干涉縣級(jí)政府工作問題的根源之一。

只有縮小省級(jí)政府的管轄區(qū)域，增設(shè)省級(jí)行政單位，分散部分大省的權(quán)力，使每一個(gè)省政府下屬縣的數(shù)量控制在一定的范圍內(nèi)，才能強(qiáng)化省級(jí)政府對(duì)縣的管理，減少市、縣之間的矛盾。[5]

3.劃分行政區(qū)域邊界

過去中國(guó)各行政區(qū)域之間的地域劃分總會(huì)存在一些具有爭(zhēng)議性的邊界地帶，而隨著“省直管縣”體制代替了原來(lái)的“市管縣”體制，原來(lái)隸屬于一個(gè)地級(jí)市的各個(gè)縣成為獨(dú)立的行政單位，縣與縣、縣與市之間的競(jìng)爭(zhēng)也就加大了。在這種情況下，清晰地劃分行政區(qū)域的邊界，準(zhǔn)確界定各行政單位的管轄區(qū)域，必然能減少許多摩擦，使各行政單位明確自己的職責(zé)權(quán)限。[6]

4.城鄉(xiāng)管理制度調(diào)整

“市管縣”體制存在的最大問題是地級(jí)市政府既要管理城市事務(wù)，又要管理農(nóng)村事務(wù)，而城市事務(wù)和農(nóng)村事務(wù)存在著很大的差異，從而造成重城市而輕農(nóng)村的現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，在“省直管縣”體制改革中，必須將城鄉(xiāng)工作進(jìn)行分離，在省和縣一級(jí)政府中設(shè)置專司農(nóng)村公共事務(wù)的行政部門，而這些部門在縱向上由上一級(jí)政府的相應(yīng)部門領(lǐng)導(dǎo)。

(三)實(shí)現(xiàn)行政事務(wù)的契約化管理

行政事務(wù)契約化是指由中央與某些區(qū)域內(nèi)聯(lián)合起來(lái)的政府簽訂契約，中央向合作的區(qū)域提供資金和目標(biāo)任務(wù)，區(qū)域內(nèi)的各級(jí)政府進(jìn)行分工協(xié)作，共同完成目標(biāo)任務(wù)。這一做法不僅能夠很好地集中不同地區(qū)的優(yōu)勢(shì)資源用于公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，而且能夠充分地將中央權(quán)力下放到地方各級(jí)政府，使地方政府在從事公共事務(wù)的過程中擁有足夠的權(quán)力，以保證行事的靈活性。[7]

1.強(qiáng)化區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)

行政事務(wù)契約化管理在某種程度上講就相當(dāng)于企業(yè)組織的合同外包，因而可參照企業(yè)組織的做法，在與大區(qū)域訂立契約之前，針對(duì)所要完成的目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行不同大區(qū)域之間的契約招標(biāo)，根據(jù)不同區(qū)域的方案設(shè)計(jì)、資金配置、能力大小等條件優(yōu)選出最合適的區(qū)域。

2.多樣化區(qū)域聯(lián)盟成員

不同區(qū)域的聯(lián)盟參與契約招標(biāo)，這種聯(lián)盟的成員應(yīng)該是跨區(qū)域、跨層級(jí)，甚至跨行業(yè)的，即是將不同層級(jí)的政府組織、非政府組織都聯(lián)合起來(lái)，讓縣、市與各類非政府組織都作為獨(dú)立的個(gè)體參與到聯(lián)盟中來(lái)，才能打破行政級(jí)別束縛，壯大聯(lián)盟實(shí)力。

3.嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)

不同級(jí)別、性質(zhì)的組織聯(lián)合起來(lái)共同提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，必然會(huì)因?yàn)楸舜说牟町惗a(chǎn)生摩擦。為了有效地控制和解決區(qū)域聯(lián)盟內(nèi)部的矛盾，必須設(shè)定嚴(yán)格的規(guī)章制度，對(duì)聯(lián)盟內(nèi)部成員組織進(jìn)行約束，對(duì)成員的責(zé)權(quán)進(jìn)行明確的界定。

同時(shí)，整個(gè)契約招標(biāo)過程也必須有嚴(yán)密的制度規(guī)范，甚至法律規(guī)范。只有將整個(gè)活動(dòng)過程法制化，才能保證契約招標(biāo)過程的公開和公正，避免部分組織或個(gè)人濫用權(quán)力，損害公共利益。

(四)運(yùn)用“復(fù)合行政”理念處理市、縣關(guān)系

“復(fù)合行政”是指沖破地域和層級(jí)的限制，將不同區(qū)域、不同層級(jí)的不同政府，以及非政府組織聯(lián)系起來(lái)，組成一個(gè)跨區(qū)域、跨層級(jí)的合作機(jī)制。這種機(jī)制不是靠行政命令建立起來(lái)的集權(quán)機(jī)構(gòu)，也不是毫無(wú)約束自發(fā)形成的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而是一種類似于國(guó)際組織一樣的各級(jí)政府間的合作機(jī)制。

在此機(jī)制下，政府不論區(qū)域和級(jí)別共同合作，提供符合各個(gè)區(qū)域人民共同需求的公共產(chǎn)品和服務(wù)，例如跨區(qū)域的鐵路軌道、全社會(huì)的疾病防治等。參與到其中的各級(jí)政府，無(wú)論級(jí)別高低、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)弱、轄區(qū)大小，都是平等的，各政府轄區(qū)內(nèi)部事務(wù)自主管理，跨轄區(qū)的公共事務(wù)通過大家協(xié)商進(jìn)行決策和處理，充分尊重每一位成員。

“省直管縣”體制實(shí)施之后，市、縣之間的矛盾在很大程度上就是區(qū)域經(jīng)濟(jì)和行政區(qū)經(jīng)濟(jì)之間的矛盾，而解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和行政區(qū)劃之間矛盾的最理想思路就是采取“復(fù)合行政”的辦法，將區(qū)域經(jīng)濟(jì)和行政區(qū)經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系起來(lái)，從而有效地減少甚至消除矛盾。[8]

1.多中心的公共服務(wù)提供

當(dāng)前中國(guó)的公共產(chǎn)品和服務(wù)大多依賴于中央政府的行政命令提供，而“復(fù)合行政”就是要拋棄過去只依賴中央政府的模式，讓地方政府和非政府組織都參與到公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供中，從而使各級(jí)政府、各級(jí)政府與非政府組織緊密聯(lián)系起來(lái)，形成多個(gè)中心，進(jìn)而分別向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

實(shí)現(xiàn)多中心的公共服務(wù)，可采取以下一些模式：第一，建立一個(gè)由多個(gè)行政區(qū)劃共同組成的區(qū)域性政府，協(xié)調(diào)跨區(qū)域的行政事務(wù)；第二，建立跨區(qū)域的，涉及服務(wù)、教育、人才等多方面的合作項(xiàng)目，由不同區(qū)域內(nèi)的政府和非政府組織協(xié)同完成；第三，構(gòu)建不同區(qū)域、不同層級(jí)的政府和非政府組織之間在日常行政事務(wù)中的長(zhǎng)期合作關(guān)系。

2.地方政府自主治理

隨著市民社會(huì)的興起，社會(huì)公眾參與國(guó)家管理的迫切性提高，因而在“省直管縣”體制改革過程中不能忽視民間的力量，應(yīng)該讓政府和非政府組織共同參與，不同機(jī)構(gòu)之間相互合作，互相彌補(bǔ)缺陷。

“復(fù)合行政”是建立在地方行政基礎(chǔ)之上的，也就是說(shuō)在地方各級(jí)行政機(jī)構(gòu)之間、行政機(jī)構(gòu)和非政府組織之間應(yīng)相互協(xié)作，培養(yǎng)公民和各類社會(huì)組織的自治能力，鼓勵(lì)民間建立相關(guān)自治組織，并通過法律程序使這些組織合法化，進(jìn)而推動(dòng)地方政府的自主治理。

3.建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織

當(dāng)前中國(guó)地級(jí)市比縣和縣級(jí)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r更好，這是因?yàn)樵谶^去“市管縣”體制的影響下，上級(jí)政策對(duì)地級(jí)市的傾斜使得地級(jí)市的發(fā)展獲得了更多的政策支持，同時(shí)由于縣和縣級(jí)市隸屬于地級(jí)市，一旦地級(jí)市和縣或縣級(jí)市競(jìng)爭(zhēng)某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，地級(jí)市就會(huì)運(yùn)用行政手段維護(hù)自身利益。因而要調(diào)整市、縣之間的關(guān)系，就必須打破地級(jí)市和縣(縣級(jí)市)之間的行政壁壘，建立區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作組織，使市、縣的資源得到共享，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

[1]姜秀敏，吳長(zhǎng)春.行政管理學(xué)[M].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2012:91-95.

[2]逄旭東.實(shí)施“省管縣”財(cái)政體制若干問題的思考[J].財(cái)政與稅務(wù)，2003(1)：54-55.

[3]姜秀敏，孫航.全域城市化背景下遼寧省“省直管縣”體制改革的現(xiàn)狀、難點(diǎn)及對(duì)策[J].遼寧經(jīng)濟(jì)，2011(1)：60-61.

[4]李清芳.市縣關(guān)系的法律研究[D].北京：中國(guó)政法大學(xué)，2005：36-48.

[5]杜文甫.省直管縣體制研究——存在的問題及路徑解析[D].蘇州：蘇州大學(xué)，2012：35-36.

[6]王思婷.分權(quán)背景下行政區(qū)劃體制改革研究[D].長(zhǎng)沙：湖南大學(xué)，2011:54.

[7]張一明，王瑤.論“省縣直管”的探索和實(shí)踐[J].中共珠海市委黨校珠海市行政學(xué)院學(xué)報(bào),2013(5)：56-57.

[8]王娜.“省直管縣”下的市縣關(guān)系新發(fā)展——基于復(fù)合行政的理念[J].惠州學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(2)：61-65.

2013-12-06

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目(13BGL129)；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目；大連市社科院項(xiàng)目(2013dlskybjw03)

姜秀敏(1975-)，女，博士，教授;E-mail:cherryjxmm@163.com

1671-7041(2014)03-0040-03

D035.5

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