我國廢舊紡織品資源化利用的立法思考

姚衛新

我國廢舊紡織品資源化利用的立法思考

姚衛新

（東華大學 管理學院，上海 200051）

隨著紡織品消費量的不斷提高，資源短缺現象日趨嚴重，廢舊紡織品的資源化利用已經成為必然選擇。文章梳理了我國廢棄物再利用的現有法規，總結它們的特點及存在的缺陷。以專項立法為目標，提出了與企業、公眾、政府三方面有關的廢舊紡織品資源化利用立法建議。

廢舊紡織品；資源化利用；立法

一、引言

隨著人們生活水平的提高和生活方式的改變，紡織品的消費量不斷高漲，與此同時紡織產品的應用結構也在從服裝及家紡向產業用紡織品領域拓展。未來幾十年紡織產業的增長空間非常巨大，據預測，到2050 年，全球紡織纖維加工量將達2.53 億噸，將比現有的0.7億噸增長近3倍。

與需求量不斷增長的形勢構成鮮明對照的是紡織品的原材料異常緊缺。紡織品的原材料來源于天然纖維的生產和化學纖維的生產，天然纖維必須在土地上栽培，但隨著人口的不斷增加，大量的土地必須為生產糧食服務，僅以我國為例，在2009 年時中國已成為糧食凈進口國，國家已經劃定了18 億畝耕地“紅線”，在如此嚴苛的耕地政策的束縛下，天然纖維的生產必然難以保障。在化學纖維方面，超過85%的化學纖維屬于石油基產品，而石油日益枯竭的趨勢也將影響化學纖維的生產[1]。

在需求增加、原料短缺的另一面，大量廢舊紡織品卻沒有得到很好的利用，不僅造成浪費，也對環境形成負面影響。以我國為例，每年在生產和消費環節產生的廢舊紡織品近2000 萬噸，再利用率大約只有10%[2]。據測算，每對1千克廢舊紡織品進行再利用，可減少3.6千克二氧化碳排放，節水6噸，節省0.3公斤化肥和0.2公斤農藥；再利用1噸舊衣服，可生產出0.99噸的非織造布，相當于節約1.1噸紡織原料[3]。

通過上述分析可以發現，對廢舊紡織品進行資源化利用具有非常重要的意義，必須盡早盡快地深入推進此項工作。鑒于目前廢舊紡織品的回收和處置缺乏必要的規制，資源化利用沒有必備的法律保障，有必要從法律規制的角度對廢舊紡織品的資源化利用展開研究。

二、廢舊紡織品資源化利用立法的現狀及缺陷

我國制定的對于廢舊紡織品資源化利用具有顯著影響的法律、法規按照時間先后可以分為初級、中級、高級三個階段。初級階段主要指上世紀九十年代中后期，該階段對廢舊紡織品資源化利用最有影響力的制度是《固體廢物污染環境防治法》和《紡織工業“九五”計劃》。總結它們的具體條款，可歸納為“法律層面鼓勵為主，紡織行業規劃模糊”。中級階段是指本世紀初的前五年，這一階段對廢舊紡織品的資源化利用起到推動作用的是《固體廢物污染環境防治法》修訂版、《清潔生產促進法》以及《紡織工業“十五”規劃》。這一階段的特點可歸納為“法律層面要求提高，紡織行業開始覺醒”。高級階段是指2006年開始的近十年，對廢舊紡織品的資源化利用發揮影響作用的是《循環經濟促進法》、《清潔生產促進法》修訂版、《紡織工業“十一五”發展綱要》、《紡織工業“十二五”發展規劃》。

2009年建設部制定的《生活垃圾采用和物理分析方法》中，將生活垃圾按照物理組成分為11類，廢舊紡織品作為“紡織類”列入其中，作為生活垃圾的一種，視為可回收垃圾。在2011年出臺的國務院《工業轉型升級規劃（2011—2015年）》中，提出了對廢舊纖維制品再利用的明確目標，要求到2015年再生纖維利用量占纖維加工總量的比重達到15%。而在紡織工業聯合會發布的《紡織工業“十二五”發展規劃》中，提出到2015年基本建立健全紡織制品回收再利用循環體系，設立紡織制品回收再利用管理和監控體系等，同時還提出了到2015年紡織纖維再利用總量達800萬噸的目標[5]。

目前對廢舊紡織品資源化利用起到最主要規制作用的是三部法律，分別是《固體廢物污染環境防治法》、《清潔生產促進法》以及《循環經濟促進法》。這三部法律對促進廢舊紡織品的資源化利用具有一定的促進作用，但由于不是專項法，因此在對廢舊紡織品的規制方面存在著兩個方面的缺陷。第一，廢舊紡織品在大多數人的心目中只是一種生活垃圾，有些企業對法律的約束性并不充分了解，或者以一種含糊的態度應對這些要求，地方政府也同樣因為這個原因在對廢舊紡織品的處置方面難以著力。第二，雖然國家在各種層面的法律法規中要求加強廢舊資源的綜合利用，但沒有具體的對廢舊紡織品再利用的法律規定，只有部分針對運輸、儲存、處理過程控制的條款，而對廢舊紡織品產生的源頭難以發現并進行監控，對回收以后的處置同樣沒有具體的管理規定。

鑒于目前的現狀及存在的缺陷，有必要在現有法規的基礎上，制定針對廢舊紡織品資源化利用的專項法律。

三、廢舊紡織品資源化利用的立法建議

關于廢舊紡織品資源化利用的立法方面，應該注重法律制度的靈活性、預見性及可操作性，兼顧我國目前的實際情況，在具體內容方面建議包括下面若干方面的內容。

（一） 生產階段的法律制度

生產階段的法律制度，應強調生產者對生產的全程責任，即從原材料采購、產品生產、產品使用、廢舊物的回收再生及最終處置的全過程，生產者應擔當相應的責任，從而體現循環經濟強調的減量化、資源化、再利用思想。目前對廢舊紡織品的處置主要采用“末端治理”的方式，不能有效控制其產生，因此有必要引入全程責任制度，加強源頭控制。

源頭控制要求生產者承擔減少廢棄物產生的責任，分為基礎責任和擴展責任，基礎責任要求生產者遵守廢棄物限額制度，擴展責任要求生產者遵守責任延伸制度。

（1）紡織品廢棄物限額制度

根據紡織品的類型、特點及生產工藝等，按照單位產品的面積或重量，設定廢棄物的產生限額，對限額以內的免收罰金，對超額部分征收罰金。目的是利用經濟手段，激勵生產者盡量減少紡織品廢棄物的產生，優化紡織品生產過程。

罰金的征收可采用兩種方式，第一種是事后繳納制，第二種是抵押返還制。

事后繳納制在征收罰金時可能會遇到執行難的問題，當事人采取各種辦法拖延繳納，執行成本較高。

抵押返還制是人們非常熟悉的一個責任追究方法，事先讓生產者繳納一定數量的押金，在履行責任以后將其返還，是效率較高的一種廢舊紡織品管理制度，通過押金返還的激勵，引導生產者開展回收再利用活動，降低原材料的使用量，減少廢棄物的數量。抵押金的征收額度應該根據紡織品的類型分門別類地進行制定。

（2）生產者責任延伸制度

生產者的延伸責任是指在產品被使用、被廢棄以后，仍然要承擔一定的對其產品進行資源化利用與處置的責任，從而要求生產者在源頭上減少材料的使用，在產品生命周期的末期減少廢棄物的產生，提高產品的資源化利用水平。該制度實際上是通過法律手段強制生產者回收其產品。生產者可通過自行回收或委托第三方回收的方式來進行。這樣可以促使生產者在設計產品時注重可回收性、可資源化性。

（二） 回收再利用階段的法律制度

廢舊紡織品本身就是一種資源，是“放錯位置的垃圾”，因此在回收再利用階段應該設法建立系統化的回收體系，避免無序回收產生的低效率，為其資源化利用打好基礎。建議從回收目錄和目標、回收過程、再利用過程三個方面分別建立相應的制度。

（1）回收目錄和目標

回收目錄中列舉各種紡織品廢棄物的名單，將其分為兩類，一類是強制回收，另一類是自愿回收。強制回收目錄要明確責任主體及回收物的類型，對于違反回收責任的主體進行相應的處罰。自愿回收一般采用鼓勵性措施，激勵責任者盡可能地回收。

（2）回收過程

在我國目前的回收過程中，對經濟價值高且易于回收的廢舊紡織品，積極性較高。而對于經濟價值低或難以回收的廢舊紡織品，則作為垃圾，采取混合收集的方法進行處置。這種方式主要是為了降低經濟成本，沒有顧及廢舊紡織品造成的環境效益損失和社會效益損失，沒有履行相應的社會責任。

因此應該加快建立廢舊紡織品回收管理制度，一是約束回收者的責任并規范其行為，制定經濟效益、環境效益和社會效益相統一的回收制度，強化對回收者的管理，可以從經濟責任和法律責任兩個方面進行規制。二是約束消費者不得將廢舊紡織品隨意丟棄或違規處置，根據便于回收和處置的原則，要求分類集中后上交到指定的地點，提高回收的效率。為此需要加強回收設施的建設，可以在居民小區等地方建設回收站，提供收集袋，方便居民上交廢舊紡織品。

（3）再利用過程

再利用過程實質上是以廢舊紡織品為原料的生產過程，因此生產者要承擔生產階段的責任，也就是上文提出的基礎責任和擴展責任。在基礎責任方面，要求生產者同樣遵守廢棄物限額制度，在擴展責任方面要求生產者遵守責任延伸制度。

（三） 公眾參與制度

為了鼓勵公眾最大限度地參與廢舊紡織品的資源化利用活動，可以從廢棄物收費和倡導綠色消費兩個方面建立制度

4.鑒于新的《企業會計準則》已將企業的研發活動分為研究階段和開發階段，但并未就二者如何劃分做出清晰明確的規范，許多支出需要靠企業自行判斷，這就給企業留下了巨大的發揮和選擇空間，不利于對企業無形資產研發進行管理。[15]對此，建議有關部門盡快制定相關細則，對準則規定的兩個階段做出具體闡述，并明確如何劃分無形資產研發支出的資本化和費用化，將這些規定法律化、制度化，以更好地對企業進行規范管理。

（1）建立紡織品廢棄收費制度

公眾的生活水平和消費習慣各不相同，日常生活中廢棄的紡織品數量也不盡相同，通過收費制度，可以從源頭上減少廢舊紡織品的數量，減輕回收處理的負擔。廢棄物收費制度可包括兩種形式，一是定額收費制度，二是差額收費制度。

定額收費制度是按照統一的收費標準對居民征收費用，與廢棄紡織品的數量無關，征收方法和過程相對簡單。

差額收費制度是按照廢棄紡織品的數量征收費用(但對于投放到定點位置的廢棄物不收費，對于可再利用的廢棄物不收費)，其征收過程相對復雜，但對于促進資源化利用的效果要優于定額收費制度。原因有三個方面，一是可以提高公眾的節約意識和環境保護意識，強化責任意識；二是由于對定點投放不收費，對可再利用廢棄物不收費，可鼓勵公眾自覺地對廢棄物進行分類，降低后續的資源化利用負擔；三是由于按照廢棄量收費，會使公眾從經濟支出的角度，養成從源頭上減少廢棄物數量的習慣。

建立針對公眾的紡織品廢棄物收費制度，將資源化利用的經濟成本在生產者和消費者之間進行了合理分擔，有利于對廢棄物進行末端控制，提高生產者、回收者的積極性，減少消費者的盲目性、沖動性消費。

但收費額度的確定要與目前的國情結合起來，充分考慮經濟和社會現狀，開展調查研究，確定合適的收費標準。在費用的征收和管理上，應該根據法律規定，授權具體的行政機關進行征收和管理，嚴禁非法征收和不規范管理。在費用的分配上，要進行精細的核算，根據政府、生產企業、回收企業承擔的責任和享受的權利進行分配。

（2）建立綠色消費制度

綠色消費在滿足公眾基本需求和生活質量的同時，使得資源消耗降低、廢棄物排放減少，使當下的消費不影響社會的可持續發展。鼓勵消費者購買耐用紡織品，減少使用一次性消費的紡織品。另外在提出綠色消費的同時，也要培養合理的消費方式，由于技術的進步，各種類型的紡織品不斷涌現，在購買的時候要充分重視它們的環境效益和社會效益，不能簡單地從價格和款式上考慮。

（四） 政府的監管制度

（1）依法申報制度

廢物處置申報制度，是指處置產生廢物的單位或個人，依法向市容環境衛生管理部門報告廢物處置情況的一項法律制度[5]。

《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》對處置申報制度有明確的規定，第三十二條規定：“國家實行工業固體廢物申報登記制度。產生工業固體廢物的單位必須按照國務院環境保護行政主管部門的規定，向所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門提供工業固體廢物的種類、產生量、流向、貯存、處置等有關資料。”第五十三條規定：“產生危險廢物的單位，必須按照國家有關規定制定危險廢物管理計劃，并向所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門申報危險廢物的種類、產生量、流向、貯存、處置等有關資料。前款所稱危險廢物管理計劃應當包括減少危險廢物產生量和危害性的措施以及危險廢物貯存、利用、處置措施。危險廢物管理計劃應當報產生危險廢物的單位所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門備案。本條規定的申報事項或者危險廢物管理計劃內容有重大改變的，應當及時申報。”

對于不主動申報或申報時弄虛作假的單位或個人，該法也作出了明確的處罰方法。對于“不按照國家規定申報登記工業固體廢物，或者在申報登記時弄虛作假的”或者“不按照國家規定申報登記危險廢物，或者在申報登記時弄虛作假的”，可以“由縣級以上人民政府環境保護行政主管部門責令停止違法行為，限期改正，處以罰款。”

以上的處置申報制度為廢舊紡織品的處置申報提供了足夠的法律支持，各地縣級以上政府應根據轄區的具體情況，制定詳細的處置申報細則。

（2）集中回收制度

集中回收可以提高回收效率，降低回收成本，也使得回收工作走向專業化、市場化。《中華人民共和國循環經濟促進法》的第三十七條規定：“國家鼓勵和推進廢物回收體系建設。地方人民政府應當按照城鄉規劃，合理布局廢物回收網點和交易市場，支持廢物回收企業和其他組織開展廢物的收集、儲存、運輸及信息交流。” 第四十一條規定：“縣級以上人民政府應當統籌規劃建設城鄉生活垃圾分類收集和資源化利用設施，建立和完善分類收集和資源化利用體系，提高生活垃圾資源化率。”各地政府應該以此為參照，建設回收場地，制定集中回收的細則。

（3）集中處置制度

集中處置可以提高廢舊紡織品的處置效率，減少再利用過程中的污染物排放，在提高經濟效益的同時，也能提高環境效益。《中華人民共和國固體廢物污染防治法》的第五十四條規定：“國務院環境保護行政主管部門會同國務院經濟綜合宏觀調控部門組織編制危險廢物集中處置設施、場所的建設規劃，報國務院批準后實施。縣級以上地方人民政府應當依據危險廢物集中處置設施、場所的建設規劃組織建設危險廢物集中處置設施、場所。”

政府可以通過鼓勵建設產業集群、生態工業園等形式，將廢舊紡織品再利用的企業相對集中，進行集中處置。

（4）行政代處置制度

地方政府出于經濟利益等目的，對轄區內的廢舊紡織品監管不力的情況時有發生，導致企業既不自行處置，也不交付有資格的企業集中處置，造成浪費及污染，甚至任其通過非正規途徑外流。

對于這種現象，政府可依據有關法律代行處置。2005年４月１日起施行的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》中的第五十五條規定：“產生危險廢物的單位，必須按照國家有關規定處置危險廢物，不得擅自傾倒、堆放；不處置的，由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門責令限期改正；逾期不處置或者處置不符合國家有關規定的，由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門指定單位按照國家有關規定代為處置，處置費用由產生危險廢物的單位承擔。”

四、結語

目前我國在廢舊紡織品資源化利用的實踐方面與大力發展循環經濟的要求相比還存在較大差距，既有認識方面的問題，更有法律法規不健全的原因，因此抓緊專項法律的制定具有現實緊迫性。

在制定面向廢舊紡織品資源化利用的法規過程中，建議遵循四個方面的原則。第一是環境效益、經濟效益、社會效益有機平衡的原則。第二是責任分擔原則，廢舊紡織品的生命周期具有循環性，分為生產階段、銷售階段、消費階段、回收階段、資源化再利用階段，不同階段的持有者所擁有的使用價值是不同的，承擔的義務也不同，必須以法律形式界定各自的權利和義務。第三是從源頭到末端的責任延伸原則，責任延伸原則體現了“誰產生，誰負責”的思想，廢舊紡織品的產生者不僅要為現場生產中的廢物處理負責，而且要為流通、消費過程中產生的廢物負責，達到“末端控制”的目的。第四是公眾參與原則，公眾都身擔保護環境的權利和義務，公眾的權利包括獲取信息、參與決策、索取賠償等權利，義務包括減少浪費、參與回收等。由于目前公眾對廢舊紡織品的資源化利用意識不強，對再生紡織品的接受程度不高，因此可通過各種輿論宣傳活動，提高公眾回收再利用的意識，引導公眾主動參與廢舊紡織品的回收活動，優先選購再生紡織品。

在制定過程中需要盡量吸收國外相關立法的先進經驗，以他們的先進理念和實踐經驗為借鑒，作為紡織品生產大國、消費大國，也應該成為廢舊紡織品資源化利用的大國。

[1] 李娟．三大變化將對紡織業產生重大影響——訪中國工程院院士姚穆[N]．中國紡織報，2011-9-20(1)．

[2] 吉蕾蕾．廢舊紡織品需物盡其用[N]．經濟日報，2014-6-28(6)．

[3] 郭燕．我國廢舊紡織品回收再利用產業現狀及發展趨勢(上篇)[N]．中國紡織報，2013-7-10(3)．

[4] 郭燕．我國廢舊紡織品回收再利用政策與措施研究[J]．紡織導報，2013，（3）：18-23．

[5] 何晶晶，馮肅偉，邵立明．城市固體廢物管理[M]．北京：科學出版社，2003．

Legislation Suggestion on Utilization of Worn-Out Textiles in China

YAO Wei-xin

(School of Business and Management, Donghua University, Shanghai 200051, China)

With the continuous boosting of textile consumption in China, resource shortage is becoming more and more serious. The reusing of waste textiles has become an inevitable choice. This paper sorts out the existing laws and regulations about waste utilization, summarizes their characteristics and defects. In order to make a special law for worn-out textiles, it puts forward legislative suggestions which are related to enterprise, the public,and government.

Worn-out Textiles; Utilization as Resource; Legislation

姚衛新（1967-），男，教授，博士，博士生導師，研究方向：供應鏈、廢舊紡織品資源化利用.

X791

A

2095－414X(2014)05－0005－04