“權力清單”再定政府邊界

蘆垚+姚億博

3月5日，十二屆全國人大二次會議在人民大會堂開幕，李克強代表新一屆中央政府報告政府工作。他再次強調，對于確需設置的行政審批事項，要建立權力清單制度，一律向社會公開。清單之外的，一律不得實施審批。

一年來，李克強數次強調權力清單制度。而其所指向的行政審批制度改革，也成為過去一年中央政府著力最重的領域。

2月11日，在國務院第二次廉政工作會議上，李克強說，對市場主體是“法無禁止即可為”，而對政府則是“法無授權不可為”。這被輿論解讀為中央政府申明依法治國和市場主體的決心。

一年改革，任務完成過半

從2013年3月至2014年3月，國務院取消和下放的行政審批項目已達362項。僅用一年時間，新一輪行政審批制度改革已完成過半任務。

回顧2013年新一屆政府的簡政放權，可謂緊鑼密鼓： 3月17日，在十二屆全國人大一次會議閉幕后的記者見面會上，李克強承諾，“現在國務院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減三分之一以上”。這一明確量化目標的改革承諾歷年少有。

一個月后，國務院會議決定第一批先行取消和下放71項行政審批項目等事項，重點是投資、生產經營活動項目。對取消審批的事項，要相應加強事中事后監管。

5月6日，國務院常務會議決定再取消和下放62項行政審批事項。

5月31日，國務院常務會議討論通過了《稅收征收管理法》等12部法律的修正案草案和國務院關于廢止、修改部分行政法規的決定草案。到6月19日機構改革涉及的新組建部門“三定”已全部完成。在這些部門“三定”中又取消和下放了32項行政審批等事項。在接下來的時間里，幾乎每個月都有新的審批事項或被取消、或被下放。

9月25日，為深入推進政府職能轉變，持續釋放改革紅利，國務院常務會議決定再取消和下放75項行政審批事項。

10月25日，國務院常務會議部署推進公司注冊資本登記制度改革，降低創業成本，激發社會投資活力。例如，會議決定放寬注冊資本登記條件，將企業年檢制度改為年度報告制度等。

2014年1月8日，國務院常務會議決定推出深化行政審批制度改革三項措施。一是公開國務院各部門全部行政審批事項清單，二是清理并逐步取消各部門非行政許可審批事項，三是重點圍繞生產經營領域，再取消和下放70項審批事項。

2月20日，國務院決定主動曬出“權力清單”，向社會公開國務院各部門目前保留的行政審批事項清單。

截至目前，本輪行政審批制度改革用一年時間完成了6成任務，下一步需要取消和下放的行政審批項目約205項。

發改委占比最大

截至2014年2月底，除了國務院辦公廳和國務院議事協調機構外，國務院系統的76個相關部門，有 47 個公布了目前保留的行政審批事項，占總數的 62.7%。這 47 個部門，共保留了 1031 項行政審批事項。

在這 76 個部門中，包括發改委、財政部、教育部等近 50 個部門，已經在各自官網掛上了“公開行政審批事項目錄”，各個部門的權力職能歷歷在目。

一年來，在所有取消和下放的行政審批項目中，國家發改委所占比例最大，有14項審批權被取消，12項審批權被下放。另外，國家能源局也有2項審批權被消，而且有關企業投資非主要河流上建設的水電站項目、投資風電站項目等審核權利都將下放到省級主管單位。

不少部委審批制度改革項目超過一半。比如國家鐵路局，自 2013 年鐵路實行政企分開，先后取消 11 項行政審批事項，目前僅保留 8 項，取消項目約占六成；又如體制改革的重點部門文化部，對原有13項行政許可審批項目取消 3 項，下放 6 項，保留 4 項，取消和下放的項目比例近七成。

一向壁壘森嚴的電信領域改革，也出現積極變化。兩周前，工信部取消和下放了基礎電信和跨地區增值電信業務經營許可證備案核準等7項行政審批事項，這將有利于從體制機制上給市場主體松綁，進一步激發市場主體創業的積極性。

此次取消的行政審批還包括“計算機信息系統集成企業資質認定”、“計算機信息系統集成項目經理人員資質評定”和“信息系統工程監理單位資質認證和監理工程師資格認定”等。這是工信部公布的第四批取消和下放行政審批事項，此前3批共取消和下放了10項行政審批事項。

不過，在大批部委曬出權力清單的同時，仍有少數部委沒有加入其中。在尚未公開行政審批項目目錄的21個國務院系統相關部門中，約14個不涉及行政審批，如監察部、審計署等3個國家部委，以及國務院法制辦公室等辦事機構和直屬事業單位。

其余7個未公開的部門，有外交部、國家安全部，以及國務院5個下設機構，其中不少掌握較為重要的審批權，如海關總署、國家工商行政管理總局、國家中醫藥管理局。2013年，國家工商行政管理總局開始推行注冊資本登記制度改革，放寬注冊資本登記條件、經營場所登記條件，被形容為“一元錢可以開公司”。但目前，國家工商行政管理總局尚未公開保留的行政審批項目。

權力清單定邊界

行政審批制度改革早在十幾年前便已經起步。2001年9月，國務院成立了行政審批改革工作領導小組。

自2002年開始，中央共進行了六輪取消和調整行政審批項目的改革：2002年10月，國務院關于第一批取消和調整行政審批項目的決定，取消789項行政審批項目；2003年2月，國務院取消406項行政審批項目，改變82項行政審批項目的管理方式；2004年，國務院取消和調整495項行政審批項目，2007年10月9日，國務院取消和調整186項行政審批項目；2010年7月4日，國務院取消和下放行政審批項目184項；2012年8月22日，國務院取消和調整314項部門行政審批項目。

這六批改革，共取消2016項行政審批項目，調整超過440項（第一次未公布調整數量）。

其中具有里程碑意義的是，2004年7月1日，《行政許可法》頒布。從1996年全國人大常委會法工委著手行政許可法的調研、起草工作，并形成行政許可法征求意見稿，到2004年頒布，立法過程歷經8年。

此前，行政審批設置過多過濫、程序繁瑣，很多已成為阻礙經濟發展、損害公民權利的制度，有些行政機關將行政許可作為權力尋租的手段。

《行政許可法》對行政審批的范圍明確界定，規定只有六類事項可以設定行政許可。比如直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項。

對有行政許可的設定權，該法也從嚴規定：只有全國人大及其常委會、國務院可以設定行政許可，省、自治區、直轄市和較大的市的人大及其常委會、人民政府可以依據法定條件設定行政許可。其他部門，包括國務院系統各部門都無權設定行政許可。

有學者就此認為，行政許可設定權上收表明，國務院下定決心要改變和限定部門自我授權、擴大權力的現象。相比前幾輪行政審批制度改革，此輪改革不僅在密度和力度上空前加大，更是首次采用“權力清單”這一概念。

中央黨校教授周天勇告訴《瞭望東方周刊》：“中央強力推動公布‘權力清單，就是為了明確政府能干什么、不能干什么。這在某種程度上借鑒了部分北歐國家的‘負面清單管理模式，即政府只決定企業創業、投資不能干什么，比如特許的槍炮、在耕地上的建設等，以避免限制企業的活力。另一方面，政府也在用‘正面清單來約束自己，即應當干什么，沒列出的就不能做。比如政府在土地、環境和公共服務領域列出其該做的事情。以前常常因為一家企業出問題，全行業停業整頓，這就是不可取的，是公權力的越位。”endprint