我國糧食儲運安全管理與運行機制構建研究

鄭 偉 彭蘇勉

(北京交通大學 經濟管理學院，北京 100044；山東財經大學，山東 濟南 250014)

一、引言

在我國糧食儲運安全管理中，國家糧庫組織、地方糧庫組織、企業和民間糧庫之間的協調是保證糧食儲運安全的基礎。但是，由于組織之間信息不對稱、價格交易不公平、產品質量參差不齊等問題，給我國糧食安全流通和運輸儲備帶來了巨大的損失。[注]鄭偉、宋守信：《基于網格的糧食儲運管理信息網絡體系構建研究》，《山東社會科學》2013年第10期。不僅如此，由于缺乏系統的糧食儲運安全管理運行機制，糧食流通、儲備、運輸業務常常會因此而出現較大的波動，從而導致局部糧食供應不及時和市場價格上漲的現象。

實現糧食儲運安全是糧食儲運管理的重要目的，它包括確定糧食儲運目標，保證糧食能保質保量及時地到達消費者的手中，并在此過程中避免糧食安全事故的發生；在糧食儲存過程中，構建糧食存儲網絡，對糧食倉庫進行維護，對糧食儲存環境進行控制，對儲存的糧食進行質量檢測；在糧食運輸過程中，建立糧食運輸網絡，對糧食運輸方式和路徑進行優化，對糧食運輸工具進行跟蹤；在儲運管理過程中，對管理的效果進行評價，并對評價結果進行反饋，不斷創新和改進對糧食儲運安全體系的管理。

糧食儲運安全管理是一個環境復雜、動態變化的系統，它涉及到糧食供應鏈的許多參與方，同時在系統運行過程中又蘊含著大量的物流、資金流和信息流。[注]陽富強、吳超、覃妤月：《安全系統工程學的方法論研究》，《中國安全科學學報》2009年第8期。因此，保障糧食儲運安全，解決糧食儲運在流通、儲備、運輸等方面存在的系統問題，必須對相關的組織進行綜合管控、組織協調，通過構建糧食儲運安全管理運行機制，在確保糧食穩定供應的前提下，使糧食儲運安全管理系統利益最大化。

二、我國糧食儲運安全管理現狀分析

改革開放以來，我國糧食儲運安全體系不斷完善。但是，由于設施簡陋、方法原始、工藝落后，導致農產品產后損失嚴重，品質下降。[注]華曄迪、羅宇凡：《農業部：每年有500億斤糧食因儲藏不當損失》，新華網2012年7月3日。據農業部農產品加工局局長張天佐引述數據說，我國目前糧食產后損失率在8%至12%，每年因此損失的糧食超過500億斤。目前，我國糧食物流成本占到糧食銷售價格的20%-30%，高出發達國家物流成本1倍還多；北方地區生產的糧食運往南方主銷區一般需要20天至30天左右，為發達國家所需時間的2倍以上。由于運輸方式落后，每年在運輸過程中造成了糧食的大量損失。與發達國家比較，我國糧食現代儲運在規模、成本、機械化水平等方面還存在很大不足。這說明，我國糧食儲運安全管理還存在許多問題，既有體制方面的問題，也有機制方面的問題。

(一)糧食儲運政策和法規制定機構分散，缺乏協調性和系統性

我國制定關于糧食和糧食流通安全政策、法規的機構有四家：國家糧食和藥品安全管理總局、交通部、鐵道部和中國民用航空總局。四個機構相互獨立，制定出臺的糧食儲運安全政策和法規也具有獨立性。但是，出于各自業務的需要和局限，在現實中許多相關的政策和法規就表現出不協調、不一致，甚至抵牾的弊端，進而導致糧食儲運安全在流通環節中多重管理、多重規范，增加了成本、降低了效率，糧食儲運安全的目的也打了折扣。因此，迫切需要建立現代化的糧食儲運安全體系，切實提高糧食儲運效率，保障糧食安全供應。

(二)糧食儲運安全涉及部門多，難以統一協調，流通費用居高不下

糧食儲運的特點是量大、點多、面廣，牽扯到的職能部門多，難以統一協調，難以有效整合資源，不能共同開發利用，造成資源浪費。盡管近年來我國糧食倉儲、運輸、裝卸等基礎設施條件不斷改善，糧食儲運的現代化手段得到了豐富，但糧食流通的成本高、效率低、損耗大等問題仍然突出：一是倉儲設施不能適應散糧接卸的需要。現有糧倉大多是平房倉，適合糧食散裝散卸的立筒倉、淺圓倉倉容不足。二是運輸方式落后。目前我國大部分的糧食儲運采用傳統的包糧運輸方式，糧食收購環節基本采用麻袋、塑料編織袋包裝，在儲存環節拆包散儲，而中轉運輸環節又轉為包裝形態。整個流通環節需要經過多次灌包、拆包，包裝資材耗費大、拋灑損失多。建立現代化的糧食運輸體系，發展糧食“四散”運輸，可以減少糧食運輸過程中的損失，提高糧食流通效率。[注]肖順武：《芻議完善我國糧食安全預警機制的三個核心問題》，《改革與戰略》2010年第4期。

(三)糧食倉儲業和運輸業協同性差，缺乏裝備設施投資意愿

在糧食運輸過程中，承擔運輸的單位分屬于不同的部門(如交通部門、鐵路部門)，糧食的運輸方式會因為選擇公路、水路或鐵路的不同而增加流通環節，從而增加成本和損耗；同時，國有糧食管理部門及其附屬糧庫，出于成本的考慮，在選擇運輸和倉儲方式上也會最大限度地顧及自身的利益。因此，如果糧食儲運返程有載或能使返程空載率降至最小，承擔運輸的部門積極性就高。但是，由于糧食專用運輸車船設備的特殊性，運輸往返實載率很低，返程空載率較高，導致糧食運輸部門經濟效益低下，糧食運輸企業紛紛轉行，間接地推高了糧食儲運成本。

散裝糧食運輸車船具有較強的專業性，購置成本較高。受公路、鐵路、水路等基礎設施的限制和物流成本的約束，糧食運輸企業對專業性較強的運輸工具的購置、改裝積極性比較低。在汽車運輸中，由于散糧專用卡車也可以運輸其他貨物，因此這類問題并不十分突出；在船舶運輸中，內河大容量的散裝糧船，在返程中就不易尋求散料貨源，導致運輸效益低下；在鐵路運輸中，散糧專用車皮只能運糧，不能運輸其它散裝貨物，從而導致鐵路運糧業務長期虧損，糧食企業與運輸企業的利益矛盾非常突出。

(四)我國糧食專業化物流園區基礎設施不配套，企業少、專業化程度不高

在我國，專業化的糧食物流園區很少，已經建成的糧食專業化物流園區中，由于業務單一，缺乏規模效益，導致倉儲、運輸、裝卸、加工等基礎設施難以配套。從現代糧食物流園區建設的要求看，發展專業化的糧食物流園區，必須集糧食倉儲、運輸、貨運代理、加工、交易、整理、配送、檢驗檢測、市場信息等現代物流功能于一體，強調功能復合化、經營多元化，實現規模經濟。

(五)糧食儲運安全管理的風險因素

在糧食儲運的過程中，潛藏著諸如儲運設備技術低下、環境可靠性差、系統抵抗能力弱和難以避免的失誤與人為錯誤等風險因素。這些風險因素是否會釀成事故，一方面取決于系統中各要素的可靠性，另一方面取決于組織中的管理和資源條件的限制。因此，糧食儲運安全需要從系統的各個方面加以綜合考慮，通過糧食儲運安全管理治理機制，控制糧食儲運過程中的潛在危險，將事故發生的概率降到最低。一般認為，糧食儲運風險具有這樣幾個特點：一是多維性，即風險存在于糧食儲運的各個環節，從糧食生產到糧食流通，再到消費的各個環節都存在風險；二是擴散性，即風險爆發后會向糧食儲運系統外部的社會和經濟環境擴散，表現為在時間和空間上的傳遞和變異；三是傳導性，即風險產生后，通過關聯機制對其他產業和領域產生影響。

三、糧食儲運安全管理治理機制

建立基于政府管理和市場調節的糧食儲運安全管理運行機制，是政府對市場間接干預和市場自然調節相結合的內在需要，它包括各級政府對市場風險的管控，也包括市場自然調節對糧食儲運安全風險的制約。糧食是戰略性商品，生產周期長，又具有剛性需求的特征，僅僅依靠自然調節來保持市場的供求平衡是非常困難的，必須建立國家統一的長效運行管理機制以保證我國糧食儲運的安全供給。[注]楊衛路：《要加快建立糧食風險管理與風險機制》，《中國糧食經濟》2001年第1期。糧食儲運安全管理運行機制由糧食儲運安全治理機制、糧食儲運安全協調機制和糧食儲運安全管控機制等構成。

糧食儲運安全管理治理機制的有效運行，需要三個層面的共同作用，需要建立由國家上層機構統一協調的各部委及糧食管理機構，建立和完善糧食行業協會對糧食倉儲與運輸企業的管理，努力形成以政府調控、行業自律和企業治理的我國糧食儲運安全治理機制，其框架如圖1所示。

圖1 糧食儲運安全管理運行機制框架

(一)政府調控

根據我國糧食供需面臨的形勢，可以將政府在保障糧食安全方面的責任區分為危機管理責任和常規調控責任，兩者的側重點不同，其責任大小也有區別，對于糧食安全危機管理政府必須負全責，對于常規調控可以在市場調節的基礎上因勢利導，適時干預。

1.建立三個體系，協調糧食危機管理。政府糧食危機管理調控機制主要承擔和應對嚴重自然災害、戰爭、國際封鎖等非常事件造成的糧食市場的過度波動，對由此引發的糧食供給進行應急管控。三個體系包括：①建立糧食價格預警體系。掌握價格變動信號是進行決策的前提，建立價格預警體系就是對糧食市場進行經常性的、長期性的跟蹤監測與分析預測，及時界定和預報糧食安全風險程度，據此制定相關防范機制。②建立糧食儲備體系。糧食儲備是政府進行應急處置和宏觀調控的物質基礎和主要工具，健全糧食儲備體系，調整、充實中央、省、市、縣各級儲備規模，優化儲備糧品種結構和地區布局，提高動用儲備調控市場的效率和提供財力保障。③建立和完善糧食供應應急保障體系。一個國家或地區糧食是否安全，主要取決于在發生突發事件等緊急情況時，政府能否保障糧食的有效供給，及時控制緊張局面，避免出現糧食市場的過度波動和引發社會危機，這是政府應急處置能力的集中體現。

2.穩定市場，優化糧食常規調控。糧食常規調控是指糧食應急供應之外的糧食總量需求與供應的基本平衡，以及保證糧食市場相對平穩和糧食儲運安全而采取的相關調控和監管措施。優化糧食常規調控主要應落實到對糧食生產環節的扶持；優化糧食流通，提高我國糧食的協同采購、協同倉儲和協同運輸管理等；同時，合理引導糧食消費和糧食和諧供應關系的確立，主要包括市場培育、市場監管和外貿合作等三個方面。

(二)行業自律與協調

我國糧食儲運安全管理機制的有效性，離不開糧食行業協會支持，糧食行業協會是政府管理部門與各類糧食儲運及流通企業之間的橋梁和紐帶，它發揮著行業自律與協調的作用。

1.建立健全糧食(儲運及安全管理)行業協會，有利于增強糧食儲運企業之間的自我行為約束、克服短期行為、規范競爭手段等自律意識。糧食儲運企業在行業協會的協調管理下，各部門和企業按照協會章程的規定從事糧食儲運和市場流通經營，使企業的經營目標、方式、利益與國家方針、政策、利益達到充分的一致，更好地發揮政府部門和協會組織的積極性。

2.發揮國家糧食流通管理主渠道作用。通過糧食儲運行業協會，各類糧食儲運部門和企業可以在行業協會組織下通力合作，既承擔責任、義務，又有相應的利益分配，形成以國家糧食管理部門為主協調社會各類糧食儲運企業進行統一協調的市場調控體系。

3.糧食行業協會是政府管理部門與各類糧食儲運及流通企業之間的橋梁和紐帶。目前的糧油購銷政策、法令為國家統一制定，由地方各級政府的相關管理部門貫徹執行，因此每個糧食儲運企業都要面對多個管理部門。建立行業協會之后，對企業的多頭管理就變為由行業協會協調管理和監督執行，行業協會就成為承上啟下、上傳下達的有效組織形式，發揮中樞、橋梁和紐帶作用。同時，通過建立糧食行業協會，可以把分散在各部門的資源集中整合，實現優勢互補，通過內部協調、消除內耗，提高整體效能，在保證完成國家計劃的前提下，統一制定糧油購銷和出口計劃，統一購銷報價，統一分配收購數量限額，統一對外簽訂合同，統一安排車船運輸計劃。從而避免行業內的惡性競爭和多頭重復對外，統一協調資源配置，使資源優勢和部門優勢得到充分發揮。

4.建立糧食行業協會有利于企業間開展公平競爭并使企業利益得到保護。建立行業協會，可以為企業創造一個相對公平的競爭環境，在國家方針政策指導下，在協會章程約束下，各糧食企業在糧油經營中可以處于同一起跑線上，在銀行貨款、糧油運輸、出境等方面享有相同待遇，通過公平競爭和互相促進共同提高。

(三)企業治理

基層國有糧食購銷企業自建國以來，按照原來地方行政編制和實際需要，形成了一整套的系統網絡，遍及鄉村，直接成為執行國家政策、服務三農的重要組成部分。正是他們的存在，才能夠使國家眾多的惠農政策能夠執行到農村，使得種糧農民直接受益。對基層國有糧食購銷企業的治理，要圍繞三個訴求。

1.監督管控國家糧食收購和倉儲企業。無論是過去的計劃體制，還是現在的市場經濟，無論是國家的保護價政策，還是現在的最低收購價糧食政策，基層國有糧食購銷企業一直以來積極發揮著糧食購銷的主渠道作用。現在的最低收購價糧食政策，中儲糧無疑是最大的執行主體，但是98%以上的委托收儲站點還是基層國有糧食購銷企業。所以，監督和管控糧食收購和倉儲企業，促使國家糧食政策的認真執行落實，維護售糧農民的利益是基層國有糧食購銷企業首要的治理訴求。

2.加強和完善糧食儲備企業的運營和管理。基層國有糧食購銷企業具備完好的倉儲、器材設施和豐富的管理經驗，是我國糧食儲運安全運行的重要支撐。值得注意的是，作為儲糧系統，僅靠直屬庫的條件，直接從農民手中購糧輪換難以完成糧食的儲運供給安全，所以要與民營企業進行聯合，實行統一經營和管理。因為，民營企業因短期利益和倉容緊張存糧有限，大量基層國有糧食購銷企業手中的自營糧，可以成為儲備糧輪換采購糧源的最佳選擇。

3.調節市場供求完善糧食持續供應。在糧食的市場供應中，占有主導地位的是基層國有糧食購銷企業，他們根據市場的需求變化和自身的生存發展，尋求持續的糧食市場供應。由于對儲備糧品質有具體的質量要求，所以糧食儲備一般都有儲存期限。對此，基層國有糧食購銷企業在充分考慮到經營成本和資金周轉的同時，應當利用好主導地位和資金裝備實力，完善糧食的持續供應，提高進入市場糧食的新鮮度，保證人們對糧食消費品質的需求。

四、糧食儲運安全組織協調機制

在我國糧食儲運安全管理中，需要國家糧庫組織、地方糧庫組織、企業和民間倉庫之間的協調，這是糧食儲運安全管理的基礎。因為，組織之間信息不對稱會帶來安全運行的一系列問題，給糧食儲運安全增加不確定預期。例如，一方面農戶家的糧食由于沒有良好的儲存設備而變質，另一方面政府卻又急需增加糧食儲備，政府與農民之間存在著信息斷層問題。解決此類問題需要組織之間進行組織協調和信息溝通，以形成良好的存儲機制，使整個系統利益之和達到最大。

首先，國家政府需要制定良好的國家糧食收購政策，保證糧食收購工作順利有效地進行。它包括糧食儲藏安全管理制度、糧食運輸安全管理制度，明確中央和地方政府的權利與責任，消除責任的模糊地帶。進行政策性的糧食跨省移庫，以緩解糧食主產區的收儲壓力，充實銷區庫存，改善庫存地區結構，穩定市場預期、滿足市場需求、保持價格穩定。政府要力保整個國家糧食價格的穩定與糧食的供求平衡，合理運用糧食儲備、運輸安全管理等手段，通過中央儲備糧的拋售和增儲來穩定糧食市場。充實地方糧食儲備，進一步增強地方政府調控糧食市場的能力。根據市場需求、價格走勢以及宏觀調控需要等情況，合理安排最低收購價和臨時存儲糧等政策性糧食的銷售工作，保證市場供應，穩定市場價格。

其次，各地區糧食部門指導協調并督促各類企業的糧食收購工作，定期召開主要糧食品種收購形勢座談會指導各地做好糧食收購工作。例如，各地定期舉辦糧食產銷銜接交易會、糧食貿易洽談會、糧食精品展銷會，促進糧食購銷合同的簽訂。地方政府也要維持好糧食流通秩序，保證運輸過程中的安全性，維持糧食價格穩定。要對各類糧食經營主體進行宣傳教育，營造公平競爭的環境，防止行業內惡性競爭，積極健全完善糧食市場信息網絡，發展地級市糧食交易市場。地方政府要在中央政府的支持下，與中央政府協調一致，建立個人糧食保護制度，以市場需求為導向，調整農民的糧食產品結構。在國家和地方政府的統籌調控下，企業和民間要保持信息的通暢，保證及時有效的對糧食倉儲進行調配，保證整個系統中糧食儲運的安全性。

五、糧食儲運安全管控機制

管理和控制糧食儲運風險，是保障糧食安全的內在要求。糧食儲運風險來自于外部環境和組織自身，包括所有影響和破壞糧食儲運，以及達不到管理目標的各種不確定性因素或意外事件。

事故發生有其自身的規律和特點，只有掌握事故發生的規律，才能有效地控制風險，才能保證生產系統處于安全狀態。風險控制就是事故致因理論中“如何預防事故發生”的有效方法。在能量意外釋放理論中，前美國運輸部安全局局長哈登(Haddon)認為，預防能量轉移于人體的安全措施可用屏蔽防護系統。約束限制能量，防止人體和能量接觸的措施就是屏蔽，這是一種廣義的屏蔽。他還指出，屏蔽設置得越早，效果越好。因此，有效及時的進行風險控制是保障糧食儲運安全系統持續高效運行的關鍵。

風險控制是指在風險辨識和風險評估的基礎上，針對糧食儲運安全管理中所存在的風險因素，積極采取控制措施，以消除風險因素或減少風險因素的危險性。風險控制有兩層含義，一是控制導致風險的因素，降低風險發生的可能性，降低事故的發生概率；二是降低風險的損害程度，在事故發生后，將損失減少到最低程度，從而達到降低風險單位預期財產損失的目的。糧食儲運風險防范機制需要建立基于政府管理和市場調節的風險控制機制，它可以同時調節量多價低和量多價高的風險，對糧食市場價格和供需都具有良好的調節作用。風險控制機制還可以根據歷史數據將風險劃分為若干等級，對各種因素進行量化，建立綜合數據指標，進行綜合分析、識別和管控。

糧食儲運安全的風險防范機制包含風險管理和市場機制兩個方面：國家及各個組織制定的直接干預市場風險管理的主要內容是各級政府共同建立的風險基金、糧食收購保護價制度、糧食儲備安全管理制度、為實現糧食總量平衡而采取的進出口措施等。從這幾個手段的效能來看，風險基金和國家糧食儲備制度具有快速見效的應急特點，糧食收購保護價制度具有見效稍慢的季節性特點。市場機制內容包括規范的糧食期貨交易市場，比較完善的市場信息系統、市場價格機制、非財政支持的保險體系、國際自由貿易機制。從市場機制看，在國際自由貿易中，由于我國糧食市場信息系統不健全，對主要糧食品種的風險防范工作還存在不少安全隱患。總的來講，我國糧食儲運安全管理運行機制中的風險管控力度有待提高。從市場機制應發揮作用的角度看，一方面我們需要充分利用市場機制來進行宏觀調控，另一方面也要劃清權責界限，使義務與權力匹配。明確國家與各級政府對糧食儲運安全風險管理的范圍和界限，界限以外的部分由市場機制自行防范。市場機制與政府管控是一個問題的兩面，都有各自的功能和作用，需要兩者進行相互協調、相互補充，兩者的有效結合則是我國糧食儲運安全管理運行機制不可或缺的補充。

六、結論

建立基于政府管理和市場調節的糧食儲運安全管理運行機制，是政府對市場間接干預和市場自然調節相結合的需要，它包括各級政府對市場風險的管理，也包括市場自然調節機制對糧食儲運安全風險的制約。這個安全管理運行機制由糧食儲運安全治理機制、糧食儲運安全協調機制和糧食儲運安全管控機制等構成。

本文對糧食儲運安全管理運行機制進行了深入分析與研究，從國家調控、行業自律和企業治理等三個層面論述了我國糧食儲運安全管理機制構建的必要性和重要性。糧食儲運安全管理運行機制的構建需要三個層面的共同作用，通過國家上層統一協調的管理機構，完善的行業協會，以及糧食倉儲與運輸企業，努力形成以政府調控、行業自律和企業治理的我國糧食儲運安全運行機制。同時，本文針對我國糧食儲運安全管理存在的弊端，從有效治理的角度提供了相關的解決方法和途徑，也為糧食儲運安全管理與運行機制的后續研究提供了一些有益參考。