論利益相關者視角下的資源稅改革

趙瑾璐 孫澤宇 梁 怡

(北京理工大學 人文學院經濟系，北京 100081)

一、資源稅改革的現實性梳理

資源稅是政府對自然資源開發、使用和補償中征收的稅種總稱，其實質是為了保護和促進自然資源的合理開發、使用和消費，適當調節資源級差收入而征收的一種稅。目前我國資源稅征稅對象為礦產品和鹽，具體包括石油、煤炭、天然氣、金屬類礦產、非金屬類礦產以及鹽，但征收范圍過于狹窄，且標準較低，還遠不能達到調節資源消費、保護環境的目的。如1994-2010年我國的資源稅稅率：原油為8-30元/噸、煤炭 0.3-5 元/噸、天然氣 2-15元/干立方米、黑色金屬礦原礦2-30元/噸、有色金屬礦原礦0.4-30元/噸、其他非金屬礦原礦 0.5-20元/噸、固體鹽10-60元/噸、液體鹽2-10元/噸等。

2011年11月1日起我國施行新修改后的《中華人民共和國資源稅暫行條例》，此次資源稅改革的重點是增加從價定率的資源稅計征辦法。目前主要是對原油、天然氣實行從價定率計征改革，[注]原油和天然氣資源稅同時由“從量定額”改為“從價定率”計征。稅率為銷售額的5%-10%。煤炭資源稅仍然實行從量計征，除了焦煤資源稅上調至每噸8-20元之外，其他煤種資源稅依舊執行0.3-5元/噸的稅率。2013年5月24日，國務院公布了《關于2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》(國發〔2013〕20號)，提出“將資源稅從價計征范圍擴大到煤炭等應稅品目，清理煤炭開采和銷售中的相關收費基金”。這說明，煤炭資源稅的從價改革已經進入成熟的實施期。[注]財政部財科所完成的一份研究報告稱，煤炭資源稅的從價計征改革將于2014年上半年內實施，到2015年末，資源稅的從價計征改革將擴展至其他礦產資源。黨的十八屆三中全會提出，要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，實行資源有償使用制度和生態補償制度，改革生態環境保護管理體制。加快自然資源及其產品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度。[注]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第52-54頁。可見，完善資源性產品的價格形成機制，調節資源大省財政收入、完善資源補償機制，從而更好地保護環境已經成為資源稅改革的主要目標。

資源稅作為稅收的一種，其政策變動將伴隨著資本的流動和利益格局的改變而影響企業的行為決策。一般而言，稅收效應的發揮要經歷四個階段：第一階段即政府的稅收變化；第二階段是稅負變化引起利益相關者的行為調整；第三階段主要是微觀經濟主體的制度調整；第四階段是政府優化制度安排。如圖1所示。

圖1 稅收效應運行機理示意圖

從未來我國資源稅改革方向看，資源稅征收工作將圍繞加快轉變經濟發展方式、支持區域經濟協調發展、研究制訂促進新能源發展稅收政策，加大對淘汰落后產能的稅收支持力度等開展。資源稅作為結構性增稅舉措與結構性減稅政策搭配出臺, 可以對沖財政減收壓力, 強化稅收調控效果。

二、資源稅改革的利益相關者多重性分析

“利益相關者”概念在1963年由斯坦福研究院 (Stanford Research Institute)的學者首次提出。他們認為，企業存在的目的并非僅為股東服務，在企業的周圍還存在許多關系。蔡鑫磊(2010)認為，礦業權的市場利益相關者主要為政府(中央和地方)、企業(上游企業和下游企業)和居民(消費者)；張新華(2011)等人認為，礦產資源的核心利益相關者，包括中央政府、地方政府、礦產資源開發企業、資源地居民。[注]張新華、谷樹忠等：《新疆礦產資源開發效應及其對利益相關者的影響》，《資源科學》2011年第3期。本文認為，利益相關者是在一個組織或者一項政策中，能夠對目標的實現產生影響并且自身利益與目標的實現與否密切相關的個人或群體。資源稅改革是一個復雜的資源和利益重新分配與平衡的過程，涉及到利益相關者之間通過協調、利益讓渡和責任分擔而進行的有利于稅制重構的過程。本文主要從三個層面對利益相關者進行細分：一是著重從政府層面研究資源稅改革如何促進建立地方財政穩定增長機制，增強保障和改善民生的能力；二是從企業層面研究資源稅改革如何促進節能減排，提高資源利用率；三是從居民層面研究如何獲得環境、生態以及相關的公平性補償等。

(一)政府角色的雙重性

中央政府扮演著公共資源所有者、礦業管理者和礦業投資者等三種角色，通過相關稅費的征收獲得部分礦產資源收益，并運用稅收、信貸等經濟杠桿調節和制定市場規則，實現保障資源供應、資源安全等目標。

地方政府一方面代表國家對資源和礦業企業的活動進行管理，促進礦產資源的合理開發和利用；另一方面，作為資源所在地的代言人，地方政府有義務與處于上層的國家行政權力進行協商和交易，將資源優勢轉變為經濟優勢，提高地方政府投資、轉移支付的能力，用于當地基礎設施的建設，以及改善民生項目的開展，使當地居民分享到部分資源收益。[注]山東省人民政府《關于印發山東省循環經濟試點工作實施方案的通知》要求：各級政府和有關部門要利用稅收、財政等手段大力加強資源類地方稅收的征管，加大對節能、節礦、資源綜合利用、新能源和清潔能源的支持力度。

我們以山東省為例說明。近20年，山東省地方財政發展在絕對數量上呈不斷增長趨勢，經濟總量從1994年的3844億元，上升到2012年的50013.2億元，18年里增長超過了10倍。然而，山東省大部分礦業城市在其繁榮期后，即將進入衰退期，實現區域可持續發展的形勢非常嚴峻。不僅如此，山東省主要礦業城市均是煤炭資源富集的城市，因此對于山東省礦業城市來說急需通過政策措施促使企業提高資源利用率，拉長產業鏈，把資源優勢轉化為產品優勢、市場優勢、資本優勢，進而形成區域競爭優勢。

不過，現行的財政管理體制對山東省地方財政的影響卻存在不利的一面。以資源型城市東營市為例，東營市雖然擁有豐富的石油資源，但東營市財政收入中歸地方的資源稅收入在全省17個地市中卻是排名倒數。由于東營市境內的勝利油田隸屬于中國石化總公司，屬于中央企業，按照現行的財政管理體制，它繳納的一些稅如增值稅的75% 、企業所得稅、資源稅等都是上繳中央財政的，真正歸地方的較少。因此，形成了“經濟發達大市，地方財政小市”的尷尬局面。[注]東營市的人均GDP，城鎮居民人均可支配收入一直位列山東全省前列。

表1 山東省主要礦業城市(地級市)

(二)資源型企業的特殊性

總體上看，山東省資源型企業仍然處于以粗放型資源采掘和初級加工為主體的重化工產業階段，其經濟結構調整、節能減排的任務還相當繁重。以煤炭型城市濟寧為例，該市第二產業在其產業結構中占比達51%，金融、旅游等第三產業只占到36%。而且，近5年其煤炭產業提供的地方財政收入凈增加額達18. 66億元，占全市地方財政收入凈增加額的48.19%。[注]依據《2013年濟寧市國民經濟和社會發展統計公報》計算得出。又如資源型城市棗莊，該市以煤炭、水泥、化工、電力等四大產業為主體的第二產業產值合計占全市總產值的56.6%。再如，淄博市資源型產業盡管已進入衰退期，但其產值比重只是由10年前的55%略減到現在的45%。可以看出，依靠自然稟賦的特殊性，資源型企業還是地方財政收入的主要來源。

另外，從資源型企業角度看，山東省是中央企業較多的省份之一，中央企業創造的產值在總產值中占較大比重。[注]山東省擁有一批經濟實力和市場競爭力較強的大型、特大型礦山企業和相關原材料工業企業，如勝利油田、齊魯石化、兗礦集團、山東鋁業公司、濟鋼、萊鋼、海化集團、山東黃金集團等。中央企業實現的稅收絕大部分都要上交中央, 對地方財政的貢獻率很低，但資源型企業對生態環境、資源開發等產生的影響卻要長遠的留在地方。因此，適時推出資源稅改革應兼顧國家、地方、企業等相關利益，在保護自然資源、推動經濟發展的同時，增強企業可持續發展能力。[注]易冰娜、韓慶蘭：《論企業社會責任與公司治理的融合與發展》，《理論探討》2012年第4期。而資源型企業則應通過對國家產業政策、稅費政策的落實，來提高企業對生態保護、資源節約的貢獻度。

從能源消費結構來看，山東省資源型產業發展面臨以下挑戰：第一，產業結構偏重，增長方式較為粗放，耗能較低的服務業發展緩慢，高耗能產業比重偏大；第二，能源消費結構單一制約能源資源的有效利用。目前，山東省能源消費結構中煤炭占77%，非化石能源僅占3%。[注]數據來源：山東省人民政府辦公廳文件，魯政辦發〔2011〕55號。

表2 山東省能源消費量及構成(2011)[注]《2011年山東省統計年鑒》，中國統計出版社2011年版，第110-115頁。

(三)消費者的選擇性

消費者要消耗油、氣、電等能源類生活必需品，而資源稅稅率的上升會直接影響消費端的消費量和消費水平，同時消費偏好和消費選擇的變化最終將引導產品結構、資源投入結構和產業結構的調整。一方面消費拉動會促使政府財政收入增加，而財政收入增加又促進了經濟發展和城鎮化建設，經濟發展和城鎮化建設可以提供更多的就業機會和增加更多的消費；另一方面，過度消費要承擔礦產資源開發所帶來的資源詛咒、資源耗竭、環境污染和生態破壞等負面效應。因此，資源稅改革應充分考慮消費者的利益和消費選擇對資源利用、生態保護的長遠影響。通過資源稅來調節資源利用和生態補償關系，建立切實有效的財政補償機制，使資源、生態受益者和提供者在成本與收益上趨于合理，形成生態補償與環境保護的良性互動。

根據以上分析，本文建立符合資源稅改革的利益相關者分析框架以及資源稅改革發揮效應的分析點。

表3 利益相關者分析矩陣

三、利益相關者視角下資源稅改革的路徑選擇

(一)加快體制轉軌，實現制度創新

資源稅作為政府調節和補償的重要手段，是資源利用的一種利益再分配制度。在社會發展過程中，一個有效的制度安排一定要與制度環境相匹配，通過推動思維方式的變革、價值觀念的更新，最終引起經濟社會的良性發展。資源產地居民作為弱勢群體，有權通過參與資源開發而分享礦產資源開發租金從而提高當地居民的可支配收入。事實上，資源的開發不能增加當地的消費，而且還會加劇貧富分化，不利于礦區的社會穩定與和諧。因此，在資本有機構成越來越小的情況下，要使資源地居民及其后代獲得可持續收入，就需要進行相應的體制轉軌和制度創新。一方面要改革山東省資源型區域中單一的所有制形式，學習法國洛林模式，組建混合所有制、股份制或私營企業，增加就業，提高當地居民的收入，或者仿效美國阿拉斯加石油基金的做法，將礦業財富通過股票、投資基金乃至現金的方式派送給礦區居民。另一方面，為避免“礦竭人去”的局面，要積極實施以人為本的轉型戰略，政府通過財政轉移支付，對資源型區域給予必要的產業轉型支持，引導就業轉型，對吸納轉型再就業者的企業給予稅收優惠。

(二)建立利益相關者資源補償機制，完善資源發展體系

第一，資源型企業應對政府進行經濟價值補償。一方面要求設立省級生態補償專項資金，健全綜合性的資源生態補償標準評估及核算制度，著重考察經濟指標(如萬元GDP能耗、萬元GDP水耗和萬元GDP排污強度)和生態指標(如土地復墾率)對社會滿意度的影響，構造適合山東省情的環境經濟核算體系；另一方面，可以參照國外市場經濟國家的通行做法，為礦山企業普遍建立“資源耗竭補貼”制度。[注]按礦產品銷售收入的一定比例提取補貼，計入礦產品成本，形成企業的專項基金，主要用于尋找接替資源。參照美國等國家對各類礦產資源征收權利金，按照資源的重要和稀缺程度，對不同的礦種確定不同的權利金費率，征收的權利金主要用于礦產資源勘查、開發、保護，提高和促進經濟社會可持續發展的資源保障能力。

第二，資源型企業應對居民實行外部性補償。長期以來，礦產資源的開發和利用在推動社會經濟發展的同時，把開發所造成的生態破壞的外部不經濟性轉嫁給社會。因此，要求資源開采企業應積極履行社會責任，承擔為恢復生態功能和生態價值所采取的補償、治理和校正行為。相關部門應在確定山東省轄區內生態環境水平的基礎上，綜合考慮資源型企業的發展和補償能力，制定科學合理的生態環境質量標準以及促進地區社會經濟發展的補償費征收方案，最大程度地減少資源型企業發展對于當地社會的負外部性效應。

第三，政府應對資源地實行公平和發展價值補償。從山東省的油氣產業分工格局來看，開采主要集中在濟寧、東營、菏澤等地，但是，資源價值對這些地區的貢獻卻沒有在經濟發展中體現出來，[注]山東煤炭資源大部分分布在魯西地區，總儲量679.49億噸，占全省總儲量的97.5%。目前全省各礦區煤炭資源主要分布在棗滕煤礦區、充州煤礦區、濟寧煤礦區、巨野煤礦區等四大礦區，各礦區儲量都在30億噸以上。但是，山東中東部及東南部的煤礦區，例如萊蕪礦區、淄博礦區、棗莊礦區等現已枯竭，進入衰老報廢期。山東省煤炭資源分布結構不均衡，造成部分地區能源需求緊張。“富饒的貧困”現象非常突出。因此，山東省政府應建立相應的財政轉移和產業反哺制度，打破固有產業鏈的制約，使資源地政府和居民切實能從資源開發利用中獲得好處，提高其保障民生和社會發展能力，增強資源型區域經濟發展的可持續性。

第四，政府間實行價值轉移損失補償。就山東省而言，魯西和魯南地區是主要的資源初級開采區域，山東沿海地區為資源深加工和消費地區，這種由產業格局而形成的資源利益格局，導致魯西和魯南地區承擔著資源初級開采的負外部性，相關產業發展受限，地區生活水平改善受限，社會事業發展緩慢，與東部沿海地區的差距越來越大。因此，沿海地區應當與資源開發地政府建立橫向財政轉移支付和地區間的“對口幫扶”制度。一方面由經濟比較發達的下游地區“反哺”上游地區，建立橫向反哺的補償機制，通過輸入地政府向輸出地政府財政轉移的支付方式來實現；另一方面，由資源富集區政府根據輸出情況，在輸出的資源和能源價格上附加一定比例的生態補償費，[注]鄂爾多斯市對“外運煤”征收一定比例的煤炭資源補償費，用以補償當地的環境破壞、基礎設施建設等開支。用于資源地的污染治理和生態恢復。通過財政轉移支付和地區間的“對口幫扶”制度，解決資源所在地經濟發展落后、財富分配不公和環境不斷惡化的矛盾，實現區域經濟協調發展。

(三)借鑒“和諧礦區”模式，實現區域經濟可持續發展

黨的十八大報告強調，“建設生態文明，是關系到人民福祉、關乎民族未來的長遠大計”，“必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。”報告明確闡述了生態文明建設政策的趨勢：我們要發展環境友好型產業，降低能耗和物耗，保護、修復、尊重生態環境，使經濟社會發展與自然相協調。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也指出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。

山東省作為資源大省應當借鑒“和諧礦區”的成功模式，運用科學先進的發展理念、管理手段和技術裝備，加速礦產資源整合，促進礦業型企業做大做強，實現可持續發展。

第一，加強頂層制度設計。借鑒“和諧礦區”建設經驗，建立資源勘探開發技術標準、生態補償制度、利益分享機制，督促地勘單位和礦山企業主動履行社會責任，礦區群眾通過要素入股、勞動就業和利益分配，享受到礦產勘查與開發帶來的實惠和成果。

第二，山東省擁有豐富的海上風力資源以及得天獨厚的核電海水冷卻條件，應當加大海洋資源挖掘利用，充分發揮海洋產業的關聯效應、技術溢出效應、就業拉動效應，推動海陸統籌，實現聯動發展，努力構筑安全穩定的能源供應體系，大力發展藍色經濟，增加清潔能源產業對傳統資源型產業的替代性。

第三，探索建立省內結構導向型補貼政策。一方面政府應考慮地區經濟發展水平和居民收入水平的差異性，以收入水平為調節目標，采取收入再分配的方式增加對低收入居民尤其是經濟發展相對落后地區低收入居民的收入轉移；另一方面，以價格為杠桿引導居民盡量少用或者節約消費內含能源較高的商品和服務，提高居民環境保護和資源有效利用的意識，建設“生態山東”，走可持續發展之路。