1978年以來中國農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展及評價
——基于“三體系”的分析框架

楊 斌 徐敬凱

(華中科技大學(xué) 社會學(xué)系， 湖北 武漢 430074；中國建筑西北設(shè)計研究院，陜西 西安 710018)

1978年以來，隨著新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度、最低生活保障制度、五保供養(yǎng)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、醫(yī)療救助制度的建立與完善，農(nóng)村社會保障制度逐漸形成并不斷完善。在農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展方面，段慶林[注]段慶林：《中國農(nóng)村社會保障的制度變遷》，《寧夏社會科學(xué)》2001年第1期。、方青[注]方青：《從“集體保障”到“社會保障”——中國農(nóng)村社會保障1949-2000》，《當(dāng)代中國史研究》2002年第1期。、王國軍[注]王國軍：《中國農(nóng)村社會保障制度的變遷》，《浙江社會科學(xué)》2004年第1期。、宋士云[注]宋士云：《1949—1978年中國農(nóng)村社會保障制度透視》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》2003年第3期；宋士云：《中國農(nóng)村社會保障制度結(jié)構(gòu)與變遷透視》，《中國特色社會主義研究》2006年第1期。等學(xué)者以時間維度為依據(jù)回顧農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展，這些研究在提供充分史料的同時，缺少分析框架的創(chuàng)新。本文試圖構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度“三體系”分析框架，并依據(jù)該分析框架研究1978年以來中國農(nóng)村社會保障制度體系的發(fā)展與完善，并根據(jù)農(nóng)村社會保障制度發(fā)展提出完善建議。

一、農(nóng)村社會保障制度的“三體系”分析框架

“三體系”分析框架是分析社會保障制度的新工具、新方法。該分析框架由丁建定教授于2010年在《西方國家社會保障制度史》一書中首次提出，于2013年在《中國社會保障制度體系完善研究》一書中進(jìn)行全面闡釋，并通過《中國社會保障制度整合與體系完善縱論》、《略論中國社會保障制度體系的完善》、《論西歐社會保障制度的三個體系》等論文進(jìn)行不同角度的分析說明，該分析框架已經(jīng)逐漸引起學(xué)界的注意并得到認(rèn)可。“三體系”分析框架旨在從社會問題、社會成員和責(zé)權(quán)關(guān)系的視角探討社會保障制度的發(fā)展。他將社會保障制度體系分為內(nèi)容體系、結(jié)構(gòu)體系和層次體系。社會保障內(nèi)容體系是指社會保障制度的基本項(xiàng)目構(gòu)成，它表明社會保障制度對社會問題的覆蓋面，反映社會保障制度對社會風(fēng)險的預(yù)防和保障能力；社會保障結(jié)構(gòu)體系指社會保障制度的對象構(gòu)成，它表明社會保障制度對社會成員的覆蓋面，反映社會成員享受社會保障權(quán)益的普遍程度；社會保障層次體系主要是指社會保障制度主體之間的相互關(guān)系，它表明社會保障制度各種主體參與社會保障制度的程度，反映出在社會保障制度中政府、社會組織與個人的責(zé)權(quán)關(guān)系。[注]丁建定：《西方國家社會保障制度史》，高等教育出版社2010年版。

從社會保障內(nèi)容體系、結(jié)構(gòu)體系和層次體系的內(nèi)涵出發(fā)，可以構(gòu)建中國農(nóng)村社會保障制度“三體系”分析框架。由于農(nóng)村社會問題的特殊性，形成了以社會保險、社會救助和社會福利為主的農(nóng)村社會保障內(nèi)容體系。由于農(nóng)村社會成員的差異性，形成了包括所有成員和部分成員可以享受的社會保障制度的農(nóng)村社會保障結(jié)構(gòu)體系。由于國家和個人經(jīng)濟(jì)、社會屬性的差異性，形成了以國家責(zé)任、社會責(zé)任和個人責(zé)任為主的農(nóng)村社會保障層次體系。如圖1所示。

圖1 農(nóng)村社會保障制度“三體系”分析框架

二、農(nóng)村社會保障制度內(nèi)容體系的發(fā)展

(一)農(nóng)村社會保險制度的發(fā)展

1978-2002年，農(nóng)村社會保險制度處于緩慢的發(fā)展中。在農(nóng)村醫(yī)療保險制度的發(fā)展方面：1979年的《農(nóng)村合作醫(yī)療章程(試行草案)》，恢復(fù)了合作醫(yī)療制度。然而，集體經(jīng)濟(jì)的解體使得農(nóng)村合作醫(yī)療制度逐步衰退。在這個背景下，政府頒布了一系列的法律法規(guī)推進(jìn)合作醫(yī)療制度的發(fā)展。如1997-2001年的《關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》、《關(guān)于發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療若干意見的通知》和《關(guān)于農(nóng)村衛(wèi)生改革與發(fā)展指導(dǎo)意見的通知》，提出積極推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療保險制度的發(fā)展。在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展方面：20世紀(jì)80年代初，少數(shù)村莊對老年農(nóng)民建立養(yǎng)老保險制度。1992年，《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》的頒布，標(biāo)志著農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立。1999年，政府開始對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度進(jìn)行整頓。1978-2002年，集體經(jīng)濟(jì)的衰退、政府財政責(zé)任的缺位使得農(nóng)村社會保險制度緩慢發(fā)展，農(nóng)村社會保險制度對老年疾病問題的覆蓋極為有限。

2002年以來，中國形成了新型農(nóng)村社會保險制度體系。在農(nóng)村醫(yī)療保險制度的發(fā)展方面：2003年的《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》，建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。其后，政府不斷增加新農(nóng)合的投入并提高報銷標(biāo)準(zhǔn)。2012年的《關(guān)于印發(fā)“十二五”期間深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃暨實(shí)施方案的通知》，指出到2015年新農(nóng)合政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用支付比例均達(dá)到75%左右，新農(nóng)合門診統(tǒng)籌覆蓋所有統(tǒng)籌地區(qū)，支付比例提高到50%以上。在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展方面：2002年，十六大報告中提出有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老制度。2003年的《關(guān)于認(rèn)真做好當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的通知》，指出農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在有條件的地方、有條件的群體上。2009年，以《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》的頒布為標(biāo)志，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度開始建立。2002年以來，農(nóng)村社會保險制度的發(fā)展表現(xiàn)出制度設(shè)計合理、財政支持充足、社會保險監(jiān)督有效的特點(diǎn)，農(nóng)村社會保險制度對老年問題、疾病問題的應(yīng)對能力不斷增強(qiáng)。

(二)農(nóng)村社會救助制度的發(fā)展

1978-2000年，農(nóng)村社會救助制度內(nèi)容體系的完善表現(xiàn)為五保供養(yǎng)制度的建立和農(nóng)村最低生活保障制度的探索。在五保供養(yǎng)制度的發(fā)展方面：1978年起，中國開始了五保供養(yǎng)制度的建設(shè)工作。1981-1983年的《關(guān)于檢查對五保戶生活安排情況的通知》、《關(guān)于開展農(nóng)村五保戶普查工作的通知》和《關(guān)于切實(shí)做好五保戶普查工作的補(bǔ)充通知》，開始對全國五保對象進(jìn)行普查和登記。1985年的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》，逐步推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌提供五保經(jīng)費(fèi)的辦法。1991年的《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》，提出以鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留提供五保供養(yǎng)基金。1994年的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，建立了五保供養(yǎng)制度。在農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展方面：1992年，山西省左云縣開始農(nóng)村最低生活保障制度的試點(diǎn)。1995年，廣西武鳴縣頒布《武鳴縣農(nóng)村最低生活保障線救濟(jì)暫行辦法》，開始在該縣推行最低生活保障制度。1996年的《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》和《農(nóng)村社會保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》，提出將最低生活保障制度作為農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的重點(diǎn)。1996-1997年，吉林、廣西、甘肅、河南、青海等省、自治區(qū)推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度工作，規(guī)定資金主要從村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌列支。

2000年以來，農(nóng)村社會救助制度內(nèi)容體系的完善表現(xiàn)為醫(yī)療救助制度的建立、農(nóng)村最低生活保障制度的建立和五保供養(yǎng)制度的發(fā)展。在醫(yī)療救助制度的發(fā)展方面：2002年的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，提出對農(nóng)村貧困家庭實(shí)行醫(yī)療救助。2003年的《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》，開始在農(nóng)村建立醫(yī)療救助制度。在農(nóng)村最低生活保障制度的完善上：2005年的《關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，提出在有條件的地方探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。2007年，《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》頒布，農(nóng)村最低生活保障制度建立。在五保供養(yǎng)制度的發(fā)展方面：2000年的《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，規(guī)定五保供養(yǎng)資金來源由原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌和村提留轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞r(nóng)業(yè)稅附加和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加。2004年的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》，確定五保供養(yǎng)資金列入縣鄉(xiāng)財政預(yù)算。2006年，《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》修訂，確定五保供養(yǎng)資金在政府預(yù)算中列支，并在五保審批管理、五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)增長機(jī)制、五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)上進(jìn)行完善。同年，《關(guān)于農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的指導(dǎo)意見》頒布，對五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的定位、發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)。

(三)農(nóng)村社會福利制度的發(fā)展

1978年以來，老年津貼制度的出現(xiàn)、教育福利的發(fā)展成為農(nóng)村社會福利制度內(nèi)容體系發(fā)展的重要表現(xiàn)。在老年津貼制度的探索方面：2008年，云南、武漢、上海等地建立老年津貼制度。老年津貼主要針對80歲以上的老年人發(fā)放，資金來源于地方政府，年齡越大津貼標(biāo)準(zhǔn)越高。到2010年5月17日，全國在省級層面建立80歲以上高齡津貼制度的省、自治區(qū)、直轄市有7個，在地級層面建立80歲以上高齡津貼制度的有21個。[注]數(shù)據(jù)來源：民政部發(fā)布《民政部關(guān)于建立高齡津(補(bǔ))貼制度先行地區(qū)的通報》。

教育福利的發(fā)展主要表現(xiàn)在義務(wù)教育方面：1986年，《中華人民共和國義務(wù)教育法》通過。1992年，《中華人民共和國義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》頒布。2001年，國家出臺了面向農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭困難學(xué)生的“免費(fèi)提供教科書，免收雜費(fèi)并逐步補(bǔ)助寄宿生的生活費(fèi)”政策。2003年的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》，提出扶持家庭困難學(xué)生享受“兩免一補(bǔ)”的政策，保障農(nóng)村適齡少年兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利。2005年的《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，提出全面免除義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)。2007年的《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革有關(guān)政策的通知》，提出向全國農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生免費(fèi)提供教科書。2003-2007年，國家在農(nóng)村義務(wù)教育上的投入金額由1365億元增加到2992億元。[注]數(shù)據(jù)來源：教育部《2003年以來農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)發(fā)生明顯變化》。另外，部分地區(qū)積極探索農(nóng)村兒童福利建設(shè)。如山東萊蕪?fù)菩小靶＼嚧宕逋ā惫こ蹋瑸?3000名農(nóng)村學(xué)生提供校車接送，甘肅省開始實(shí)施義務(wù)教育階段學(xué)生營養(yǎng)改善計劃。

三、農(nóng)村社會保障制度結(jié)構(gòu)體系的發(fā)展

(一)所有群體享受的農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展

在由老農(nóng)合向新農(nóng)合的發(fā)展過程中，合作醫(yī)療制度的覆蓋人數(shù)發(fā)生了較大的變化。1978年的《中華人民共和國憲法修正案》，提出發(fā)展合作醫(yī)療。1979年,《農(nóng)村合作醫(yī)療章程(試行草案)》頒布。到1980年，約有90%的行政村(生產(chǎn)大隊)實(shí)行合作醫(yī)療，85%的農(nóng)村人口受到合作醫(yī)療覆蓋。1985 年，全國實(shí)行農(nóng)村合作醫(yī)療制度的行政村由過去的90%猛減至5%。1989 年，繼續(xù)實(shí)行農(nóng)村合作醫(yī)療制度的行政村僅占全國的4.8%。

2003年建立的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度確定試點(diǎn)范圍為2003年起，各省級單位至少選擇2-3個縣(市)先行試點(diǎn)，在2010年實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的基本覆蓋。2006年，政府計劃新農(nóng)合全國試點(diǎn)縣(市、區(qū))數(shù)量達(dá)到全國縣(市、區(qū))總數(shù)的40%左右，2007年擴(kuò)大到60%左右，2008年在全國基本推行。新農(nóng)合實(shí)施以來，其覆蓋群體和受益群體的變化如表1所示。

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度覆蓋人數(shù)發(fā)生了較大變化。1982年，中國有11個省市3457個生產(chǎn)隊實(shí)行養(yǎng)老金制度。1986年，全國農(nóng)村基層社會保障工作座談會上決定在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，開展養(yǎng)老保險。1992年建立的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，覆蓋人群為非城鎮(zhèn)戶口、不由國家供應(yīng)商品糧的農(nóng)村人口。1995年的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》，提出根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。1995年底，農(nóng)村養(yǎng)老保險參保人數(shù)為5142.8萬人，領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)為59.8萬人。[注]鄭功成：《中國社會保障30年》，人民出版社2008年版。1998年開始，中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度進(jìn)入整頓時期。1999年，國務(wù)院指出農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會保險的條件。在此背景下，農(nóng)村養(yǎng)老保險參保人數(shù)由1998年的8025萬人減少為1999年的6460.8萬人。2009年建立的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍為年滿16周歲(不含在校學(xué)生)、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民。到2011年底，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的參保人數(shù)已達(dá)32643.5萬人，達(dá)到領(lǐng)取待遇年齡的參保人數(shù)為8921.8萬人。如表2所示。

表1 2004-2010年中國新農(nóng)合發(fā)展概況

資料來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒》(2012年)。

表2 2008-2011年中國農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展概況 單位：萬人

資料來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒》(2009-2012年)。

(二)部分群體享受的農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展

農(nóng)村最低生活保障制度覆蓋面逐漸擴(kuò)大。2005年，政府提出要在有條件的地方探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。2007年建立的農(nóng)村最低生活保障制度覆蓋范圍為家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，包括因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。2010年，農(nóng)村低保的保障范圍為家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民家庭。2011年，農(nóng)村最低生活保障制度覆蓋人數(shù)為5305.7萬人。農(nóng)村低保覆蓋人數(shù)的變化如表3所示。

表3 2004-2011年中國農(nóng)村居民最低生活保障發(fā)展概況 單位：萬人

資料來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒》(2009-2012年)。

五保供養(yǎng)制度覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。1994年，五保供養(yǎng)制度的覆蓋范圍為無法定扶養(yǎng)義務(wù)人，或者雖有法定扶養(yǎng)義務(wù)人，但是扶養(yǎng)義務(wù)人無扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人和未成年人；無勞動能力的老年人、殘疾人和未成年人；無生活來源的老年人、殘疾人和未成年人。2006年，修訂后的五保供養(yǎng)制度的覆蓋范圍為無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人的老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年、殘疾或者未滿16周歲的村民。2006-2011年，農(nóng)村五保戶制度覆蓋500多萬人，如表4所示。

表4 2006-2011年中國五保發(fā)展概況 單位：萬人

資料來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒》(2007-2012年)

農(nóng)村醫(yī)療救助制度覆蓋人數(shù)增加。2002年，政府提出對農(nóng)村五保戶和貧困農(nóng)民家庭實(shí)行醫(yī)療救助。2003年，農(nóng)村醫(yī)療救助的覆蓋范圍為農(nóng)村五保戶，農(nóng)村貧困戶家庭成員以及政府規(guī)定的其他符合條件的貧困農(nóng)民。2005年，農(nóng)村醫(yī)療救助的目標(biāo)是2005年在全國建立起完善的農(nóng)村醫(yī)療救助制度。2009年，確定將其他經(jīng)濟(jì)困難家庭人員納入醫(yī)療救助范圍，其他經(jīng)濟(jì)困難家庭人員主要包括低收入家庭重病患者以及當(dāng)?shù)卣?guī)定的其他特殊困難人員。到2011年底，農(nóng)村醫(yī)療救助直接救助農(nóng)民1471.8萬人次，資助參加合作醫(yī)療4825.3萬人次。如表5所示。2012年，政府提出對患重特大疾病的低保家庭成員、五保戶、低收入老年人、重度殘疾人以及其他因患重特大疾病難以自付醫(yī)療費(fèi)用且家庭貧困的人員試點(diǎn)實(shí)施特大疾病醫(yī)療救助。

表5 2004-2011年中國農(nóng)村醫(yī)療救助發(fā)展概況 單位：萬人

資料來源：民政部財務(wù)與機(jī)關(guān)事務(wù)司編：《社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》(2004-2011年)

四、農(nóng)村社會保障制度層次體系的發(fā)展

(一)農(nóng)村社會保障制度中的政府責(zé)任

1978年以來，在農(nóng)村貧困問題、疾病問題、養(yǎng)老問題的發(fā)展以及以人為本執(zhí)政理念不斷強(qiáng)化的背景下，政府在社會保障中的責(zé)任逐漸擴(kuò)張，其主要依據(jù)為政府在合作醫(yī)療制度和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度供款來源的變化。1979年，合作醫(yī)療基金由參加合作醫(yī)療的個人和集體籌集。 1997年，農(nóng)村合作醫(yī)療籌資以個人投入為主，集體扶持，政府適當(dāng)支持。這表明農(nóng)民個人繳費(fèi)是農(nóng)村合作醫(yī)療基金的主要來源。其后，由于集體經(jīng)濟(jì)的衰退以及政府有限的財政責(zé)任，農(nóng)民參加合作醫(yī)療的意愿不高。2003年，政府確定地方財政每年對參加新農(nóng)合的農(nóng)民資助不低于人均10元，從2003年起,中央財政每年通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新農(nóng)合的農(nóng)民按人均10元安排補(bǔ)助資金。2006年，將中央財政對中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新農(nóng)合的農(nóng)民由每人每年補(bǔ)助10元提高到20元。2008年，將財政對參合農(nóng)民的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年80元。2012年，指出到2015年將新農(nóng)合政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年360元以上。國家在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度供款額的變化，體現(xiàn)了政府財政責(zé)任在該制度上的擴(kuò)張。

政府責(zé)任在農(nóng)村社會保障制度的擴(kuò)張還表現(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度上。1992年，確定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金籌集堅持以個人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持。這表明政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險上的責(zé)任主要體現(xiàn)在政策支持上。2009年，規(guī)定政府對符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其中中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。地方政府應(yīng)當(dāng)對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元。與1992年的政策相比，2009年的新農(nóng)保政策凸顯了政府責(zé)任的擴(kuò)大。

(二)農(nóng)村社會保障制度中的社會責(zé)任

農(nóng)村社會保障制度中的社會責(zé)任可以通過社會組織和慈善事業(yè)的發(fā)展進(jìn)行衡量。2005-2012年，中國社會團(tuán)體的數(shù)量從17.1萬個增加到27.1萬個，基金會的數(shù)量由975個增加到3029個，民辦非企業(yè)單位的數(shù)量由14.8萬個增加到22.5萬個；接收社會捐款數(shù)額由60.3億元增加到578.8億元，接受社會捐贈衣被由10355萬件增加到12538.2萬件。[注]《2012年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》。然而，同西方國家相比較，社會組織和慈善捐贈的發(fā)展較為緩慢，使得農(nóng)村社會保障制度中的社會責(zé)任一直處于缺位或不足狀態(tài)。

(三)農(nóng)村社會保障制度中的個人責(zé)任

農(nóng)村社會保障制度中的個人責(zé)任主要表現(xiàn)在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度上。在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的發(fā)展方面： 2003年，確定農(nóng)民個人每年的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于10元，經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū)可相應(yīng)提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。2008年，將個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年20元。在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展方面。2009年，確定個人繳費(fèi)檔次包括每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，地方可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次。可見，在新農(nóng)保和新農(nóng)合制度的建立和運(yùn)行中，個人責(zé)任設(shè)置有彈性，但新農(nóng)保制度中個人繳費(fèi)責(zé)任受國家財政激勵影響表現(xiàn)出較小的特點(diǎn)。

五、農(nóng)村社會保障制度發(fā)展的評價與展望

從農(nóng)村社會保障制度對社會問題的覆蓋程度來看，中國針對主要社會問題的社會保障制度已經(jīng)基本建立，針對特殊社會問題的制度還不完善。一方面，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展緩慢。養(yǎng)老涉及三個方面，即經(jīng)濟(jì)支持、生活照料和情感慰藉，[注]穆光宗：《家庭養(yǎng)老制度的傳統(tǒng)與變革：基于東亞和東南亞地區(qū)的一項(xiàng)比較研究》，華齡出版社2002年版。現(xiàn)階段中國針對農(nóng)村老年問題的主要制度安排是養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展緩慢，老年福利機(jī)構(gòu)收養(yǎng)老年人的數(shù)量僅占60歲以上老年人口的1.4%。其次，最低生活保障制度保障水平較低。2010年，最低生活保障制度覆蓋人數(shù)僅占農(nóng)村人口總數(shù)的7.8%，農(nóng)村居民年人均消費(fèi)支出為4381.82元，農(nóng)村年人均最低生活保障制度給付水平為840元，最低生活保障制度給付水平僅為農(nóng)村居民年人均消費(fèi)支出的19.2%。另一方面，在現(xiàn)有制度的缺位方面。首先，缺少應(yīng)對生育問題的生育保險制度。1994年，中國建立了針對企業(yè)職工的生育保險制度。而農(nóng)村一直沒有建立農(nóng)村生育保險制度，這種二元制度安排使得農(nóng)村女性居民的生育問題得不到保障。其次，缺少應(yīng)對住房問題的住房保障制度。中國為城市居民或勞動者建立了公積金制度、廉租房制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度，而農(nóng)村缺乏住房保障制度，這使得農(nóng)村居民的住房問題較為嚴(yán)峻。

從農(nóng)村社會保障制度對社會成員的覆蓋面來看，農(nóng)村社會保障制度已經(jīng)形成了包括針對全體成員的社會保障制度和針對部分成員的社會保障制度，農(nóng)村社會保障制度的覆蓋面不斷擴(kuò)大，但仍然存在對社會成員覆蓋不足的問題。首先，部分制度設(shè)計不科學(xué)限制了覆蓋面的擴(kuò)大。如新農(nóng)保采取自愿參與的方式不利于該制度覆蓋面的擴(kuò)大。其次，農(nóng)村社會保障制度覆蓋面高低不均。在全體社會成員社會保障制度的發(fā)展上，新農(nóng)合由于實(shí)施較早，覆蓋范圍較大，新農(nóng)保由于實(shí)施時間較晚，覆蓋范圍較小。在部分成員社會保障制度的發(fā)展上，低保、醫(yī)療救助制度和五保供養(yǎng)制度覆蓋范圍需要擴(kuò)大。

從農(nóng)村社會保障制度層次體系的分析來看，中國已經(jīng)形成了國家、社會、個人相結(jié)合的社會保障責(zé)任框架。社會保障責(zé)權(quán)關(guān)系逐漸形成，但權(quán)責(zé)不均衡問題突出。如新農(nóng)保政府財政責(zé)任激勵機(jī)制不科學(xué)，導(dǎo)致個人在繳費(fèi)檔次選擇上的激勵不足，從而出現(xiàn)較低繳費(fèi)檔次問題；在農(nóng)村醫(yī)療問題上，“看病貴”問題表明政府在新農(nóng)合上的責(zé)任仍然不足；在農(nóng)村社會救助制度和社會福利制度的發(fā)展上，社會責(zé)任和個人責(zé)任的不足，尤其是社會責(zé)任的缺失。

從農(nóng)村社會保障制度“三體系”分析框架出發(fā)，中國農(nóng)村社會保障制度體系的目標(biāo)是內(nèi)容體系全面化、結(jié)構(gòu)體系協(xié)調(diào)化、層次體系合理化。為了實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，現(xiàn)階段應(yīng)該完善農(nóng)村社會保障制度內(nèi)容，整合農(nóng)村社會保障制度結(jié)構(gòu)，均衡農(nóng)村社會保障制度責(zé)任。

第一，在農(nóng)村社會保障制度內(nèi)容體系上，關(guān)鍵是建立和完善制度。應(yīng)建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)和就業(yè)服務(wù)制度，應(yīng)建立農(nóng)村生育保險制度和農(nóng)村住房保障制度。第二，在農(nóng)村社會保障制度結(jié)構(gòu)體系上，關(guān)鍵是擴(kuò)大制度覆蓋面。應(yīng)將新農(nóng)保參保方式由自愿性向強(qiáng)制性轉(zhuǎn)變，應(yīng)通過擴(kuò)大政府財政責(zé)任規(guī)模、優(yōu)化行政管理和監(jiān)督，擴(kuò)大低保、醫(yī)療救助、五保供養(yǎng)、教育救助的覆蓋面。第三，在農(nóng)村社會保障制度層次體系上，關(guān)鍵是理清制度責(zé)權(quán)關(guān)系。應(yīng)該增強(qiáng)政府在新農(nóng)保、新農(nóng)合、農(nóng)村社會救助和農(nóng)村社會福利制度中的財政責(zé)任，擴(kuò)大農(nóng)村社會保障制度中的社會責(zé)任，提升農(nóng)村社會保障制度中的個人責(zé)任。