當前主要農村住房流轉模式的比較研究

顧金土 范小麗

(河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 210098)

一、問題的提出

長期以來，國家嚴格限制農村住房流轉主體的范圍。這樣的限制是歷史的產物，其初衷是為了保護農民的利益，保證農民免費獲得一塊宅基地，只要承擔建房成本就可獲得永久性住房，避免農民流離失所。同時，我國法規明確規定城鎮居民不能到農村建房和購房，這可以避免讓農民的房產流入到城鎮居民之手。制度規定也為后邊可能的征地拆遷創造有利條件，因為多占的宅基地面積并不構成補償的要件，從而相當程度地消解了因此帶來的糾紛和矛盾。然而，隨著城市化的進程和人口流動的加劇，原有的制度設計與現實需求之間呈現了顯著矛盾。對于農民來說，由于住房流轉受限，外遷農戶的農村房屋變為“死產”*韓冰：《創新“農村房屋”流轉制度法律問題研究》，《行政與法》2009年第10期。，阻礙了城鄉人口的自由流動；農村房產行業發展資金缺乏，存在違規流轉、市場交易混亂、產權糾紛不斷、土地資源浪費等問題*毛維國、王廣卷：《農村住房及宅基地流轉問題調查與研究》，《山東農業大學學報(社會科學版)》2012年第2期。；也導致了圍繞住房福利產生的“假離婚”、“小產權房”開發等福利欺詐行為。針對上述問題，研究者們提出了幾種解決思路：擴大農村住房的流轉范圍，取消主體限制*周榮根、任國波等：《從“寬進嚴出”到“嚴進寬出”——完善宅基地制度的路徑》，《中國土地》2010年第5期。；通過“房地分開，租稅分流”，實現農村住房的商品化*劉華富：《房地分開、租稅分流——農村房屋流轉的途徑與辦法初探》，《成都行政學院學報》2009年第5期。；在堅持“一戶一宅”制度基礎上，建立宅基地有償使用制度，完善農村房屋流轉登記管理制度*章合運：《農村房屋流轉的障礙分析及對策研究》，《天府新論》2010年第5期。；建立一種把宅基地的永久使用權交給農民，集體享有對農村宅基地的規劃權和使用監督權的“復合型所有制”，并建立區域性宅基地交易市場*韓康：《宅基地怎樣實現市場化流轉》，《人民論壇》2008年第7期。；也有學者借鑒租賃物權化的思路，主張賦予租賃權更大的空間*王紅：《農房產權轉讓新探——以租賃物權化為視角》，《中國房地產》2010年第7期。。理論主張各有千秋，實踐領域也呈現多樣化發展，如嘉興“兩分兩換”小城鎮模式，成都“同證同權，自由轉讓”，天津“宅基地換房”以及廣州的“宅基地、住房流轉”等，紛紛取得良好的經濟和社會效益。

當權利不能兌現為現實利益時，人們并不會重視這個權利；但當利益凸現時，即使沒有明確的法律授權，也會變相地追求并獲得這方面的權利。關于農村住房流轉的限制和突破的核心在于農民住房權利界定。農民、村集體、鄉鎮政府突破住房流轉限制的動力來自于對住房收益的渴望，希望借助于使用權來獲得其延伸權利。由于各地經濟社會條件不同，相同的權利結構也會產生不同的利益。由于農村住房改革的復雜性，國家層面尚未出臺農村住房流轉的法律規范，但已經面臨解決此問題的緊迫形勢。本文著意于探討農村住房流轉的一個基礎問題，即農村住房流轉的基礎類型和社會特征，擬從住房權利角度入手，從控制權和地域轉移兩個維度對紛繁的各類住房流轉現象進行了歸類，并歸納其制度、經濟和社會特征。

二、農村住房流轉的歸類

建國以來，農民擁有自主建房和管房的權利。法律規定，農民可以在原地實現自主建房；允許農民轉讓住房使用權，出租閑置空間以獲得收入；認可通過繼承、遺贈、贈與等方式或者在村集體范圍內實現農村住房產權的轉移，但無論哪種形式，農村住房在性質上仍然是農房性質，在價值功能上以農民自居為主，故而抵押、買賣等商品價值功能受到嚴格限制。這種限制，在城鄉二元分割的時代里并未出現矛盾。可是，隨著城鎮化的發展，土地、房產等生產資料的市場價值逐漸顯現，城鄉壁壘難以阻擋這些要素的自由流通。農村土地尤其是集體建設用地的價值水漲船高，農房(農村住房的簡稱)的商品化功能價值凸顯。本來保護農民的制度約束成為農村住房價值兌現的最大障礙，逐漸成為農民不滿的根源。另一方面，追求農村住房市場價值的主動應變策略應運而生。其中，有些做法得到政府的支持或默許，有些卻為政府明確反對(比如小產權房)，處于非法存在狀態，隨之也出現了許多社會問題。研究發現，各種農村住房流轉現象遵循的是市場原則，參與各方是自愿的，反對聲音來自于上級政府和開發商集團，而且這種反對并未得到有效遏制，至今沒有找到徹底解決的辦法。可見，農村住房流轉的各類現象之間存在緊密的聯系，合法與非法之間的邊界一般不容易劃清。因此，我們突破合法—非法的對立思維，改為從現象關聯的連續統角度進行梳理。為了能夠讓各種住房流轉現象放在一個連續統中，我們需要對農村住房流轉進行準確定義，即農村住房使用權、處置權的主體之間轉移，或是為了獲得更多權利而向村外地域轉移。

(一)農村住房流轉類型

當前，農村住房流轉形式主要有繼承、遺贈、贈與、抵押、入股、出租、征收、置換、買賣、以租代售以及小產權房開發等。這樣的分類自然過于繁雜，概括性不足，缺乏科學分類依據。從已有文獻梳理來看，學術界對當前住房流轉類別的歸類各有堅持。有的學者從變革宅基地使用權角度提出了轉權讓利、保權分利、保權保利三種分類[注]王延強、陳利根：《基于農民權益保護的宅基地權益分析——從不同流轉模式對農戶集中居住影響的角度》，《農村經濟》2008年第3期。。劉衛柏等從流轉主體角度分為農戶自由轉讓、村集體轉讓、地方政府主導轉讓等類型[注]劉衛柏、賀海波：《農村宅基地流轉的模式與路徑研究》，《經濟地理》2012年第2期。；有的學者以改革的實踐地作為命名的流轉模式，如重慶、天津、廣州、嘉興等模式[注]姜法芹:《農村土地流轉中的幾種典型模式》，《經濟研究導刊》2009年第21期。。上述分類并不能包容合法和非法的各種形式，飽受爭議的“小產權房”并不能作為一種明確類型而位列其中。住房流轉形式的核心在于住房權利變換，各種住房流轉在權利這個層面上可以獲得統一。

(二)農村住房權利的連續統

“連續統”(Continuum 或Continuity)又作連續體或者是連綿體，最早來源于數學，后來認知語言學家將其推而廣之。著名語言學家呂叔湘提倡使用“連續統”概念，因為我們劃分類型往往不能做出二分，二分僅能得到兩個離散的端點，然而卻忽視了中間許多過渡狀態，倘若將這些對象統一起來，便可以形成一個連續的分類[注]呂叔湘：《漢語語法論文集》，科學出版社1999年版。。“連續統”概念豐富和發展了類型學，并作為一種重要的思維方法和研究方法為社會科學研究所推崇。當代美國社會學家亞歷山大(Jeffery C．Alexader)也認為現代社會科學理論并不是傳統觀念的對立物而是傳統的延續物，“非事實性”的一般理論假設與“事實性”的經驗觀察之間也存在著連續性，稱之為“科學思想的連續統”。[注][美]杰弗里C．亞歷山大：《社會學二十講：二戰以來的理論發展》，賈春增等譯，華夏出版社2000年版。這樣的思維可以為我們所借鑒。農民因只擁有農村房產的集體土地使用權，所以只可對住房充分使用(如居住權、收益權)而不能自由轉讓、處置。如果運用權利連續統的概念，農村住房制度變革的實質就是農民轉讓、處置權利的增加。農民獲得轉讓、處置的權利越充分，其住房流轉制度的變革力度越大，但也意味著“違法”的可能性越大。從住房權利從低到高順利，繼承、捐贈——村內流轉———出租(含抵押、入股)——以租代售(也包括聯建房)——安置小區——小產權房(見表1)。住房繼承、捐贈均實現了處置權，但它們不能產生價格。農民出租住房實現了收益權，但是緩慢的。這三類含義非常清楚，這里不再贅述。下面闡述其余四類。

1．村內流轉。村內流轉是指在集體經濟組織成員內部發生的抵押、入股、轉讓等流轉形式。它所涉及的住房不發生地域轉移，但控制權均發生了轉移。對于近郊能夠實現出租收入的住房來說，即使在村內流轉也可以實現市場價值，但是對于大量的遠郊農村來說，村內住房流轉的價值只相當于建筑成本。相對而言，村內流轉的對象限制對于遠郊農村影響更大。特別對于那些非常迫切希望城鎮化而又經濟實力一般的遠郊農民來說，讓農村住房獲得資產收益，降低城市化的門檻，具有極大的誘惑力。

2.以租代售。有的村外居民(可能是外村農民也能是城鎮居民)為了規避“嚴禁城鎮人口購置農村住房”的規定，通過與農民簽訂長達10年、20年甚至更長時間的房屋租賃合同，有的購買村民的宅基地進行建造，并以租用合同形式固化權利[注]高源：《我國農村宅基地使用權流轉問題的探討》，《重慶工業大學學報(社會科學版)》2009年第5期。。法律將農村租房合同視為“合同法”調節的對象，不適用于房產交易法。根據合同法規定，經濟合同不能超過20年[注]《合同法》第二百一十四條規定：“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效。租賃期間屆滿，當事人可以續訂租賃合同，但約定的租賃期限自續訂之日起不得超過二十年。房屋租賃合同讓渡的是租賃房屋的使用權，故租賃期限不宜過長，否則將與臨時讓渡房屋使用權的目的不符，也容易因房屋返還產生爭議。”。因此，這種流轉方式給雙方今后帶來了法律糾紛的風險。在以租代售中，承租人獲得對房屋控制權，是一種曲線入市的方式，也可以說是個體農民從事房地產的零售行為。

3.安置小區。這是由政府主導的一種住房流轉類型，包括國家征收、宅基地置換等形式。其目的是為了實現居住的集中化，提高資源配置和利用效率，并且是推動城鎮化建設的重要環節。這一流轉形式通過地域轉移達到住房產權的升級，如姚莊住房改造后，村民脫離原來社區實現了新的居住整合，在社會綜合效益提高下，住房的權利也逐步提升，極大地盤活了農民的住房資產，增加了收益權。根據政策，部分住房也可以獲得商品房一樣的完整產權。

4.小產權房。這是當前政府非常迫切妥善解決的一個住房問題。“小產權房”是一些村集體組織或者開發商以新農村建設等名義建筑在集體土地上的房屋，出售給村集體以外的人并由集體(村委會)或鄉鎮政府頒發房產證書或簽訂合同的房產[注]吳義茂：《小產權房問題研究》，《法學研究》2012年第3期。。由于法律賦予農民自主建房的權利，因此，“小產權房”也可以說是農民自建房的集團模式。從住房權利的角度來看，“小產權房”獲得住房的開發權，面臨市場風險的考驗，如果成功就可以獲得開發所帶來的高額收益，這是已經到了住房權利的極限值。

表1 各種住房流轉類型的權利和收益

(三)農村住房流轉類型劃分

住房流轉本質上是為了追求更高級的住房價值功能，表現為三種轉移形式，即地域轉移(指居住方式的城鄉轉移，即從農村居住方式轉變為城鎮居住方式，也就是居住的城市化)，使用權流轉和處置權流轉。我國農村的住房沒有完整產權，也即土地使用證和房屋產權證是不齊的，故而沒有實質上的產權流轉。因此，現實的住房流轉合乎周雪光教授所講的“控制權”理論。他認為，在不完全契約環境中，產權概念與傳統經濟學的產權理論有著重要不同，即使沒有產權的法律狀態，如果主體能夠實現對資產或物品的控制權，那么也就是獲得了該資產或物品的最高權利。[注]周雪光、練宏：《中國政府的治理模式: 一個“控制權”理論》，《社會學研究》2012年第5期。這樣，“以租代售”和“小產權房”雖然不是產權的流轉，但卻是控制權的流轉。我們從地域和控制權兩個維度對農村現實的住房流轉形式進行整合，可歸納為四類：無地域轉移無控制權轉移；無地域轉移有控制權轉移；有地域轉移無控制權轉移；地域和控制權均轉移(見表2)。無地域轉移無控制權轉移主要是出租、繼承和捐贈，因為已經合理合法，沒有引起任何社會爭議，本文不再分析。無地域轉移有控制權轉移有兩種情形：一種是村內流轉，一種是以租代售。前者符合法律規定，后者涉嫌違規，有地域轉移無控制權轉移類主要是指農民退出原來的宅基地和住房，進入政府統一規劃的安置小區。一般安置小區坐落在城鎮中，因此，也是一種解決城鎮化的路徑。地域轉移控制權轉移主要是指小產權房，實行小區管理，面向市場銷售。

增能理論和陸九淵心學各自有兩個核心觀念，增能理論的核心觀念是“權能”和“增強權能”，“增強權能”也被翻譯成“增能”，陸九淵心學的核心觀念是“本心”和“發明本心”。通過比較我們可以發現這四個觀念兩兩之間也存在相似性。

表2 四類流轉模式流轉對照表

三、農村住房流轉模式的制度特征

任何權利的界定和實現離不開社會制度。住房是農民的最核心資產，也是農民安居樂業的基本前提。農村住房流轉制度是一個系統工程，它與我國的農村住房制度、土地法、物權法、合同法、村民組織法以及社會保障等法規存在緊密關聯。我們從合法性、流轉條件以及決策主體三個方面論述四類流轉模式的制度特征。

(一)合法性

依法治國是我國的一項基本國策，農村住房流轉改革也應符合既有的法律規范，接受合法性的檢驗。在四種住房流轉類型中，安置小區和村內流轉均符合當前法律法規要求。以租代售是以村民的名義獲得長期使用權，是利用法律的空白而打的擦邊球。小產權房則是我國法律明令禁止的非法的住房流轉形式。《土地管理法》第43條規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》進一步強調要嚴格規范使用農民集體所有土地進行建設，農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。在法律上，“小產權房”不具有房屋的所有、轉讓、處置、收益等權利，不能辦理房屋的產權過戶手續，國土局、房管局不接受此類住房的購房合同。然而，當前“小產權房”開發高風險背后蘊含的巨大利益誘惑，愈演愈烈的趨勢似乎與法律背道而馳。

(二)決策主體

決策主體是住房流轉中的最大利益相關者，也是實現住房流轉的關鍵當事人。村內流轉模式的決策主體就是原住房的主人和受讓的本村居民。以租代售模式中的決策主體是原住房所有人以及受讓的村外居民。安置小區模式涉及土地規劃、改造資金以及基礎設施建設，其決策主體是基層政府和農戶，二者在農村城鎮化的事務上目標一致，均存在強大的動力機制，易找到一個平衡點。但在具體工程實施過程中，兩者也會存在利益差異、競爭和矛盾，比如有的農戶不愿意放棄原有的生產方式，有的農戶對搬遷補償和安置方式存在不滿意，也有的農民對基層干部的工作方式、方法有意見。這反映安置小區模式需要兩者的積極配合、溝通、合作才能共贏。小產權房模式的決策主體是村集體或鄉鎮政府，加上建筑企業，農民幾乎難以參與。

(三)流轉條件

任何一種模式均需要一定的條件。村內流轉模式的限制條件是一戶一宅，在集體組織范圍內由供需雙方合理協商，履行一定的手續便可實現合法流轉。轉讓戶不能再度申請新的宅基地，受讓戶也不能占據兩處宅基地。以租代售模式下，參與流轉的宅基地多位于景觀地，人口流入較多，交通便利，能夠讓受讓人獲得投資收益或者居住功能。安置小區模式多適用于整村拆遷或者有較強入城意愿的郊區村莊，小區安置地多位于城鎮邊緣，可共享優越的市政基礎設施，因此，它適用于有一定的經濟實力、非農化程度高、城市化迅速的地域。小產權房多集中于各個大、中城市中房地產開發價值大的城鄉接合部、城中村、旅游景區、休閑度假區等地區，要求土地可以連片開發，當地居民對住房需求強烈。

表3 住房流轉模式四種類別制度特征比較

四、農村住房流轉的經濟特征

流轉的住房其實已經變成一件商品，商品價值大小主要反映在經濟層面。農村住房如果加入到可流轉的商品行列，理論上既可以提高農村建設用地的使用效率，改善農民的居住環境，也有助于緩解房地產市場過熱現象。

(一)經濟效益

對農民來說，支持或反對某種住房流轉模式的標尺就是能否增加農民的住房受益，尤其是住房的貨幣價值。對于村內流轉模式，農民無需為之支付流轉費用，獲得的是住房的建筑價格。對于以租代售模式，農民也不需要支付流轉費用，卻可以獲得土地價格。對于安置小區模式，由于投資規模大、涉及問題眾多，需要政府政策和資金支持，農戶家庭也需要支付低于市場價格的費用，但一般可由補償款相抵，有時還有剩余。為了降低安置小區的建設成本，小區內房屋性質上一般仍為農房，農民一般獲得多套住房，可以將多余的套房通過補辦手續獲得房產證，從而可以抵押、流轉、拍賣等。安置小區是新建用房，農民可以顯著改善居住環境，提高生活質量。對于小產權房模式，開發者需要大量的資金投入，一旦市場消化，可以獲得高額回報，一旦政策收緊、市場惡化，也可能血本無歸，但這與普通農民利益關聯不大。對于買房者來說，小產權房的買賣行為不能受到法律的認可與保護，影響房屋保值增值功能，拆遷之后難以獲得補償，并且房屋質量不佳，基礎設施配套不完善。

(二)對農村土地的影響

我國實行的是“房隨地轉”原則。農村住房流轉也帶動了土地的流轉。不同的流轉模式可能帶來不同的土地效益。“村內流轉”和“長期出租”這兩種流轉模式保持原有用地規模和性質不變，因此沒有土地集約化效益。安置小區模式通過對原來的宅基地進行復墾和規整，顯著節約了住宅用地。根據嘉善經驗，以整村為單位，其建設用地的土地節約率可達50%以上。[注]歐林、孫玉林：《我市以農村土地整治化解建設用地難題》，《嘉興日報》2010年2月26日。騰出的農村建設用地指標，部分用于生態用地，部分置換為城市建設指標。小產權房模式雖然其內部是集約、高效使用土地，但是對于開發所在地的農村來說，擴大了建設用地規模。有的小產權房甚至違法占用耕地，踐踏農田保護法規，擾亂了土地市場，也威脅著我國的糧食安全。如果對于違法用地不能嚴懲，那么各地群相效仿，后果不堪設想。

(三)對房地產市場的影響

當前商品房價格虛高已經成為全國人民的共識。商品房的價格受政策和市場兩個因素的雙重影響。政策調控是政府基于政治、經濟和社會形勢判斷和將來目標而對房地產市場采取的應對措施，相比之下，市場因素則力量分散、靈活多變和難以控制性。村內流轉模式中的房地產交易獨立于城市的商品房市場，因此，對房地產沒有影響。以租代售模式在暗地里打開了城鎮居民向農村居民購買宅基地的缺口，是城鎮居民對農村資源的一種占有和控制，也是城市資金向農村進行的一種投資。由于存在較大的契約風險，該模式實際流轉規模不大，對房地產市場影響較小。安置小區模式讓農民實現了低成本的城鎮化，解決了進城農民的居住需求，同時，有部分農村居民因為獲得了多套安置住房，也存在將多余的套房向市場出售的情況，但是安置小區一般在城市邊緣，總量不大，雖對房地產市場有些影響，但影響量比較有限。上述三種流轉類型基本上維持著城鄉二元住房市場的并行不悖。小產權房模式是農村對房地產業高額利潤的追逐和人們逃避商品房價格過高退而求其次的市場行為。因為小產權房的土地成本低和稅費少，使得它的價格與同一區域商品房相比要低30%～60%，比政府推出的經濟適用房在價格上還具吸引力。[注]葉檀：《小產權房挑明樓市真相》，《每日經濟新聞》2007年6月22日。由于小產權房是以整片小區的開發模式，規模、體量均比較大，對房地產業有顯著影響：從積極方面來看，一方面它打破政府對土地開發市場的壟斷，使得鄉鎮政府或村集體能較多地分享土地增值利益，提高了農民的財產性收入，另一方面讓城市中下工薪階層實現了“居有其屋”的夢想，一定程度上緩解了城市房地產價格居高不下的壓力；從消極方面來看，“小產權房”在開發、交易、建筑安全以及產權問題等層面存在較大的風險，并且開發主體獲得高額利潤，小產權房業主基于自身利益迫切需求政府給以合法的“身份”。因此，小產權房對商品房市場沖擊力量較大，如果處置不當，也會危及國家對房地產市場的有效管理和社會穩定。

表4 農村住房流轉四種類別之經濟特征比較

五、農村住房流轉的社會特征

(一)農民態度

農民對“村內流轉模式”表現最多的是無奈態度。在城市化加速的農村，希望住房資產化的農戶逐漸增多，但受制度所限，村集體內部較少，因此，實現流轉的頻率非常低，價格自然也是非常低廉，打擊了供給方的積極性，造成農村住房大量閑置，住房流轉不暢。對于以租代售模式，農民持歡迎態度。這一模式是城鎮居民為了規避不能到農村購買農村住房的法律限制，巧妙地利用了有關房屋租賃的規定而鉆法律的空子，而與農民進行私下的自愿授受，如此，農民實現了住房流轉并獲得收入，城鎮居民獲得了住房。安置小區是政府主導或者誘導的公共工程，多數農民持歡迎態度。對農民而言，實現城市化是其強烈愿望，不能順利城市化的主要原因是受制于高房價。由地方政府主導的征地拆遷或者誘導的“以宅基地換商品房”的流轉模式，均可以既讓農民獲得原住房的價值補償，又能保證他們順利獲得城鎮住房。當然，農民也可能因為政府的操作方式、方式、補償標準色上產生一定的不滿。對于小產權房模式，農民只是表示“有限的歡迎”。因為農村由于缺乏建房資金，小產權房的開發主體往往是外來的建筑企業或投資商，對于普通農民只能獲得有限的土地租讓收益。

(二)農民生活適應性

住房流轉對農民的生產、生活帶來沖擊。農民是否能夠適應住房流轉制度是一個值得決策者慎重思考的問題。對村內流轉來說，買房人的生活范圍沒有變化，賣房人如果已經實現居住場所，住房流轉只是變現自身的住房資產，兩者均不存在適應性風險。如果賣房人是因為經濟所迫，賣掉房子成為無家可歸者，需要接受社會救濟，這時的適應性風險來自于社會救濟制度的保障程度。以租代售模式是農民積極主動實現的住房流轉，由于土地價格較高，因此，生活適應性風險相對較小。安置小區模式實現了農民居住的城市化。新小區的安置原則一般保留原有的社區結構，但會包容更多的村落，因此，對于農民來說，需要適應城鎮生活，面臨的適應性風險有：(1)生活成本增加，農副產品自給自足受到影響；(2)傳統村落的生活習慣保存困難，包括業余時間安排，庭院生活方式，個人游戲愛好，鄰里互動方式與互動空間等再新的居住環境中都面臨與傳統的斷裂；(3)人際關系淡漠化，社區成員異質性增加，原有的鄰里守望的交往逐步退化；(4)農副業、手工業生產可能被迫中斷，責任田耕種成本加大，給家庭經濟收入帶來損失。在“小產權房”模式下，農民基本保留原有的生活方式，但因為以土地換取了小區建設，聚集了一批新居民，既會增加社區融合的難度，但也會增加人員交流、信息交流和就業機會。

(三)住房流轉后的社區管理

由于人口的頻繁流動，傳統農村社區內的熟人關系逐漸被打破，人際關系的調整規范更多地依賴明確的法律規定。村內流轉模式阻止了外來人口成為當地的產權人，但難以阻擋外來人口以租房的形式進駐農村，除非把農村也像城市小區一樣進行封閉式管理，有效管理好外來人口，否則，村內流轉模式下的社區管理仍然是一個復雜的形勢。以租代售模式給了買房人封閉的獨立空間，它既增加了農村人口的異質性，也會增加了社會治安的難度。安置小區模式由于農民適應城鎮生活需要有一個過程，因農民舊有生活習慣帶來的環境問題經常成為小區管理的難題。一方面既要讓農民學習適應新小區的生活方式，另一方面，社區也要探索適應農民特點的更為人性化的管理方式。因為安置小區還存在原有的人際關系和熟人社區，因此，社區管理總體是有序的。小產權房雖然不是完整意義上的城市商品房，但是居住形式并無二致，面對人心不穩的小區居民，社區管理和服務也難以規范，社區組織渙散、治安等問題比較突出。社區管理是安置小區和小產權房后期工作的重中之重。

(四)住房流轉與城鎮化

中國的戶籍制度正在逐步放松，城鎮化的步伐也在進一步加快。一直被人詬病農民工的“半城市化”問題，反映的是農民能夠實現在城市就業，但難以在城市定居。究其根本原因在于，住房制度讓農民工在農村獲得免費的宅基地，享有自主建房權利，而不能享受城市的住房福利，又難以購買昂貴的商品房。因此，農村住房流轉制度應該考慮農民的城鎮化問題，其改革方向應該有利于促進城鎮化。村內流轉要求轉讓對象為本村的農業戶口，因此，它對城鎮化并沒有影響。以租代售模式是村外居民到農村與農民簽訂建房協議，并取得住房的長期使用權。這些住房仍然是農村住房，買房人多數是城鎮居民，或者為了投資或者為了解決現實的居住問題。因此，該模式其實是“逆城市化”。安置小區模式是讓農民過上與城鎮居民一樣的生活方式。農民徹底實現居住的城市化，獲得的住房是標準化的，履行一定的程序之后就可以上市交易。“小產權房”對戶籍不設門檻，城鎮居民、農民工均可能是潛在的購買對象，接受政策和市場的雙重風險。由于法律地位不明確，小區處于完全自治狀態，加上居民的經濟實力弱小、社會地位不高，因此，它實現的是一種低質量的城市化。

表5 農村住房流轉四種類別之社會特征比較

六、結論

農村住房流轉制度是我國住房制度的一項重要改革。由于住房制度改革涉及的人口眾多，利益調整關系復雜，謹慎制定改革策略是十分必要的。類型分析表明，紛繁復雜的農村住房流轉現象的背后其實就是這四種模式。特征分析表明，村內流轉模式已經不能保護農民的權益，不適應當前社會、經濟的發展需求；以租代售雖然是“非法”開發的零售行為，但是農民獲得了較大的收益；安置小區模式能為地方政府和農民所接受；“小產權房”是“非法”開發的批發行為，而且農民收益不大、支持力度并不大。綜合收益和風險考量，四種流轉模式的農民接受程度從低到高的順序是：村內流轉——小產權房——以租代售——安置小區。當然，即使是最受歡迎的安置小區模式，也需要地方政府公正、細致、穩妥地推進這一公共項目，在面臨社會矛盾突出時，還需要創造性地分析、判斷和解決，否則，一項看似完美的制度設計也可能失敗。這再次表明農村住房制度改革的復雜性、敏感性，需要進一步加強農村住房流轉問題的研究是試驗。