淺談我國財政存量資金使用現狀及盤活建議

張先河 陳國華

淺談我國財政存量資金使用現狀及盤活建議

張先河 陳國華

在貨幣政策日益趨緊、財政收入增幅大幅下降的背景下，盤活財政存量資金意義重大。本文簡要分析了我國財政存量資金的種種形式和財政存量資金的使用效率，并對盤活財政存量資金進行了有益的探索。

財政存量資金；效率；盤活；建議

一、我國財政存量資金的規模

財政存量資金即財政資金的存量，財政資金是國家通過無償或國家信用的方式籌集、分配和使用的貨幣資金。從資金流的角度看，資金流入包括債務、稅收和財政收入，流出的是為政權服務和社會公共管理有關的財政支出。財政資金流入與流出之間的差額，沉淀在與財政資金收支有關的各類賬戶上，就是財政存量資金。

按說財政存量資金是公共財政的重要組成部分，是一個很容易掌握的總量數據。國際上通行的做法也是實行國庫單一賬戶，即將政府所有資金都集中在一個賬戶上，賬戶余額一目了然。而我國于2001年開始實施國庫集中收付制度改革試點，在制度上允許財政資金存放在國庫之外的財政專戶上，使得財政資金呈現一種分散管理的狀態，財政存量資金需要推測。目前我國財政存量資金主要存放在以下幾類賬戶中：

1.銀行體系中的財政性存款。中國人民銀行金融統計制度規定，財政性存款是指各級財政部門代表本級政府掌管和支配的財政資產中暫時聚集在銀行的各項財政存款。中國人民銀行公布的有關數據顯示，2012年全國金融機構財政性存款月均余額為32216億元，相當于當年財政決算收入117253億的27.5%。財政性存款包括以下幾種：

（1）中央國庫的財政存款。相關數據顯示，2012年各月末政府存款平均余額為27925億，占財政性存款的86.68%，相當于當年財政決算收入的23.82%。

（2）國庫定期存款。商業銀行依據《中央國庫現金管理暫行辦法》吸納的中央國庫現金管理商業銀行定期存款。根據人民銀行網站數據，這一部分資金2012年年末余額為3000億，各月末平均余額為3083億，相當于財政性存款月均余額的9.56%。

（3）金融機構代理的中央財政預算收入、地方財政庫款以及待結算財政款項。主要包括金融機構代理國庫、經收預算收入、辦理集中收付業務、發行和兌付國債等賬戶中的余額。

2.財政預算專項存款和財政預算外專項存款。這類專項存款包括收入專戶和支出專戶。國家審計署相關數據顯示，18個省本級設立的財政專戶存款余額相當于其國庫庫款的44%。筆者認為這個數字低估了財政專戶存款數。如果以44%作為全國平均數，金額高達14175億元。

3.財政以其他方式存入銀行體系的資金。在銀行與財政的博弈中，財政具有明顯的優勢，加上金融機構利益驅動，導致一部分財政資金以非財政性存款方式存在，這部分資金難以估計。

二、我國財政存量資金成因及使用效率

財政存量資金從根本上講是以收定支預算管理模式倒逼收支進度不均而形成存量資金。上級財政轉移支付集中且滯后，政府間縱向轉移支付，主要表現為中央對地方轉移支付，由一般轉移支付和專項轉移支付構成。其中一般性轉移支付以實現地方政府公共服務均等化為主要目標，而專項轉移支付則具有各自特定的用途。轉移支付制度，在平衡各級政府財政能力、彌補地方政府缺口、提供均等化公共產品、優化各地區資源配置等方面發揮著重要作用。但是，縱向財政轉移支付制度在發揮作用的同時，也帶來一些問題，如專項轉移支付占比較高，上級財政轉移支付集中且滯后形成國庫資金存量等。中央補助收入中專項轉移支付比例較大，由于轉移支付采取定額分配或平均分配的辦法形成，加之項目資金采用逐級申報與層層審核確定，在中央層面下撥時間就明顯滯后，且多數是就某一個具體項目一次性地撥付，導致轉移支付集中并且滯后，地方政府收到上級轉移性收入急行安排本級和下級的預算支出成為常態。從預算編制情況看，收入預算門檻設置較低，留下較大空間，因為財政超收收入的安排使用由政府自行決定，無需事前得到審批。此外擴張收入的欲望導致收入預算屢屢被突破，稅收計劃層層加碼，財政超收愈演愈烈，于是財政存量資金規模就節節上升。

財政資金使用過程的剛性，導致巨量財政存量資金使用效率低下。一方面，政府發行債券，支付債券利息；另一方面，大量財政性資金閑置在中央銀行或金融體系的賬戶中，派生利息有限。2012年末，我國實際債務為76748億元，而當年各級財政在中國人民銀行和金融系統月均存款余額之和達到46391億元，相當于債務總額的60.44%。2012年，我國國債還本付息支出2636億元，可財政在國庫和金融機構的存款按活期存款利率計算，利息收入不過區區120多億，即使加上中央國庫現金管理獲得的利息收入140多億，也不過還本付息支出的十分之一左右。

三、盤活我國財政存量資金的幾點建議

1.規范預算編制，有效協調財政收支規模和進度。進一步細化預算編制，提高預算年初到位率。推行項目支出預算提前評審論證制度，將預算細化到“項”級科目和具體項目，明確項目的具體實施計劃和時間進度，提高項目編制的科學性和執行的操作性。

2.完善國庫單一賬戶制度，加快國庫集中收付制度改革，讓財政資金全部歸口管理。目前，我國財政性資金分散管理，漏洞極大。社會公眾不僅難以知道財政資金究竟有多大，而且，分散管理的財政資金更難以實施現金管理，更難以發揮資金效率。當前，應借助《預算法》修訂之機，將國庫單一賬戶制度這一國際通行做法作為我國預算管理的主要目標。與此同時，加快國庫集中收付制度改革，讓財政收入及時足額入庫，讓財政支出直達商品和勞務提供者，從而讓公共財政更好地發揮公共管理和源頭反腐的作用。

3.合理核定保底資金，保證財政資金的及時支付。在中國人民銀行統一的國庫單一賬戶內，各級財政部門根據自身財政收入和支出規律，以不低于2個月左右的支出金額作為保底資金，為國庫資金的流動性和安全性提供堅實基礎。

4.加大國庫資金現金管理力度，提高財政資金使用效率。在財政資金分散的背景下，目前制度層面只允許對中央國庫進行現金管理操作。2012年中央國庫向商業銀行開展定期存款業務12筆，月均余額3083億元，為財政增加利息收入140多億。事實上，地方財政部門也充分運用其強勢地位，繞開地方國庫開辦了一系列定期存款甚至投資項目。當前我們需要做的，一是制度層面上允許各級財政在人民銀行支持下開展國庫現金管理，二是對于國庫現金管理的方式，除了定期存款外，還可在確定安全性的前提下允許購買國債、企業債券、基金或投資行為，以實現收益的最大化。

[1]中國人民銀行.金融機構本外幣信貸收支表（2012各季）.

[2]劉家義.國務院關于2012年度中央預算招待和其他財政收支的審計工作報告.

（作者單位：江西財經職業學院、中國人民銀行九江縣支行）