對加強軍事信息系統軍民融合式發展法規制度及機制建設的思考

江西省軍區參謀長 陳 平 少將

黨的十八大報告強調要加強軍民融合式發展戰略規劃、體制機制建設、法規建設，這一要求抓住了影響軍民融合式發展的主要矛盾和問題。當前，軍事信息系統軍民融合式發展已進入形成體系格局的關鍵期，必須針對軍隊信息化建設中“有融合辦法，無支撐法規”“有協調機制，無保障制度”兩個突出問題，進一步完善相關法律法規和政策制度體系，健全長效運行機制，打通“資源整合、力量共用、項目共建、成果共享”的法規制度通道，把軍事信息系統軍民融合式發展的各項建設納入科學化、法制化、規范化軌道。

一、軍事信息系統軍民融合式發展法規制度及機制建設現狀分析

（一）政策法規逐步建立，但系統性、操作性、規范性不強，制約了軍事信息系統軍民融合有序推進。近年來，國家和軍隊相繼頒發一些重要法律、行政法規及政策性文件，對促進民營企業參與軍隊信息化建設，加快軍民信息技術成果雙向互轉，增強信息產業發展活力都產生了積極影響。然而，現有的部分法律法規單行獨立，政策制度自成體系，沒有相互支撐和互為補充。一是系統性不強。國家法律、軍隊法規、相關政策在銜接上存在不夠緊密、上下配套不夠嚴密等現象。國家層面缺乏一部規范推進軍民融合式發展的綜合性、基礎性法律。軍隊與地方缺乏相應政策法規配合，目前的政策法規多是根據工作需要由軍地自行制定，政出多門，有些政策法規“缺位、錯位和越位”的現象比較嚴重，整體上未形成體系。二是操作性不強。如《中華人民共和國國防法》中有關裝備合同的條文過于簡單，《中華人民共和國合同法》未對軍事裝備合同相關內容進行明確規定，規范科研生產及采購活動的《武器裝備采購供應法》尚未出臺，相關違約條款難以實施，具體操作層面缺乏規范，造成了一定的安全保密風險和效益流失風險。三是規范性不強?，F有一些政策法規對軍事信息系統軍民融合過程中政府、軍隊、企業等相關主體的職責權利沒有明確的界定規范。如：推動軍事信息系統和通用信息技術裝備面向市場采購的程序和具體措施尚未規范，市場準入及退出、激勵調控、稅收優惠、投（融）資風險補償等機制條款沒有明確，一定程度上影響了地方參與融合式發展的積極性。

（二）行業制度和技術標準趨于規范，但通用性、互補性、兼顧性欠缺，阻礙了軍事信息系統軍民融合深度發展。隨著軍地信息技術運用領域的逐步拓展，國家和軍隊分別制定相應的管理制度和技術標準，為規范軍地信息化建設、提高基礎設施管理水平提供了參考依據。但是，目前軍地在管理制度和技術標準方面均自成一體、互不融合，建用分離、管維分離。一是缺乏通用性。由于軍民標準不一致，導致軍民雙方的信息化建設發展水平不平衡，民用先進信息技術向軍隊轉化應用不便捷，地方信息系統建設規模大、分布廣、發展快的資源優勢為軍隊所整合利用不全面，軍隊信息系統與民用信息系統無法整體融合。二是缺乏互補性。由于軍民通用、技術兼容和系統設計上缺乏整體統一的標準規范和參考依據，目前建成運行的信息系統多為軍隊或地方的“指令性”獨立開發系統，如國防動員指揮信息系統、指揮信息網、軍事綜合信息網、地方政務網等，標準不一、體制不一、“煙囪”林立。三是缺乏兼顧性。由于既得利益、觀念差異、安全保密等原因，軍地信息化管理體制長期分離，既有的大部分行業規范和制度標準僅適用于各自領域，信息技術雙向轉化利用與網絡設施共維共管存在技術標準“壁壘”和體制規范障礙。地方對軍事信息化建設需求、軍隊對地方信息資源雙向把握不準，軍地信息基礎設施和技術資源重復建設、平行管理較嚴重。

（三）運行機制日趨成熟，但整體性、協調性、持續性較差，影響了軍事信息系統軍民融合全面展開。近年來，地方政府和軍隊逐步形成了一些促進“民參軍、軍轉民”的軍民融合工作機制，一定程度上促進了軍民融合式發展。但是，這些機制還是局部的、臨時的，缺乏穩定長效的運行機制，地方“參與不了、轉變不成”的問題仍然比較突出。一是整體性較差。軍事信息系統軍民融合式發展的相關管理職能大多數分散在地方各廳、局和部隊相關職能部門，軍民融合部門化和行業化的發展路徑依然比較嚴重。部門之間、軍地之間缺乏協同，宏觀調控、整體協同機制尚不完善，難以對軍事信息系統軍民融合式發展進行統籌規劃、總體協調、宏觀指導和有效監督，造成軍隊、政府、企業之間的責任不明確、關系不順暢、行為不規范，所主導的軍民融合式發展效率不高。二是協調性較差。主要是軍地協調不順暢，各自需求互不了解，各自規劃相互獨立，市場運行自成體系，沒有建立起重大問題的會商、情況通報、建設項目和重要產品貫徹國防要求征求軍隊意見等工作機制，存在軍事需求提報混亂、論證不規范、供需對接困難、情況評估和信息反饋滯后等問題。軍隊與地方信息化建設之間仍然處于“政出多門、自下而上、分散形成、軍民分離”的傳統管理模式。三是持續性較差。近年來，軍地雙方圍繞共建項目探索和建立了一些協調機制，保證了工作的順利開展。但這些機制多因事而建，臨時動議、周期短、難持久的特征明顯。往往“事一完，機制撤”，“人一換，線就斷”，推動工作主要“靠關系、憑感情”，阻礙了軍事信息系統軍民融合式發展的持續推進。

二、加強軍事信息系統軍民融合式發展法規制度及機制建設的對策

軍事信息系統軍民融合涉及政、軍、民三方主體，實現三方密切協作、有機融合，除繼續保留傳統的行政手段和計劃調控之外，還要形成適合信息化時代特點和市場化發展趨勢的政策法規體系、制度標準體系和運行機制體系，實現由“思想覺悟、人情維系”向“依法有序、長效發展”轉變。

（一）著眼管軍隊、管地方、管根本、管長遠“四個管好”，進一步完善軍事信息系統軍民融合式發展政策法規體系。加強政策法規體系建設，要“立、改、廢”相結合，努力形成門類齊全、層次分明、上下銜接、操作性強、相對穩定、適時更新的政策法規體系。一要加快制定軍民融合式發展的基礎性法律。軍民融合從頂層來講是國家行為，不能由軍地雙方通過臨時協調來推動、通過行政干預來實施，必須出臺一部國家層面的基本法律——《軍民融合法》，對軍民融合式發展的基本概念、原則、內容、組織機構、責任與權限等內容進行明確規范，確保軍民融合重大戰略思想轉化成建設實踐，確保軍民融合式發展依法、有序、穩步展開和規范運行。二要有序建立相關配套性法律法規。要根據當前軍地信息化建設發展形勢，適時制定《國防科研生產法》《武器裝備采購供應法》《軍民信息系統通用標準管理辦法》《民營企業參與國防建設條例》《軍品市場準入與退出管理辦法》和《軍隊信息技術專業人員管理條例》等法律法規，全面規范信息化行業各領域、各要素、各層次特別是信息技術研發、基礎設施建設、系統平臺集成、人才隊伍培育等，保證軍事信息系統軍民融合全過程、全維域有法可依、有章可循。三要抓緊完善現有相關行業性法律法規。要及時修訂《中華人民共和國國防法》《中華人民共和國防教育法》《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國知識產權法》《民營企業參與國防建設條例》《中國人民解放軍裝備條例》等已有法律法規，刪去與發展要求相沖突的規定條文，充實與發展有關的條款內容，突出軍事信息系統軍民合建的特點，對涉及發展的基礎性、輔助性和標準性問題作出明確規定。四要盡快出臺有關支撐性政策文件。著眼加強戰略規劃和戰略指導，出臺關于統籌軍事信息系統軍民融合式發展的指導性意見，滾動編制軍地信息化融合發展五年規劃。健全軍地聯合、橫向聯系、縱向貫通的軍地信息發布政策，改革相關行業、企業稅收政策，完善財政補貼、轉移支付、政府采購和投（融）資等政策規定，抓緊制定項目立項、資源使用等激勵補償辦法。

（二）著眼實現軍民信息技術、信息資源、信息基礎設施、信息化人才“四位一體”，進一步規范軍事信息系統軍民融合式發展的制度體系。信息技術、信息資源、信息基礎設施和信息化人才，是軍事信息系統建設的基本要素。必須著眼整體發展，增強制度標準的規范性、互補性和兼顧性，保證軍民融合式發展“融”得深入、“合”得穩固。一是要形成“你中有我、我中有你”的軍地協作制度。細化軍民信息化建設統籌部署和協調實施辦法細則，明確信息化建設融合發展的軍地職責和辦法措施。著力加強在信息基礎網絡、信息裝備技術和電磁頻譜等領域的資源整合，開展軍地信息技術、資源、基礎設施和人才等存量資源普查，提高軍地閑置信息資源利用效益，積極保留和引進優秀信息化人才，妥善解決部隊人才少、裝備缺等問題，實現軍地互補、資源共享。二是要建立軍民結合、寓軍于民的市場運作制度。打通市場經濟體制下地方信息技術、人才、資源“民轉軍”的制度通道，完善民用信息技術科研生產企業準入制度，健全承研、承制單位資質審查認證辦法，降低準入門檻、擴大市場范圍，建立分級別的軍事信息系統需求信息發布制度，將符合條件的民營科研機構和企業納入承研、承制單位名錄，保障民營企業平等參與市場競爭。三是要建立國家、軍隊和民用協調互補的技術標準體系。根據軍事信息系統技術運用領域范圍，起草《軍用信息技術標準化管理條例》，系統梳理和采選國家、軍隊、民用等應用標準，實施軍標體系“瘦身”和民標等同認可，建立完善采用民用標準的規章制度，明確軍隊采用民標的職責、程序和要求，盡快統一信息格式、傳輸協議和互聯接口等標準，實現國家標準、軍隊標準和行業標準的協調互補。

（三）著眼形成統一領導、軍地協調、需求對接、資源共享、調控激勵“五項機制”，進一步健全軍事信息系統軍民融合式發展的運行機制。健全運行機制，要立足于國家全面深化改革的總體戰略部署，明確軍隊與地方軍民融合式發展職能機構間相互關系，不斷優化軍民融合體系運行方式，提高整體工作效能。一是統一領導機制。按照“軍隊提需求、國動委搞協調、政府抓落實”的工作格局和要求，成立統一的信息化軍民融合式發展領導小組，強化對軍事信息系統軍民融合工作的組織領導，對地方信息化建設貫徹國防要求進行統籌規劃，不斷強化協調配合和監督指導。從宏觀上把軍事信息系統建設納入地方信息化發展總體規劃，納入地方信息技術創新體系，納入地方信息基礎設施建設體系，納入社會信息服務保障體系。二是軍地協調機制。著眼理順利益關系、加強協調力度，通過聯席會議、合署辦公、定期通報等方式，固化軍隊信息化部門、研究所與地方企業之間的溝通渠道和協調程序。重點圍繞軍地相關建設規劃、任務分工、政策法規、合同訂立、監督檢查和組織實施等問題，形成定期協商和聯合辦公制度。同時，還要根據軍地雙方建設實際，共同建立項目執行督導機制，統一規范組織程序，嚴格落實建設規劃，實現軍地協調共管。三是需求對接機制。強化軍事需求對軍民融合式發展牽引作用，推行資格審查認證制度，制定軍民融合式發展的技術成果和承制單位名錄，全面掌握地方信息企業的技術實力和資源優勢，為落實軍事需求、搞好軍地銜接奠定基礎。同時，在安全保密前提下，逐級完善需求提報論證機制，建立需求信息發布、通報、反饋制度，適時共享有關信息，促進軍民之間技術成果雙向擴散和交流，保證相關科研單位和地方企業及時了解軍事信息系統的建設任務、標準要求、技術指標、管理程序等信息，實現軍地需求無縫對接。四是資源共享機制。優化軍民兩用信息資源配置方式，打破現有條塊分割、相互封閉、重復分散建設格局，采用靈活多樣的共享模式，實現軍民兩用信息技術、數據資源、基礎設施、網絡頻譜、人才隊伍等資源共享。建立績效優先、創新增值、競爭向上、協同發展的資源分配機制和評價機制，統一技術標準，完善知識產權管理法規，推動信息技術服務和系統平臺服務資源的共建共享。共同搭建信息技術、信息資源、基礎設施、人才隊伍等資源共享平臺，提高軍民兩用信息資源的使用效率和經濟效益。五是調控激勵機制。發揮市場的資源配置作用，形成完善的招（投）標、資質認證、保密管理、專家評審和審計驗收等機制，健全軍民融合建設的市場監督機制、市場準入（退出）機制和溝通協調機制，積極培育市場競爭環境，消除“雙重準入”。逐步形成軍民融合式發展風險評估機制，完善軍事信息系統軍民融合績效考核和安全評估制度，定期對規劃計劃執行、重大項目進展、綜合效益發揮等情況進行考核評估，加大獎懲激勵、督導問責力度。完善市場激勵機制，規范軍民融合項目的經濟利益補償辦法，搞好知識產權歸屬與利益分配，提升市場活力。