論我國環境公益訴訟的適格主體

張慧杰+賀慧春+王育才

內容摘要：目前，明確界定有權提起環境公益訴訟的機關和組織的范圍是環境公益訴訟立法和司法解釋亟需解決的主要問題之一。本文結合相關案例分析環境公益訴訟主體的適格性問題，并建議賦予環保行政機關、檢察機關、環保組織、公民個人等主體提起環境公益訴訟的資格，從而使我國環境公益訴訟制度的功能得以有效發揮。

關鍵詞：環境公益訴訟 訴訟主體 適格性

引言

新《民訴法》第五十五條明確了我國提起環境公益訴訟的條件，規定了適用環境公益訴訟的范圍和原告資格問題。這使得我國環境公益訴訟有法可依，從法律位階上解決了環境公益訴訟僅僅依靠地方規定開展的困境，也使得訴訟理念的變革與發展更加適應經濟社會發展對法律的要求，成為我國環境公益訴訟制度建設的里程碑。

但是，該條規定比較原則，只是為環境公益訴訟制度的創立提供了法律依據，而具體的實施規則尚需在司法實踐中進一步探索。具體哪些國家機關和社會組織能夠成為提起訴訟的主體，還有待于進一步明確；否則，環境公益訴訟的開展將面臨困境。據《南方周末》報道，新民訴法實施8個月以來，環境公益訴訟迎來的卻是一場“倒春寒”。相比較民訴修法之前的中華環保聯合會在環境公益訴訟中的“基本勝訴”，2013年，中華環保聯合會共提起6起環境公益訴訟，無一立案，“全軍覆沒”。作為環保部下屬的“官方”組織尚且如此，民間環保組織更是步履艱難。從法律層面講，這是環境公益訴訟主體懸而未決之下，地方法院的集體沉默。

目前，我國《環境保護法（修正案草案）》中關于環境公益訴訟主體的規定正在審議中。筆者認為，新修訂的《環境保護法》應該在新《民訴法》的基礎上，進一步明確哪些“機關”、哪些“社會組織”可以成為環境公益訴訟中的適格主體，即明確界定有權提起環境公益訴訟的機關和組織的范圍，同時也應在司法實踐的基礎上逐步將公民個人納入環境公益訴訟的適格主體范圍。

明確“法律規定的機關”

根據新《民訴法》的規定，可以提起環境公益訴訟的機關只有“法律規定的機關”，其含義是可以提起環境公益訴訟的機關，要有明確的法律依據。這個依據不僅要求機關的設立和職能由法律規定，其可以提起環境公益訴訟的權利也要由法律明確規定（高民智，2012）。然而，縱觀我國關于環境公益訴訟的相關法律，目前可以作為行政機關提起環境公益訴訟唯一明確、直接的法律依據只有《海洋環境保護法》，其中第九十條明確規定了海洋行政主管部門可以就海洋環境污染事件提起公益訴訟，而其他環保行政機關和檢察機關并不具有提起環境公益訴訟的主體資格（齊樹潔，2013）。因此有關法律規定有待完善。

（一）規定有權提起環境公益訴訟的行政機關

從我國環境執法的實際情況來看，環保行政機關的行政職權無論從權力大小、權力行使環境還是從權力性質看，都與環境保護的實際需要相距甚遠；賦予其公益訴訟原告資格是對環境公權力的不足和環境管理體制缺陷的適度矯正。先由政府部門作為公益訴訟原告提起訴訟，能保證環境公益訴訟這項制度改革由淺入深、由點到面、積極穩健地有序展開。同時，由政府職能部門——環保行政機關作為環境公益訴訟原告探索環境公益訴訟也有利于社會穩定（曹樹青，2012）。

從近年來我國環境公益訴訟的實踐探索來看，政府機關及有關行使環境管理職權的部門都以積極的姿態參與到訴訟中，這充分體現了相關國家機關對環境公益訴訟的支持和重視。典型的案例有1995年黑龍江省雞西市梨樹區人民政府訴雞西市化工局、沈陽冶煉廠環境污染案，2002年塔斯曼海輪重大油污賠償案，2007年貴州省清鎮市“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工公司排污侵權案等。

鑒于目前我國個別單項環保法律對環境公益訴訟已有零星規定，因此正在修改的《環境保護法》應當在《海洋環境保護法》和新《民訴法》的基礎上，對有權提起環境公益訴訟的行政機關統一做出規定，其他單項環保法律則無需再做出分散規定（別濤，2013）。對有關行政機關在環境公益訴訟中的訴權做出明確規定，有利于克服我國當前環境執法體制存在的諸多弊端，彌補行政執法的漏洞，有效加強環境執法的效果。

（二）賦予檢察機關提起環境公益訴訟的主體資格

此前，我國法律對檢察機關在環境公益訴訟中的主體地位的規定一直不甚明確，導致案件的受理率偏低。目前我國檢察機關參與環境公益訴訟制度的積極性并不是很高，這與檢察機關沒有專門機構和人員負責相關工作，以及檢察機關并不完全具備搜集環境公益訴訟證據的專業能力與手段有較大關系。因此，檢察機關在環境公益訴訟中的訴權有待在立法中進一步予以明確。

筆者認為，檢察機關具備環境公益訴訟的原告資格，不過其原告資格尚需有關法律的進一步明確，且檢察機關也并非在任何時候均可以提起環境公益訴訟。只有在找不到其他權利主體，或者其能力不足、起訴難度過大時，檢察機關才有必要提起環境公益訴訟（劉冬京，葛丹，2012）。

此外，檢察機關在環境公益訴訟中處于準原告的地位，即其不是民事訴訟法和行政訴訟法所規定的因權利受到侵害而當然獲得的訴權，其在環境公益訴訟中的訴權是由其作為國家和社會公益（包括環境公益）代表人的特定身份而由法律特別授予的（張世軍，2012）。因此，檢察機關可以通過支持起訴、督促起訴的方式來推動環境公益訴訟程序的啟動，在推動無效的情況下則采用直接起訴的方式提起環境公益訴訟。第一，支持起訴，即檢察機關利用自身的資源優勢，對涉及侵害環境公益的案件，依職權支持環境利益受損一方提起環境公益訴訟。第二，督促起訴，即對于遭受損害的環境公共利益，環保監管部門不行使或怠于行使自己的監管職責，檢察機關以監督者的身份，采用《檢察建議書》等形式督促環保監管部門依法履行職責，進行行政處罰；或者采用《民事督促起訴書》，督促環保監管部門依法提起訴訟，保護環境公共利益（別濤、別智，2008）。第三，直接起訴，即對于侵害環境公益的行為，無人起訴或被督促起訴單位不起訴的，檢察機關根據法律規定，直接以原告的身份向法院提起環境公益訴訟。endprint

據報道，自1997年以來，各地檢察機關開始嘗試環境公益訴訟案件工作，在浙江、福建、河南、山東等地均取得了較好的法律和社會效果，為檢察機關日后開展此項工作提供了豐富的實踐成果和參考經驗。典型案例如2003年山東省樂陵市人民檢察院訴金鑫化工廠違法排污案，2008年廣東省廣州市海珠區人民檢察院訴被告陳忠明水域污染損害賠償糾紛案，2009年江蘇省無錫市錫山區人民檢察院訴李華榮、劉士密破壞高速公路公共環境案等。

明確“有關組織”的范圍

新民訴法只規定了“有關組織”，而對有關組織具體包括哪些社會組織卻沒有做出明確的規定，對環保組織在環境公益訴訟中的訴權未予明確，這不利于環保組織的發展及其今后環境保護和環境維權工作的開展。

據報道，我國環保民間組織近年來發展迅速。截止到2008年10月，全國共有環保民間組織3639家（包括港、澳、臺地區）。近年來，越來越多的環保民間組織開始涉足民間環境維權工作。根據調查，已有11%的環保民間組織參加了環境維權工作。尤其是中華環保聯合會，目前每年都會提起10起左右環境公益訴訟案件，在社會上引起較大關注。事實上，環保民間組織貼近基層、貼近民眾，與受害群眾更容易溝通，在向上傳遞信息、對外發布消息、向公眾做好疏通工作等方面具有獨特的優勢。國際環境保護運動的實踐已經證明，環保組織無論在推動環境法的制定還是在參與環境管理、監督環境法的實施中都發揮了不可替代的作用，特別是當政府和污染者、破壞者不愿消除環境污染或提供其他保護救濟措施時。

與個人相比，環保組織在專業知識、技術手段、資金力量等各方面都有更大的優勢。典型案例如2011年，中華環保聯合會訴貴州省貴陽市烏當區定扒造紙廠污染環境公益訴訟案，是我國社團組織進行環境公益訴訟的首例勝訴判決。2011年，我國民間環保組織提起環境公益訴訟第一案—由“自然之友”、重慶綠聯會和云南曲靖市環保局作為原告，中國政法大學環境資源法研究與服務中心作為支持單位的曲靖鉻渣公益訴訟案獲得正式立案并最終達成調解協議。這些案例反映出環保組織在環境公益訴訟中訴訟實力較強、社會效果較好。

因此筆者認為，環保組織應作為環境公益訴訟的主力軍。在我國目前環保組織還不夠成熟與完善的情況下，應逐步培育成熟的環保組織，并在《環境保護法》的修改中進一步明確環保組織在環境公益訴訟中的主體資格，對經一定程序獲得認可的環保組織，如對依法登記成立的、按照其章程長期實際專門從事環境保護的、有專職環境保護專業技術人員和法律工作人員的、非營利性的環境保護組織可賦予其提起環境公益訴訟的權利。

賦予公民個人原告資格

（一）相關規定未明確賦予公民個人原告的資格

雖然新《民訴法》賦予“法律規定的機關”和“有關組織”提起環境公益訴訟的權利，卻始終沒有給予公民個人提起環境公益訴訟的原告資格。因此，我國目前的環境公益訴訟是公民“缺席”的環境公益訴訟。

事實上，環境污染和生態破壞造成的損害具有廣泛性、潛伏性、復雜性、社會性，單靠立法機關、行政機關和司法機關的力量不足以保護環境公益，必須依靠公眾積極參與環境行政與環境司法的過程來實現。而且，公民個人與環境公益的聯系最為密切，賦予公民個人提起環境公益訴訟的權利是從法律上保障公民對環境行政違法行為進行監督，對環境公益民事侵權行為進行補救的根本途徑。

此外，在我國相關法律規定中，公民個人提起環境公益訴訟是有一定的法律依據的，我國《憲法》、《環境保護法》、《海洋環境保護法》、《水污染防治法》等都有關于單位及個人提起環境侵權訴訟的規定。而且司法實踐中也出現了公民個人提起環境公益訴訟并被法院受理的案例。

（二）賦予公民個人提起環境公益訴訟的資格

政府不可能擁有足夠的執法資源在全國范圍內監控每一個污染源，而了解該污染源的公民個人或環保組織常常是違法排污、破壞環境行為最經濟、最有效的監督者。環境公益訴訟不僅是公民個人維護公共環境權益的一種訴訟手段，而且是公眾參與環境管理、公害解決過程的一項重要制度。公民個人運用司法手段解決環境公害、治理環境污染、遏制生態破壞，必將增強公民保護環境的意識和維護自身環境權益的信念，同時也為環境公益訴訟制度的建立與完善創造良好的民眾基礎。因此，在以后的立法和司法解釋中應逐步放開對公民個人提起環境公益訴訟的限制，有條件地賦予公民個人在環境公益訴訟中的原告資格。

綜上所述，新民訴法關于環境公益訴訟的規定是一個概括性、指引性條款，更是一個開放性、宣示性條款，未來發展的空間還很大。相關立法部門應該積極順應環保要求、社會需要，適時總結實踐經驗，進一步完善民訴法、環保法和相應的配套法律和法規，對環境公益訴訟主體的適格性做出具體的規定，明確有關機關、組織在何種條件下能夠作為原告提起環境公益訴訟，使環境公益訴訟制度具有操作性，從而保障我國環境公益訴訟制度的健康發展。

參考文獻：

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