成本效益視角下行政決策效率優化研究

王留軍+毛春梅

內容摘要：本文從成本-效益角度對行政決策的效率問題進行了分析，認為行政決策效率一定程度上表現為決策效益成本比。當行政決策效益與決策成本的比值最大時，行政決策達到最優效率。進而通過構建行政決策成本模型，分析了決策成本對決策效率的影響，并提出了提升行政決策效率的兩個維度：提高行政決策收益和優化行政決策成本結構。

關鍵詞：行政決策 效率 成本-效益分析

行政決策效率涵義

（一）行政決策的涵義

對于行政決策的規范性涵義，目前學術界還存在一些分歧。本文中行政決策的涵義界定如下：擁有行政決策權力的行政機關及行政人員在履行國家行政管理職能過程中，為達到預定的行政目標，根據掌握的情況和條件，運用一定的理論與方法，從實際出發，制定和選擇行動方案的活動。此涵義強調了以下三個層次的內容：第一，行政決策的目的是為了達成預定的行政管理目標，解決社會公共問題；第二，行政決策主體包括具有法定行政決策權的國家行政機關、在國家行政機關中占據合法職位的行政人員以及經上級國家機關、法律授權的其他決策主體；第三，行政決策的客體是政府行政管理活動中出現的公共問題或待處理的公共事務。

（二）行政決策效率的涵義

赫伯特·A·西蒙在其《管理行為》一書中將管理決策的效率原則表述為：“在若干個費用相同的備選方案當中，總應當選擇實現管理目標最佳者；在若干個成就相同的備選方案中，總應當選擇費用最低者”。從這個角度，本文將行政決策效率的涵義界定為：行政決策主體在作出行政決策的過程中，其投入的決策成本與該行政決策所產生的效益之間的比率關系。行政決策的效益與成本的比率越高，則行政決策的效率越高；反之則越低。

而就行政決策區別于一般組織決策的實質而言，在理解行政決策效率涵義時應該意識到兩個方面的問題。第一，行政決策效率具有顯性和隱性的雙層特性。行政決策主體在作出行政決策時的成本，既包括耗費的人力、物力、財力等可用貨幣衡量的直接顯性成本，也包括客觀存在的時間成本、風險成本、機會成本等無法用貨幣衡量的間接隱性成本。第二，行政決策效率具有廣義和狹義之分。對于行政決策效率，不僅要從狹義的經濟意義上研究其“成本-效益”的貨幣比較，更要注重行政決策對于預定行政目標的實現程度以及產生的社會總效益，關注其外部效應。也就是要從廣義效率的角度考察行政決策的效率水平。

我國政府行政決策的效率困境

（一）行政決策民主化與科學化之間的矛盾

行政決策科學化是保證決策理性、決策合規律性的必然途徑，追求行政決策的功能理性和效率準則。而行政決策民主化是現代公共管理的本質要求。為保證行政決策能夠充分真實地反映民意，行政決策過程需要更多的公眾參與。科學的邏輯和民主的原則之間客觀存在著矛盾與摩擦，這正是由行政決策價值追求的多元性造成的。

（二）行政體制的官僚化特征

官僚制的行政體制是現行行政決策所依托的組織形式和運轉方式。它試圖通過專業化分工、科層制等級設置、標準化作業等決策過程的設計幫助行政決策人員實現有效率的理性決策。但是，官僚制的行政體制下做出的行政決策仍然存在一些難以克服的效率困境。首先，官僚制過分量化的標準會使行政決策者更多地關注決策的投入與產出的數量指標，以此作為衡量行政決策效率的標準，這違背了行政決策效率的本質意義；其次，官僚制專業化的分工賦予了特定領域的行政決策者以相應的決策權，他們僅僅將做決策的考慮范圍局限于自身的管轄范圍之內，無法達到整個決策體系的最優效率。

（三）行政決策主體的有限理性

在行政決策的過程中，經常會出現“二律背反”的現象：一方面要求決策者在決策過程中充分發揮個人主觀能動性，提高自身的認識能力和思維水平；另一方面又要求決策者能夠尊重客觀事實，防止從主觀想象出發。由于決策者往往不可能是完全理性的個體，其“自利性”傾向和認識的偏差會左右主觀能動性的正確發揮，進而誤導決策，使行政決策達不到預期收益。

行政決策效率的經濟學分析

成本效益分析是通過比較項目全部成本和效益來評估項目價值的一種經濟決策方法?；诔杀?效益的視角，行政決策效率可以用效益成本比來表述和反映。行政決策效益指的是政府公共決策執行后所獲得的效果和達到的預期目標（以R來表示），行政決策成本指的是政府作出公共決策過程中及決策執行過程中所產生的資源總消耗（用C來表示）。行政決策效率（用E來表示）可以用行政決策的效益成本比來表示，即E=R/C。當E>1，即決策效益大于決策成本時，該行政決策效率為正；反之，則該行政決策效率為負。當行政決策效益與成本之間的比值達到最大時，實現資源優化配置，行政決策實現最優效率。

如圖1所示，R表示行政決策效益曲線，C表示行政決策成本曲線，E表示行政決策效率曲線。行政決策效益曲線R和行政決策成本曲線C相交于X1、X2兩點，說明在這兩點上行政決策效益等于行政決策成本，此時的行政決策效率E=1，對應于行政決策效率曲線E上的E1、E2兩點。在X1點左側，由于行政人力、物力及財力等行政決策資源投入較少，所作的決策缺乏充分的支持與論證，造成行政決策失誤、行政決策次優化等現象，行政決策產生的收益低于所付出的決策成本。因此，該階段行政決策效率為負（E<1）；在X2點右側，由于行政決策所需人力、物力、財力等資源投入過多，遠遠超出優化行政決策所需的資源消耗，造成行政資源的浪費，行政決策成本超過決策所產生的效益。因此，該階段行政決策效率也為負（E<1）。在X1和X2之間，行政決策效益高于行政決策成本，這時行政決策效率為正（E>1）。且在X0處，行政決策效益與成本間的差值最大，即行政決策效率達到最優值E0。據此，可作出一條近似拋物線形狀的行政決策效率曲線E。在此基礎上，結合行政決策成本的測算與分析，就可以為政府作出有效率的行政決策提供一定依據。endprint

行政決策成本及成本模型構建

（一）行政決策成本構成

我國政府行政決策成本應分為兩方面：一是作決策過程中發生的成本，可稱為直接顯性成本；二是決策作出后的遞延成本，可稱為間接隱性成本。

1.直接顯性成本。行政決策成本中的顯性成本指的是為完成具體的行政決策行為所耗費的人力、物力和財力等資源以及其他可用貨幣度量的價值犧牲的總和。具體包括以下幾方面：一是信息收集成本。每一項行政決策作出之前都需要對行政決策的客體（即社會公共事務）進行全方位的信息收集與整理工作，然后再進行加工、分析與利用，否則后面的工作將無的放矢。二是方案制定成本。方案制定成本指的是政府設計和優選最優方案所花費的成本。方案是政府決策的綱領和精神，要作出有效率的行政決策，必須對決策方案進行專業的論證和優化。三是人員培訓成本。決策方案要靠人來制定與執行，因此人員的選拔與培訓具有十分重要的意義。人員的培訓成本既包括思想政治素質培訓成本，也包括相關專業知識技能的培訓成本。四是公眾參與成本。公眾參與是我國行政決策民主化的重要表現和標志。在一個人數眾多的社會中，收集公民真實偏好的信息將花費巨大的成本，即公眾參與成本。

2.間接隱性成本。行政決策中的隱性成本一般產生于決策后的具體實施過程中，是由于決策不當而導致的損失，也稱作遞延成本。主要包括以下三個方面：一是機會成本。政府行政決策的機會成本就是指政府為作出某項選擇而放棄的其它決定可能帶來的最大價值。機會成本并不是實際的財務性支出，但機會成本的高低對于政府行政決策具有重要意義。二是時間成本。有效的時間管理要求在有限的時間里以最小的代價獲得最好的結果。浪費時間就意味著價值的損失，這部分損失的價值就構成了時間成本。因此，行政決策者需要在有限的時間內迅速做出正確決策，決不能拖拉，否則會付出昂貴的時間成本。三是風險成本。行政決策的風險成本即是由于決策的不當所造成的低于預計收益率的那部分損失。當今時代行政決策環境瞬息萬變，政府并非完全理性的決策主體，決策風險客觀存在。

（二）行政決策成本模型構建

根據以上對行政決策成本構成的分析，可知行政決策總成本（用C表示）由決策過程中的顯性成本（用C1表示）和決策作出后的隱性成本（用C2表示）構成。用公式表示即： C=C1+C2。而決策過程中的顯性成本包括信息收集成本、方案制定成本、人員培訓成本和公眾參與成本；決策作出后的隱性成本主要包括機會成本、時間成本和風險成本。據此，可構建政府行政決策成本的模型，如圖2所示。

值得注意的是，當作出行政決策過程中的人力、物力投入越充分，即直接顯性成本C1越大時，該行政決策往往經過了詳細的調研和充分的論證，決策后的風險成本、機會成本等間接隱性成本C2則越小；相反，若決策前期投入較少，決策者僅憑主觀臆想草率地作出決策，導致決策失誤，則決策后的遞延成本會大大增加。由此可見，一定程度上，行政決策的直接顯性成本C1和間接隱性成本C2之間存在著此消彼長的關系。

結論與建議

第一，提高行政決策效益。要使行政決策收益最大化，關鍵要保證行政決策的科學性和民主性的統一。一方面，要重視行政決策的前期投入，做好信息的收集、整理與分析工作，使行政決策具有更好的針對性和操作性。決策方案要經過專業的分析和嚴密的論證，確保行政決策的科學性；另一方面，行政決策過程中要注重公眾參與，廣泛聽取社會群眾及社會組織的意見，了解公共利益的訴求，真正實行民主決策。這樣作出的行政決策才能真正意義上解決社會公共問題，提升公共利益，產生最大的決策收益。

第二，優化行政決策成本結構，控制行政決策成本總量。適當的資源成本投入是行政決策效率的保障，但過高的決策成本會使行政決策陷入低效率的困境。適當地增加行政決策的前期投入（即增加顯性成本），能夠保證行政決策正確性，也就降低了行政決策的時間成本和風險成本。并且，隱性成本具有更高的彈性，也就是說，直接顯性成本的投入對于降低決策失誤所帶來的隱性成本有著顯著的效果。因此，在控制決策成本總量的同時，要優化其中顯性成本與隱性成本的結構比例，保證決策前期充分且適當的資源投入，從而提升行政決策效率。

參考文獻：

1.赫伯特·A·西蒙.管理決策新科學[M].中國社會科學出版社，1982

2.李沫.行政決策效率機制探析[D].吉林大學，2004

3.張創新，李沫.行政決策權力體制的效率分析[J].行政與法，2005（7）

4.崔裕蒙.論行政決策的競爭機制[J].南京政治學院學報，2002（3）

5.王家合，尤建新.行政決策優化的成本視角[J].學術交流，2005（1）

6.王慶華.經濟轉型期政府決策成本[J].科學決策，2000（8）

7.楊宇，姚倩.公眾參與公共投資建設項目決策的決策成本分析[J].科技進步與對策，2011（13）endprint

行政決策成本及成本模型構建

（一）行政決策成本構成

我國政府行政決策成本應分為兩方面：一是作決策過程中發生的成本，可稱為直接顯性成本；二是決策作出后的遞延成本，可稱為間接隱性成本。

1.直接顯性成本。行政決策成本中的顯性成本指的是為完成具體的行政決策行為所耗費的人力、物力和財力等資源以及其他可用貨幣度量的價值犧牲的總和。具體包括以下幾方面：一是信息收集成本。每一項行政決策作出之前都需要對行政決策的客體（即社會公共事務）進行全方位的信息收集與整理工作，然后再進行加工、分析與利用，否則后面的工作將無的放矢。二是方案制定成本。方案制定成本指的是政府設計和優選最優方案所花費的成本。方案是政府決策的綱領和精神，要作出有效率的行政決策，必須對決策方案進行專業的論證和優化。三是人員培訓成本。決策方案要靠人來制定與執行，因此人員的選拔與培訓具有十分重要的意義。人員的培訓成本既包括思想政治素質培訓成本，也包括相關專業知識技能的培訓成本。四是公眾參與成本。公眾參與是我國行政決策民主化的重要表現和標志。在一個人數眾多的社會中，收集公民真實偏好的信息將花費巨大的成本，即公眾參與成本。

2.間接隱性成本。行政決策中的隱性成本一般產生于決策后的具體實施過程中，是由于決策不當而導致的損失，也稱作遞延成本。主要包括以下三個方面：一是機會成本。政府行政決策的機會成本就是指政府為作出某項選擇而放棄的其它決定可能帶來的最大價值。機會成本并不是實際的財務性支出，但機會成本的高低對于政府行政決策具有重要意義。二是時間成本。有效的時間管理要求在有限的時間里以最小的代價獲得最好的結果。浪費時間就意味著價值的損失，這部分損失的價值就構成了時間成本。因此，行政決策者需要在有限的時間內迅速做出正確決策，決不能拖拉，否則會付出昂貴的時間成本。三是風險成本。行政決策的風險成本即是由于決策的不當所造成的低于預計收益率的那部分損失。當今時代行政決策環境瞬息萬變，政府并非完全理性的決策主體，決策風險客觀存在。

（二）行政決策成本模型構建

根據以上對行政決策成本構成的分析，可知行政決策總成本（用C表示）由決策過程中的顯性成本（用C1表示）和決策作出后的隱性成本（用C2表示）構成。用公式表示即： C=C1+C2。而決策過程中的顯性成本包括信息收集成本、方案制定成本、人員培訓成本和公眾參與成本；決策作出后的隱性成本主要包括機會成本、時間成本和風險成本。據此，可構建政府行政決策成本的模型，如圖2所示。

值得注意的是，當作出行政決策過程中的人力、物力投入越充分，即直接顯性成本C1越大時，該行政決策往往經過了詳細的調研和充分的論證，決策后的風險成本、機會成本等間接隱性成本C2則越??；相反，若決策前期投入較少，決策者僅憑主觀臆想草率地作出決策，導致決策失誤，則決策后的遞延成本會大大增加。由此可見，一定程度上，行政決策的直接顯性成本C1和間接隱性成本C2之間存在著此消彼長的關系。

結論與建議

第一，提高行政決策效益。要使行政決策收益最大化，關鍵要保證行政決策的科學性和民主性的統一。一方面，要重視行政決策的前期投入，做好信息的收集、整理與分析工作，使行政決策具有更好的針對性和操作性。決策方案要經過專業的分析和嚴密的論證，確保行政決策的科學性；另一方面，行政決策過程中要注重公眾參與，廣泛聽取社會群眾及社會組織的意見，了解公共利益的訴求，真正實行民主決策。這樣作出的行政決策才能真正意義上解決社會公共問題，提升公共利益，產生最大的決策收益。

第二，優化行政決策成本結構，控制行政決策成本總量。適當的資源成本投入是行政決策效率的保障，但過高的決策成本會使行政決策陷入低效率的困境。適當地增加行政決策的前期投入（即增加顯性成本），能夠保證行政決策正確性，也就降低了行政決策的時間成本和風險成本。并且，隱性成本具有更高的彈性，也就是說，直接顯性成本的投入對于降低決策失誤所帶來的隱性成本有著顯著的效果。因此，在控制決策成本總量的同時，要優化其中顯性成本與隱性成本的結構比例，保證決策前期充分且適當的資源投入，從而提升行政決策效率。

參考文獻：

1.赫伯特·A·西蒙.管理決策新科學[M].中國社會科學出版社，1982

2.李沫.行政決策效率機制探析[D].吉林大學，2004

3.張創新，李沫.行政決策權力體制的效率分析[J].行政與法，2005（7）

4.崔裕蒙.論行政決策的競爭機制[J].南京政治學院學報，2002（3）

5.王家合，尤建新.行政決策優化的成本視角[J].學術交流，2005（1）

6.王慶華.經濟轉型期政府決策成本[J].科學決策，2000（8）

7.楊宇，姚倩.公眾參與公共投資建設項目決策的決策成本分析[J].科技進步與對策，2011（13）endprint

行政決策成本及成本模型構建

（一）行政決策成本構成

我國政府行政決策成本應分為兩方面：一是作決策過程中發生的成本，可稱為直接顯性成本；二是決策作出后的遞延成本，可稱為間接隱性成本。

1.直接顯性成本。行政決策成本中的顯性成本指的是為完成具體的行政決策行為所耗費的人力、物力和財力等資源以及其他可用貨幣度量的價值犧牲的總和。具體包括以下幾方面：一是信息收集成本。每一項行政決策作出之前都需要對行政決策的客體（即社會公共事務）進行全方位的信息收集與整理工作，然后再進行加工、分析與利用，否則后面的工作將無的放矢。二是方案制定成本。方案制定成本指的是政府設計和優選最優方案所花費的成本。方案是政府決策的綱領和精神，要作出有效率的行政決策，必須對決策方案進行專業的論證和優化。三是人員培訓成本。決策方案要靠人來制定與執行，因此人員的選拔與培訓具有十分重要的意義。人員的培訓成本既包括思想政治素質培訓成本，也包括相關專業知識技能的培訓成本。四是公眾參與成本。公眾參與是我國行政決策民主化的重要表現和標志。在一個人數眾多的社會中，收集公民真實偏好的信息將花費巨大的成本，即公眾參與成本。

2.間接隱性成本。行政決策中的隱性成本一般產生于決策后的具體實施過程中，是由于決策不當而導致的損失，也稱作遞延成本。主要包括以下三個方面：一是機會成本。政府行政決策的機會成本就是指政府為作出某項選擇而放棄的其它決定可能帶來的最大價值。機會成本并不是實際的財務性支出，但機會成本的高低對于政府行政決策具有重要意義。二是時間成本。有效的時間管理要求在有限的時間里以最小的代價獲得最好的結果。浪費時間就意味著價值的損失，這部分損失的價值就構成了時間成本。因此，行政決策者需要在有限的時間內迅速做出正確決策，決不能拖拉，否則會付出昂貴的時間成本。三是風險成本。行政決策的風險成本即是由于決策的不當所造成的低于預計收益率的那部分損失。當今時代行政決策環境瞬息萬變，政府并非完全理性的決策主體，決策風險客觀存在。

（二）行政決策成本模型構建

根據以上對行政決策成本構成的分析，可知行政決策總成本（用C表示）由決策過程中的顯性成本（用C1表示）和決策作出后的隱性成本（用C2表示）構成。用公式表示即： C=C1+C2。而決策過程中的顯性成本包括信息收集成本、方案制定成本、人員培訓成本和公眾參與成本；決策作出后的隱性成本主要包括機會成本、時間成本和風險成本。據此，可構建政府行政決策成本的模型，如圖2所示。

值得注意的是，當作出行政決策過程中的人力、物力投入越充分，即直接顯性成本C1越大時，該行政決策往往經過了詳細的調研和充分的論證，決策后的風險成本、機會成本等間接隱性成本C2則越??；相反，若決策前期投入較少，決策者僅憑主觀臆想草率地作出決策，導致決策失誤，則決策后的遞延成本會大大增加。由此可見，一定程度上，行政決策的直接顯性成本C1和間接隱性成本C2之間存在著此消彼長的關系。

結論與建議

第一，提高行政決策效益。要使行政決策收益最大化，關鍵要保證行政決策的科學性和民主性的統一。一方面，要重視行政決策的前期投入，做好信息的收集、整理與分析工作，使行政決策具有更好的針對性和操作性。決策方案要經過專業的分析和嚴密的論證，確保行政決策的科學性；另一方面，行政決策過程中要注重公眾參與，廣泛聽取社會群眾及社會組織的意見，了解公共利益的訴求，真正實行民主決策。這樣作出的行政決策才能真正意義上解決社會公共問題，提升公共利益，產生最大的決策收益。

第二，優化行政決策成本結構，控制行政決策成本總量。適當的資源成本投入是行政決策效率的保障，但過高的決策成本會使行政決策陷入低效率的困境。適當地增加行政決策的前期投入（即增加顯性成本），能夠保證行政決策正確性，也就降低了行政決策的時間成本和風險成本。并且，隱性成本具有更高的彈性，也就是說，直接顯性成本的投入對于降低決策失誤所帶來的隱性成本有著顯著的效果。因此，在控制決策成本總量的同時，要優化其中顯性成本與隱性成本的結構比例，保證決策前期充分且適當的資源投入，從而提升行政決策效率。

參考文獻：

1.赫伯特·A·西蒙.管理決策新科學[M].中國社會科學出版社，1982

2.李沫.行政決策效率機制探析[D].吉林大學，2004

3.張創新，李沫.行政決策權力體制的效率分析[J].行政與法，2005（7）

4.崔裕蒙.論行政決策的競爭機制[J].南京政治學院學報，2002（3）

5.王家合，尤建新.行政決策優化的成本視角[J].學術交流，2005（1）

6.王慶華.經濟轉型期政府決策成本[J].科學決策，2000（8）

7.楊宇，姚倩.公眾參與公共投資建設項目決策的決策成本分析[J].科技進步與對策，2011（13）endprint