公共品供給中財政分權與地方政府的財政約束探析

郭躍卿

內容摘要：地方政府的公共品供給效率普遍不高，經濟性公共品供給支出因受到預算外支出的影響相對較高，財政分權的激勵制度并沒有顯著提高地方政府的公共品供給，經濟性公共品支出相對較高也是因為財政分權制度缺陷所形成的。因此，通過差別化的財政分權，加強地方政府的財政約束，并且合理確定地方政府公共品供給的結構，是提高地方公共品供給效率，解決財政分權促進地方政府經濟增長的有效策略。

關鍵詞：公共品供給 財政分權 地方政府 供給效率

現階段財政分權對公共品供給效率影響研究概述

財政分權理論的邏輯起點是對地方公共品供給效率的研究，現階段財政分權對公共品供給效率影響眾說紛紜，一方面，地方政府具有獨特的地理優勢，能夠獲得地方準確的信息，中央財政向地方政府轉移財政收支，能夠改善地方政府的經濟環境，有助于地方政府經濟的發展，不斷地提高地方政府經濟效率。另一方面，由于地方政府的財政收支存在差異，這樣就會引起地方政府之間相互競爭，這種競爭將會影響社會公共服務供給的效率，導致公共服務逐漸趨向于帕累托的有效供給。目前就我國的實踐來說，不同的學者、專家也都有自己的看法，在我國進行中央財政分權改革的初始，財政分權制度促進地方政府經濟的發展，為地方經濟發展提供了廣闊的空間，有效地激勵了地方政府不斷地追求經濟發展。但是隨著中央財政分權改革的不斷深入，有些學者開始發現中央財政分權所帶來的負面影響，在中央財政分權的制度下，地方政府的經濟競爭會更加激烈，這種激烈的競爭會使得地方政府的公共服務系統出現差錯，還會導致地方公共支出結構出現比較系統性的扭曲。同時，我國經濟改革的財政分權政策，使得地方政府出現政治比較集中，以及經濟財政分權兩種相互分離的模式，不能夠相互結合統一，同時還存在預算約束制度的風險。中央財政分權改革使得地方政府擁有了更大的權力，擁有了更多的對預算外支出的權力，預算財政既是一項能夠激勵地方政府經濟發展的措施，同時也是引起地方政府公共品供給擴張的主要原因，財政分權制度是為了促進地方經濟快速增長，但是由于不同的地方地理環境和地理優勢不同，使得經濟增長的速度存在差異，進而引起地方政府之間的相互競爭，導致地方政府的公共供給財政支出的結構出現偏離。財政支出分權制度會促進地方政府經濟的發展，但也會導致地方政府財政支出的不斷擴大，地方政府缺失對地方經濟收入的自主控制權，就會導致地方財政收入的分權不能夠得到有效的約束。

隨著經濟改革的不斷深入，經濟學領域不斷地引進新的理論，不斷地進行創新和發展，使得更多的新方法被引入。非參數方法也是隨著經濟的發展而被引進研究經濟發展規律的一種新方法，隨著非參數方法的引進，有越來越多的學者和專家對公共品供給效率評估進行了更深入的研究。根據目前公共品供給效率的研究結果，大致可以分為兩種：一種是依據地方政府提供的全部公共品或者是主要的公共品來研究，從整體上來估算地方政府的經濟效率；另一種是對一些特定的公共服務部門的工作效率進行評估。世界各地都采用相同或者類似的方法對地方公共品供給效率進行研究，并對地方公共品供給效率做出預算和評估，同時還研究了財政分權對地方政府經濟公共品供給效率的影響。我國的一些學者也根據國內各省統計的相關數據，從公共品產出的角度以及基于薪酬固定不變的條件，對我國公共品供給效率進行了核算，并運用新的方法研究了影響未來我國公共品供給效率的因素。同時，還有學者假設在薪酬變化的條件下，利用新的方法對我國各省財政收支做出預算，并且計算出了支出型和收入型的比例。

公共品供給分析構架與數據構建

（一）公共品供給分析的構架

數據包絡分析是一種新的評估方法，是基于“相對效率”而提出的。這種方法是利用數學的線性規劃，構建出具有凸型生產的前沿邊界，并根據這種方法進行各個單位比較，能夠有效地識別出工作效率低的決策單位，同時計算出各個單位的效率值。文章主要是基于產出的角度和薪酬可以變動的條件進行研究和探討的，通過新的模型方法來核算出公共品供給效率。不同學者有不同的研究方法，通過數學的方法和判斷出收入與支出的關系，并運用一個標準衡量地方政府經濟的前沿距離。依據相關研究，可以看出可控投入和不可控投入都會對地方經濟造成影響，都會嚴重影響地方經濟的生產效率。為了能夠更加明確影響生產效率的因素，并且了解這些影響因素對生產效率影響的程度，本文在以前方法分析的基礎上進行了進一步的研究分析，逐漸衍生出一種兩階段分析框架。第一個階段是充分利用可控收入來估算出公共品供給效率的得分，第二個階段主要是依據不可控投入的不斷變化，通過這種不斷變化的數據，進而解釋公共品供給效率得分的理由，以及各個決策單位得分的分布情況。由于通過計算出來的決策單位效率得分是不能夠服從正態分布規律的，不能夠采用原有的古典方法，即最小二乘法估計，因此，在一般情況下，對生產效率先進行計算都會受到限制，不能夠準確得到結果，往往會借助第二階段進行分析。

根據財政支出的職能，可以將財政支出大致分為三類：維持性支出、社會性支出和經濟性支出，其中維持性支出又可以分為公共安全和行政管理，社會性支出主要包含醫療衛生、環境保護、基礎教育等方面，經濟性支出主要是地方政府的公共品基礎性建設支出來進行衡量。可以利用數據包絡分析對地方財政支出與公共品供給效率進行考察和分析。公共品的財政都是來源于地方政府，這樣就可以對公共品進行分類研究。再者，依據我國財政體制，不同的財政資金采用不同的預算方法，以及不同的管理模式，無論采用哪一種管理模式，都可以將支出轉換成產出，利用數據包絡方法測算出地方政府財政支出公共品供給效率。

（二）地方政府公共品供給數據構建

地方政府公共品供給是依據《國家統計年鑒2012》、《中國檢察年鑒2012》等參考文獻統計的相關數據進行分析和研究，將地方政府財政支出分為預算內和預算外，并且將其作為單一的變量進行研究，主要是通過這種方法考察出預算內支出和預算外支出對地方政府財政支出、對公共品供給效率影響的程度。由于僅通過地方政府對公共品支出的多少是不能夠衡量出具體效率的，同時通過直接測量的辦法又會耗費大量的人力物力財力，得到結果比較困難，因此，就需要通過一些特定的考察指標來反映地方政府財政支出的效率。本文根據2012中國統計年鑒的數據采用了一些指標，借此來反映地方政府各項財政支出的效率，有行政管理指標、基礎建設指標、文化體育指標、醫療衛生指標、環境保護指標等等，運用數據包絡的方法進行客觀分析。endprint

本文基于產出角度和薪酬不變的假設，根據國家統計年鑒2012的數據對各省的公共品供給效率進行了考核打分，并且還對相應的預算內和預算外的財政支出效率進行了考察，以便能夠進一步研究中央財政采用分權制度對地方經濟發展的影響，以及對地方公共品供給效率的影響。通過個性指標進行綜合分析，計算出來社會性、經濟性、維持性對地方公共品供給效率的影響。根據研究的結果可以看出，無論地方政府財政對公共品以何種方式支出，其供給效率都具有三個特征：首先，公共品供給效率與地方的經濟效益有關，經濟發達的區域公共品供給效率要高于經濟落后的區域。其次，地方政府更加注重經濟性公共品供給支出，在經濟性支出方面的公共品供給支出比較高并且穩定。再次，中央財政分權制度沒有對地方政府維持性、社會性經濟起到激勵作用，地方政府維持性和經濟性公共品供給支出都比較低。地方政府的公共品供給效率都具有類似的特點，具有地區分散和結構類似。這就說明中央財政分權制度下沒有比較普遍的提升地方政府公共品供給效率，經濟性公共品供給效率的增長主要由于軟預算約束制度存在的缺陷，而社會性和維持性公共品供給效率相對比較低，只能夠通過相應的措施進行改進，并且利用一些比較特殊的手段在特定的區域進行有效的約束，不斷地改善其供給效率。

財政分權對公共品供給效率的影響分析

財政分權對公共品供給效率的影響表現在四個方面，一是財政分權對不同地方政府的公共品供給效率的影響程度不同，不能夠普遍提高地方公共品供給效率。隨著財政分權制度的提高，地方政府經濟性公共品供給有了顯著的提高，但在一定程度上對地方維持性和社會性公共品供給效率產生不利影響。二是預算內支出和預算外支出對地方公共品供給具有互補的效應。預算外支出有利于地方經濟性公共品的供給，但不利于維持性和社會性公共品的供給，而預算內支出的效果正好相反。預算外支出逐漸成為地方政府經濟不斷增長，進而進行競爭的財政激勵機制。三是財政負擔的增加對地方公共品供給效率的提升具有不同的效果。財政負擔的增加沒有有效提升地方維持性公共品供給效率，但卻促進提升另兩種公共品供給效率，這說明地方政府對公共品供給的權利和職責比較統一。四是轉移支出對地方公共品供給效率有負面影響。轉移支出只能夠在預算內對社會性公共品供給起到促進作用，并且作用效果很小，對維持性和經濟性公共品供給有負面作用。

地方政府公共品供給效率具有顯著的結構特征，地方政府經濟實力的不同，使得公共品供給效率也存在差異。隨著經濟的平穩發展，地方公共品供給效率提升的類型與經濟發展不能夠同步，財政分權對提高地方公共品供給效率不能夠起到普遍的促進作用，經濟性公共品供給效率提升只能依據軟預算制度存在的缺陷，而維持性和社會性公共品供給效率偏低。因此，只依靠財政分權制度是不能夠從根本上改善公共品供給效率的。此外，轉移財政支出能充分發揮其對地方公共品供給效率的提升作用。

財政分權下地方政府公共品供給的政策性建議

首先，加強預算約束，不斷規范地方政府行為，提升地方公共品供給效率。加強預算約束，有利于提高社會性和維持性公共品供給效率，因為預算約束是提高其效率重要的基本制度，同時是目前提高地方經濟快速增長、公共品供給效率的重要措施，與此同時還應該考慮地方經濟發展激勵的代替機制。以此完善預算的制度，使其不斷地完整和準確，不斷地加強財政支出監管力度，形成強有力的約束力，同時深化市場經濟改革。

其次，對于不同類型的公共品、不同的經濟發展階段實行不同程度的分權。財政分權制度不能夠普遍地提高地方公共品供給效率，同時經濟增長和提高地方公共品供給效率也不能夠同時實現，財政分權不是提高公共品供給效率的有效方法，因此，在一些地方必須采用一些特別的方法，解決其公共品供給效率比較低的處境。

再次，完善和優化轉移支出制度和結構，發揮其均等化作用。地方政府應該加大轉移支出在公共品供給支出的比例，盡可能地讓其在維持性和經濟性供給效率上實現均衡，不斷增加專項補助。同時，還要不斷完善轉移支出制度，加強其在預算內的管理力度，充分發揮其對地方公共品供給效率的提升作用。

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