五條措施確保糧食安全

◎吳景雙

五條措施確保糧食安全

◎吳景雙

《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008—2020年）》已經實施過半，習近平總書記去年考察時說：“糧食安全要靠自己”，今年的中央1號文件更是把糧食安全擺在首位。看市縣書記們的講話，就連糧食主產區也沒有納入議事日程，更不用說作為國民經濟發展、社會穩定和國家自立的重大戰略問題來考慮了！這是為什么呢？又該如何解決呢？

市縣書記們為什么都不拿糧食安全當回事？

一是與成長進步無關。市縣書記，有責任的東西，有硬性規定和要求的東西，要拿話來說的東西，也就是關系到他們“帽子”的東西，他們都會主動去抓，想盡一切辦法去抓，千方百計去抓，創造性地抓。一旦與他們的“帽子”無關，說得再好，要求再嚴，規定再多，他們都視為耳邊風，連根汗毛都不會立一下。《糧食法》立法呼吁多年，2012年才形成一個征求意見稿，正式立法到目前為止還不見蹤影。廢除農業稅前，多數農民靠交公糧來交稅。廢除農業稅后，市縣書記感嘆，對農民是否種糧，種多少糧的最后一點約束都沒有了。沒有了農稅壓力，市縣書記們對糧食生產也就不管不問。農民呢？想種就種，不想種就算了！

二是為財政收入逼迫放棄。糧食主產區為國家糧食安全做出重要貢獻，但對地方財政的貢獻率太低，媒體報道：中部某省糧食產量在10億斤以上的52個縣市，人均財政支出水平不到全國平均水平的三分之一，甚至“糧食產量越高，財政負擔越重”。農民“種糧一年，不如打工半月”。中央和省的項目都需要市縣的配套資金，而“糧食大縣，財政窮縣”“生態大縣，經濟小縣”的困窘從體制上遲遲得不到改變，逼著農業大縣、生態大縣偏離自己的“主業”，搞園區，上工業。

三是種糧補貼養了“懶漢”。中央的各類惠農資金不少，但是分解在國土、農業、林業等部門的幾十個項目中，無法形成合力。特別是“惠農政策資金部門化、惠農部門設置重疊化”讓市縣書記們很頭疼。這些年來，糧食補貼越來越失去了它的作用：有錢的不在乎這點補貼，窮的靠這點補貼也發不了家，有錢的不種糧食或者是將土地撂荒，沒錢的因為窮而承包不了大片農田。中央和省級檢查組檢查各項惠農政策措施時，不論是市縣還是農民，都說好，是因為鄉鎮干部了解情況不敢說，農民不會說。市縣通過爭取從上級部門拿到的資金，很多沒有用到農民、農業上。種糧補貼，本來應該發給種糧農民，以保護種糧積極性，但是，又規定要直接把補貼轉到農戶的存折上。農戶種不種糧都可以得到補貼，市縣書記們手中的“令箭”就此變成了“雞毛”。

四是市場供給帶來的錯覺。1998年糧食購銷體制改革后，原有延伸到鄉鎮的國有糧站在取消農業稅后基本倒閉。沒有糧站，城鎮居民還是有糧吃，而且品種多，價格也不貴。“東北大米”“泰國大米”“韓國大米”“美國大豆”“美國玉米”“巴西小麥”，商人的眼光和能力比地方政府強多了，讓市縣書記們產生了“我不生產糧食，市場上照樣有糧食”“我生產糧食，還要貼本”的錯覺。越是工業發達的市縣，書記們越是不為購買糧食發愁。市縣GDP和財政收入排名，也讓糧食大縣放棄了糧食生產，把心思用在招商引資，大力發展工業上。

五是因糧食增產盲目自信。這些年來，雜交技術、地膜覆蓋技術、大棚種植技術廣泛推廣，除草劑、殺蟲劑等大量使用，在一定程度上提高了糧食的單位面積產量。目前，稻谷畝產多在400公斤以上，小麥300公斤以上，玉米450公斤以上。糧食主產區多是兩熟，甚至是三熟。這也是在耕地減少、播種面積下降、一些地區遭受嚴重自然災害的情況下，十幾連增的關鍵所在。還有就是統計加估計。糧食總產量，國家、省一級是根據抽樣調查縣的抽樣調查結果推算的。抽樣調查只解決了糧食總產量的整體估算問題，很難得出準確的糧食產量數據。抽樣調查的樣本數量少、均勻性差、代表性不強、不具隨機性。分類糧食產量還得靠全面統計。全面統計，受登記錯誤、統計精度、行政干擾等因素的影響，以及統計的盲目性和隨意性，容易造成統計結果嚴重失真。

六是國際市場的巨大沖擊。2010年起，我國所有糧食品種價格全都高于國際市場離岸價格。如果糧價繼續上漲突破配額外交稅后的“天花板”價格，我國“入世”時談定的關稅配額“防火墻”將完全失去保護作用，我國現行調控和穩定糧食市場的政策措施也將全部失效。2013年食糖市場開始失守。按目前趨勢，預計10年內，水稻、小麥和玉米將相繼步大豆和食糖的后塵，貿易的國門洞開，完全暴露在國際市場的沖擊下。2005年以來，以轉基因為主的玉米、大豆、小麥搶占我國糧食、油料市場。2009年進口轉基因大豆4500多萬噸，是當年我國大豆產量的3倍。去年以來，我國退回的轉基因玉米累計超過200萬噸。價格問題和轉基因問題成為目前最為糾結的兩個問題。

七是糧食收儲制度不合理。《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008—2020年）》明確各省（區、市）儲備數量：“產區保持3個月銷量、銷區保持6個月銷量”。由于陳糧市場價格比新糧低，消費者更多愿意購買新糧而不是陳糧，導致許多糧庫實際儲備不足。對委托收購和保管的糧食，收儲公司按每百公斤2元左右撥給收購費用，按每百萬公斤每月600元左右撥給保管員工資，按年平均保管量每百萬公斤每年5600元左右撥給保管費，使得購銷虧損大，不愿意收儲。省級儲備糧食保管費補貼為每年每市斤0.05元。省儲備糧食管理總公司管理費提取標準：按平均庫存計算，糧食每年每市斤0.0025元；省儲備糧管理總公司提取管理費后，承儲企業儲存省級儲備糧食的費用“補貼收入”計提標準：按平均庫存實物量計算，糧食每年每市斤0.0475元。誰儲誰貼。再有，農民覺得國有糧庫收儲挑三揀四，又沒有征購任務，因而少種、不種。

把糧食主產區市縣書記綁定在糧食安全上的戰略構想

確保糧食安全，一個是數量安全，糧食基本自給；一個是質量安全，無毒無害。糧食安全不關某個市縣書記的事，幾個、幾十個、數百上千個市縣書記的事，而是“國之大事”。要讓市縣書記站到“國”的角度來思考問題，抓落實，就要解決好以下五個方面的問題，才能峰回路轉，切實有效。

1.盡快出臺《糧食法》。抓糧袋子，首先要立法。于法有據，才能抓而有效。2012年2月《糧食法》（征求意見稿）已經公布，但直到如今還未正式出臺。首先，確保糧食安全需要立法。美國農業也曾經歷大面積的污染，美國1990年的調查評估報告顯示，美國農業污染占地表污染總量的68%～83%，導致50%～70%的地面水體受污染或受影響。美國從政策、技術、法律等多方面有效控制農業生產中高毒性農藥的投放，有效地緩解了農業污染狀況。2006年時，美國的農業污染面積就比1990年減少了65%。其次，解決“中央急，市縣不當一回事”的問題需要立法。現行國家糧食安全管理體制是國家發改委領導下，國家糧食局與中央儲備糧管理總公司共同管理的體制。《糧食流通管理條例》、《中央儲備糧管理條例》，不能把糧食生產、糧食流通、糧食儲備、保障糧食安全的職責落實到市縣“一把手”的頭上。沒有市縣書記支撐的糧食安全，好比空中樓閣。當然，確保糧食安全，沒有必要考核所有市縣，只需要考核糧食主產區。立法明確糧食主產區干部考核任用標準，就能把分開的心思合攏。

2.改變補貼方式。抓糧袋子，就要保證農民的收入。有收入，能化解糧食生產過程中的風險，才能不令而行。改變糧食補貼方式的呼聲這些年來很高。目前比較集中的，一是直接補貼。由種糧補貼改為糧價補貼，取消其他補貼。由過去的糧食面積補貼改為糧食產量補貼，讓所有種糧農民直接受益。具體計算方法是：補貼額度＝政府核定的補貼面積×規定的補貼單產×單位產量補貼額。二是差額補貼。具體辦法是：先由政府制定目標價格，保證農民收入，當市場價格低于目標價格時，政府就對農民進行差額補貼，差額補貼幅度為目標價格與市場價格、貸款利率兩者中的較高者之差。當市場價格高于貸款利率時，差額補貼幅度為目標價格與市場價格之差；當市場價格低于貸款利率時，差額補貼幅度為目標價格與貸款利率之差。三是貸款補貼。在貸款到期前，如果糧食市場價格高于貸款利率，農民可將糧食出售然后償還貸款及利息；如果糧食市場價格低于貸款利率，則農民在貸款到期時可以不必歸還貸款，而是將糧食交給農產品信貸公司。貸款利率實際上是一種支持價格，通過這項政策保證農民所得到的價格不會低于貸款利率，以此來保護農民種糧的積極性。四是保險補貼。鼓勵商業保險組織參與農業保險。通過再保險的方式，降低商業保險機構參與農業保險的風險，調動積極性。政府給予投保農民50%～80%的保費補貼，使農民只需支付很少的保費就能參加農業保險。五是災害補貼。通過特別災害援助計劃，對因遭受自然災害而造成的收入損失進行補貼，以幫助受災對象穩定收入以及恢復生產。同時，為杜絕農資廠商跟風漲價，攫取農民種糧利潤，每年由國務院出臺農資廠商和經銷商農資產品指導價，維護種糧農民利益。

3.實施財政補償。抓糧袋子，就要抓錢袋子。不為財政收入發愁，才能改變市縣書記們的態度。財政收入，作為市縣的真金白銀，是市場經濟中，市縣書記們關注的重點，也是市縣的底子和臉面。要改變糧食主產區市縣書記們的態度，不在財政上打主意，是不行的。目前，多數糧食主產區財政收入不足工業區的四分之一，越是糧食主產市縣，財政收入越少。一要加大轉移支付力度。中央應在對產糧大縣進行獎勵的基礎上，根據各地糧食綜合生產能力和增產幅度，以及糧食主產區公共服務支出需求，測算安排轉移支付額度，努力縮小糧食主產區與其他經濟發達地區的財政收入差距。二是通過中央財政扶持農超對接。出臺促進農超對接的扶持措施，對農產品批發市場建設給予財政支持，降低農產品物流成本。三是以貢獻來分配項目資金。在農業項目資金分配上給予傾斜，按耕地面積、人口數量、商品糧貢獻率來分配項目資金，多向農業大縣（市、區）傾斜，并取消或降低建設項目地方配套資金比例，進一步調動農民種糧積極性。四是將高附加值部分留在糧食主產區。糧食生產附加值高的部分在兩端，一端是農業生產及食品加工機械制造，一端是食品加工。目前糧食主產區普遍存在原料充足，但是加工業規模小，科技含量低的問題，80%的糧食加工企業的技術裝備還處在發達國家20世紀80年代的水平，僅有5%左右達到目前發達國家水平。糧食加工業質量標準、檢測體系滯后，國內外不接軌。泰國稻谷15個等級，5個粒型指標，12個含雜指標，我國僅有4個等級，產品不適應國際市場，原料專用性不強，競爭力較弱，優質原料在物流過程中混雜影響加工品的等級和質量。再有“南方建倉”“北方建廠”導致南北方無序爭奪糧源，糧食加工產業原料成本上升，產業化進程受阻。農業、食品加工及食品加工機械制造部署在糧食主產區，把糧食生產銷售中附加值最高一部分建設在糧食生產區，就解決了糧食主產區為工業發愁，為財政叫苦，不愿種糧的問題。

4.主產區統產統銷。抓糧袋子，就要權力集中。一個蘿卜一個坑，一個釘子一個眼，才能抓到點子上。目前，糧食生產環節由農業部負責，糧食流通、加工環節由糧食局負責，糧食消費和進出口環節則由商務部負責，科技部、工業和信息化部、財政部、國土資源部、水利部、衛生計委、人民銀行、工商總局、質檢總局、國家發展改革委等等都有權益，收費撥錢這一部分都不愿放，市縣面對如此多的部門，處于弱勢，農民們更是不知所措。因此，可以借鑒加拿大的做法，將權力集中在農業部、糧食局、質檢總局。農業部，制定糧食政策、法律和國際貿易規則，負責處理貿易和農業政策問題。糧食局，壟斷經營（最佳價格，瞄準市場，市場開發），統購統銷（降低風險，利益均等，有條不紊），政府為后盾（保證初期付款，保證信貸銷售，保證所有的貸款）。《加拿大谷物法》明確規定：加拿大出口和用于國內食品消費的小麥及大麥，由加拿大小麥局壟斷經營，實行統購統銷，以滿足國內外市場的需要，并給農民創造最高的收入。小麥、大麥的定價，全部由小麥局控制。小麥局通過建立綜合賬戶，來保證農民獲得銷售收入，實行初步定價和最終結算價及二次付款。初步定價由政府規定，小麥局于年度生產之前公布。具體結算方式：農民送小麥時，按初步定價一次取得收入；稻谷年度之后，再根據實際銷售價（扣除各種費用），第二次得到最終收款。如果市場價格大幅上揚和大量谷物銷售高于初步定價，小麥局將及時調整付款辦法，給農民增加一次或幾次期中付款。質檢總局，制定糧食的質量標準、質量檢驗辦法，負責進出口糧食的質量最終權威性檢驗，從事糧食品質方面的研究和推廣。

5.改革儲備制度。抓糧袋子，就要抓調劑。倉儲問題解決了，才能手中有糧，心里不慌。糧食儲備是糧食安全的重要環節。目前的國有糧庫儲備存在問題眾多，2004年糧食系統改制以后，自主經營、自負盈虧的基層糧庫生存艱難，無力承擔國家儲備糧食調控任務，大型糧庫一方面向上虛報庫存容量騙取保管費，另一方面通過倒賣“不允許動”的儲備糧或出租糧倉在市場上盈利。對此，可采取“委托代儲”的糧食儲備制度。委托代儲，是美國在糧食流通領域穩定糧食供給和價格的主要措施。美國的糧食儲備制度與支持價格政策關系密切。糧食儲備的執行機構是聯邦政府的農產品信貸公司。當市場價格低于貸款利率時，農民可以將糧食交給農產品信貸公司，這部分糧食就形成儲備；如果在市場價格高于貸款利率時，政府需要增加儲備，就從市場上購買。農產品信貸公司并不擁有糧食倉儲設施，而是實行“委托代儲”的辦法，即糧食儲備任務主要由政府委托那些技術設施、衛生條件較好的商業性糧食儲備企業來執行，糧權屬于政府，政府支付儲存費用以及在儲備過程中發生的一切費用，包括損耗和虧損等，而接受政府委托代儲任務的倉儲企業也必須按照政府的指令行動。委托代儲既解決了“養家賊”的問題，騙保的問題，又可保證糧食儲備安全。

四川樂山市委宣傳部