高校管理工作法律性質(zhì)分析

【摘 要】高校與學(xué)生間是一種復(fù)雜結(jié)構(gòu)的法律關(guān)系，既有隸屬型法律關(guān)系，又含平權(quán)型法律關(guān)系。隸屬型法律關(guān)系中主體雙方的法律地位不平等。高校與學(xué)生之間的平權(quán)型法律關(guān)系不同于普通的民事關(guān)系，學(xué)生依然承擔(dān)認可和服從學(xué)校管束的義務(wù)。高等學(xué)校有權(quán)依據(jù)自定規(guī)則限制甚至剝奪學(xué)生的權(quán)利，甚至從根本上改變學(xué)生的法律地位。因此，高校與學(xué)生之間的關(guān)系，既不是普通的民事關(guān)系，也不是普通的行政關(guān)系，而是具有特別權(quán)力因素的公法關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】高校管理；學(xué)生工作；特別權(quán)力關(guān)系

伴隨著高等教育改革的逐步深入，高校完善自身的建設(shè)勢必要求高校以與時俱進，依法循規(guī)開展學(xué)生管理工作。依法治校要求高校學(xué)生管理機構(gòu)以國家的相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)，建立健全高校學(xué)生管理規(guī)章制度體系，用以調(diào)整學(xué)生管理法律關(guān)系主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，用民主法治的觀念構(gòu)建合理的學(xué)生管理工作的權(quán)利結(jié)構(gòu)形式和制約機制，調(diào)處學(xué)校與學(xué)生之間的各種矛盾，在大學(xué)生的學(xué)習(xí)、生活、社會活動等各個方面實現(xiàn)規(guī)范化、合法化、秩序化、民主化，使高校的指導(dǎo)、教育、管理、服務(wù)工作合法有序進行。由此理清學(xué)生與高校之間法律關(guān)系的屬性，對于依法保障學(xué)生權(quán)利，提高學(xué)生管理水平尤為重要。

關(guān)于高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系，目前有以下幾種觀點：

一、民事法律關(guān)系說

這種觀點認為高校與學(xué)生之間屬于民事法律關(guān)系。其理由有二。

（1）根據(jù)我國民法的有關(guān)規(guī)定，高等學(xué)校是事業(yè)法人，是獨立的民事主體。為擺脫傳統(tǒng)體制對高校獨立民事主體資格的影響，根據(jù)我國民法的有關(guān)規(guī)定，高等學(xué)校是事業(yè)法人，是獨立的民事主體。為擺脫傳統(tǒng)體制對高校獨立民事主體資格的影響，1993年由中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出，“進行高等教育體制改革，主要是解決政府與高等學(xué)校、中央與地方、國家教委和中央各業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系，逐步建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會自主辦學(xué)的體制。在政府與學(xué)校的關(guān)系上，要按照政事分開的原則明確高等學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)，使高等學(xué)校真正成為面向者。

（2）根據(jù)WTO規(guī)則規(guī)定，教育服務(wù)和商務(wù)服務(wù)、通信服務(wù)、運輸服務(wù)等服務(wù)項目一樣，是12個服務(wù)貿(mào)易部門中的一個，根據(jù)世界貿(mào)易組織的規(guī)定，凡是收取學(xué)費，具有商業(yè)性質(zhì)的教育活動都屬于教育服務(wù)貿(mào)易的范疇，事實上，我國高校對大學(xué)生收取學(xué)費已實行多年，而且，在人世時我國政府承諾，除黨校、軍校和警察學(xué)校等特殊教育以外，允許外資以合作辦學(xué)的方式投資我國高等教育，WTO規(guī)則屬國際法內(nèi)容，我國承諾后必須遵守，所以，高等學(xué)校樹立教育服務(wù)的理念是入世的要求。

二、行政法律關(guān)系說

高校與學(xué)生之間的行政法律關(guān)系。高校作為事業(yè)單位，雖然不是國家行政機關(guān)，但能以自己的名義行使行政權(quán)力，因此高校應(yīng)屬于法律授權(quán)的組織。依據(jù)我國行政法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，這類組織的特點是：具有行政主體資格，能夠以自己的名義在法律授權(quán)范圍內(nèi)行使行政權(quán)力；獲得行政權(quán)力必須以法律、法規(guī)的明文授權(quán)為依據(jù)；權(quán)力的獲得必須符合法定方式。因此高校作為法律授權(quán)的組織，僅能在法律、法規(guī)明文授權(quán)范圍內(nèi)，對作為學(xué)生的行政相對人行使行政管理權(quán)。

目前，我國調(diào)整高校與在校生關(guān)系的法律規(guī)范主要有《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國學(xué)位管理條例》等一系列相關(guān)的行政法律法規(guī)。在這一法律關(guān)系中，高校因法律法規(guī)授權(quán)而行使行政管理權(quán)，學(xué)生作為當(dāng)然的行政相對方則須服從學(xué)校有關(guān)教學(xué)計劃、學(xué)籍、學(xué)分等與教育教學(xué)相關(guān)的規(guī)章制度。這樣，高校與學(xué)生之間就形成了一種“特殊的行政法律關(guān)系”。該關(guān)系既不是內(nèi)部行政關(guān)系而又與具有普遍效力的一般行政管理關(guān)系有所不同，可視為一種行政合同。

三、雙重法律關(guān)系說

認為學(xué)校與學(xué)生之間的法律關(guān)系是一種雙重關(guān)系，即部分為民事法律關(guān)系，部分為行政法律關(guān)系。教育教學(xué)管理與接受教育無疑是高校與學(xué)生間行為的主要內(nèi)容，是行政法律關(guān)系。但由于高校建設(shè)、運行中的產(chǎn)業(yè)化方式和學(xué)生在校生活方式的日益多元化，高校開始以平等主體的身份從事一定行為，而這些行為經(jīng)由民事法律調(diào)整，形成一種平權(quán)性法律關(guān)系——民事法律關(guān)系，這些法律關(guān)系包括：學(xué)生在學(xué)校住宿、就餐、購物時與高校之間發(fā)生的法律關(guān)系。而行政法律關(guān)系是因為學(xué)校基于法律授權(quán)而行使一定職權(quán)，在處理行政事務(wù)中與學(xué)生發(fā)生行政法律關(guān)系。但這些行政法律關(guān)系不能全部納入司法審查的范圍，否則將會妨礙學(xué)校正常的工作秩序，降低學(xué)校的權(quán)威，在這一行政法律關(guān)系中，只能部分排斥司法審查，部分通過司法途徑獲得救濟。

四、特別權(quán)力關(guān)系說

此觀點認為學(xué)校學(xué)生之間是區(qū)別與一般行政法律關(guān)系的特別權(quán)力關(guān)系。在理論支配下，學(xué)校與學(xué)生之間的關(guān)系是一種嚴重不平等關(guān)系，主要表現(xiàn)在：一是學(xué)生承擔(dān)各種義務(wù)的不確定性。即學(xué)校制定規(guī)章制度時，可以不顧上位法律的要求，直接限制或者剝奪學(xué)生的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)或者其他權(quán)利。學(xué)校往往出于主觀的評價，在實現(xiàn)教育目的之內(nèi)，可以為學(xué)生設(shè)定各種義務(wù)。二是學(xué)生權(quán)利受害的不可救濟性。對這種限制學(xué)生只能承受，不能或者很難獲得司法救濟，學(xué)校行為不接受司法的審查。

上述四種學(xué)說，各舉一端，各有其理，但亦各有其弊。民事法律關(guān)系說過分調(diào)強學(xué)生與高校之間的平權(quán)性，忽略了高校權(quán)限的來源、費用來源以及高校管理的屬性；一般行政法律關(guān)系說雖然認識到學(xué)校管理的高權(quán)屬性，但是對學(xué)校與學(xué)生之間關(guān)系的特殊性意識不夠。

我們認為，高校與學(xué)生間是一種復(fù)雜結(jié)構(gòu)的法律關(guān)系，其中既包括隸屬型法律關(guān)系，又包括平權(quán)型法律關(guān)系。但隸屬型法律關(guān)系，即法律關(guān)系主體雙方的法律地位不平等是其主要特點。即使在高校與學(xué)生的平權(quán)型法律關(guān)系中，仍然不同于普通的民事關(guān)系，學(xué)生依然承擔(dān)認可和服從學(xué)校管束的義務(wù)。否則，高等學(xué)校有權(quán)依據(jù)自定規(guī)則限制甚至剝奪學(xué)生的權(quán)利，甚至從根本上改變學(xué)生的法律地位。因此，高校與學(xué)生之間的關(guān)系，既不是普通的民事關(guān)系，也不是普通的行政關(guān)系，而是具有特別權(quán)力因素的公法關(guān)系。在這種法律關(guān)系中，主體雙方的權(quán)利義務(wù)不完全對等。我國民法通則規(guī)定，民事主體的法律地位平等，在具體的法律關(guān)系中，他們同樣享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)。高校與學(xué)生之間的關(guān)系，顯然不是這種平等主體間的平權(quán)型法律關(guān)系。高校作為履行特定職能的特定主體，依法享有在其特定職能范圍內(nèi)自主判斷、自定規(guī)章、自主管理的特別權(quán)力。《教育法》、《高教法》和《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》都明確規(guī)定了高校“依法自主辦學(xué)”和“按照章程自主管理”的權(quán)力。我國法律對于高校自主管理權(quán)的確認和維護，可以理解為法律對于高校作為一種公法人內(nèi)部“特別權(quán)力關(guān)系”的確認和肯定。

特別權(quán)力關(guān)系是以德國為代表的大陸法系行政法學(xué)上的理論，它與一般行政法律關(guān)系即一般權(quán)力關(guān)系相對。這類法律關(guān)系有兩大特別之處，即不接受法律保留原則規(guī)范和不接受司法審查。雖我國法學(xué)理論中，并無明確的特別權(quán)力關(guān)系概念，但具有特別權(quán)力關(guān)系特征的管理關(guān)系卻在行政法律活動切實存在者，尤其是公法人的內(nèi)部管理關(guān)系中。由于公法人內(nèi)部行政關(guān)系所具有的特殊性，我國大陸行政法理論與實踐中，對于內(nèi)部行政關(guān)系是否屬于行政關(guān)系，是否屬于行政法的調(diào)整對象存在著爭論。公法人內(nèi)部特別權(quán)力關(guān)系不僅客觀存在，而且實際上受到我國現(xiàn)行法律、法規(guī)的維護。內(nèi)部行政不接受司法審查。如《行政訴訟法》第12條規(guī)定，人民法院不受理關(guān)于行政機關(guān)對其工作人員的獎懲、任免等決定所提起的訴訟。再如，根據(jù)《教育法》，學(xué)生除依據(jù)其第42條第4項的規(guī)定，當(dāng)“學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”時，可“依法提起訴訟”外，在具有特別權(quán)力關(guān)系特征的學(xué)校管理關(guān)系中，亦缺少明確的司法救濟途徑。長期以來，高等學(xué)校基本上處在一種無訟的狀態(tài)下。人們一般習(xí)慣性地認為，高校對學(xué)生的獎懲（包括依校規(guī)開除學(xué)生）是高校當(dāng)然的權(quán)力而毋庸置疑。

無論從理論上如何解釋和判斷它，這一現(xiàn)象正在不以某些人的意志為轉(zhuǎn)移地發(fā)生著變化卻是不容置疑的。我們不得不面對的一個問題是，隨著戰(zhàn)后法治原則的發(fā)展，大陸法系國家在其法律、法規(guī)和司法實踐中，逐漸對特別權(quán)力關(guān)系的內(nèi)容與適用范圍加以規(guī)定、區(qū)分和限制，通過適用“法律保留原則”、“重要性理論”、“比例原則”、“正當(dāng)程序原則”等等，摒棄特別權(quán)力關(guān)系排除司法審查與救濟的傳統(tǒng)觀念，對原有的特別權(quán)力關(guān)系理論加以揚棄和改造，使之符合現(xiàn)代法治精神。縱然有些學(xué)者提出特別權(quán)力關(guān)系名存實亡，但是，不得不承認的是，作為特殊行政管理需要的特別手段與方式，仍然在很多行政領(lǐng)域存在。特別權(quán)力關(guān)系仍然有其存在的正當(dāng)性和必要性。而我國大陸的法律、法規(guī)，至今缺少對于特別權(quán)力關(guān)系內(nèi)部相對人的明確的司法救濟途徑。田永案開辟了對教育領(lǐng)域公務(wù)法人（或稱公立教育機構(gòu)特別法人）內(nèi)部特別權(quán)力關(guān)系進行司法審查的先例。由此而引發(fā)的實踐反映和理論探討，已使我國高校與學(xué)生間的原有法律關(guān)系模式面臨前所未有的挑戰(zhàn)，亦給建立和完善高校管理的法律秩序提出了新的課題。

在我國正在逐步走向法治社會的今天，衡量高校學(xué)生管理工作好壞與成敗的標準，已不僅僅是管理效率的高低，同時還要看其能否實現(xiàn)對人的正當(dāng)權(quán)益的維護和保障。這樣的價值導(dǎo)向才是完整的。保障和維護正當(dāng)、合理的個體權(quán)益，是現(xiàn)代法治精神的核心內(nèi)容。在高校學(xué)生管理工作中堅持法治精神，既需要完善的制度設(shè)計以形成必要的法律秩序，又需要在日常的學(xué)生管理工作中認知和貫徹法治理念。法律對于學(xué)校管理的深入程度，可能是一個長期爭論的話題，但法治精神和維護人的權(quán)利的意識，卻是高校學(xué)生管理工作不能不有的基本理念和價值觀，也是高校學(xué)生管理工作者不能不養(yǎng)成的基本意識。因此，在高校學(xué)生管理工作貫穿行政法的合法、合理性原則，同時正確理順高校與學(xué)生的關(guān)系至關(guān)重要。

參考文獻：

[1]甘玲等.《從法律的角度認識高校學(xué)生工作》.《社會心理科學(xué)》，2004年第5期

[2]李森.《普通高校與學(xué)生法律關(guān)系研究》.華中師范大學(xué)2007年碩士論文

[3]盧祖元，陸岸.《論高校與學(xué)生的雙重法律關(guān)系》.《蘇州大學(xué)學(xué)報》，2001年04期

[4]楊春磊.《在校大學(xué)生的法律地位與高校學(xué)生管理研究》.《科教文匯（中旬刊）》，2011年09期

[5]關(guān)于特別權(quán)力關(guān)系理論的發(fā)展可以參見毛雷爾著，高家偉譯：《行政法總論》，法律出版社，2001年版