促進農村土地流轉的對策

孔強

我國農村土地承包經營權流轉自20世紀8 0年代初開始出現并逐步擴展，近幾年呈加 快趨勢，從總體上看，流轉是平穩健康的。但隨著流轉規模擴大、速度加快、流轉對象和利益關系多元化，也出現了一些值得關注的問題，迫切需要加強研究、改進，從而推動我國土 地承包經營權流轉健康發展。

一、我國農村土地流轉形式

目前，我國農村土地流轉形式較多，主要歸納為以下幾類型： 第一種是自由流轉 ，它是在農戶家庭間出現的自愿流轉現象， 表現為以下式： 互換調節承包地、代耕、代種、 代收、轉包和轉讓；第二種是租賃倒包，這種形式出現于2 0世紀9 0年代中后期，農村中富裕后有頭腦的農民和城市中下崗人員及單位不景氣人員將投資轉向農村發展。他們向鄉、村集體租賃土地 荒山經營權，有規模地成片地開發土地、荒山資源 ，從事各項開發項目。第三種是股份合作制。在一些經濟發達、市場化程度較高的地方，出現了一些企業集團作為投資主體，興辦規模化的農業區，農戶以土地承包權入股， 按入股分紅。第四種是抵 押、 托管。集體建設用地使用者將土地使用權作為融資的擔保，包括用地上建筑物抵押連帶土地 使用權抵押的情形，這主要存在于民營經濟較為發達的東南沿海一帶，托管是承包方承包地 委托農業服務組織或農戶代為經營管理，托管雙方簽訂協議，委托方向受托方支付一定的費 用。

一、土地流轉中存在的問題分析

農村土地流轉缺乏規范。在我國西部大多數農村，土地流轉仍處于缺乏規范的無序狀態，這主要表現在雙方未簽訂土地流轉合同，通常是以口頭協商方式達成土地流轉協議。其次，即使有的簽了土地流 轉合同，但條款不全，雙方的權利和責任不明確，承包關系不清晰。總之，我國當前農村土 地流轉缺乏規范性，由此引發了許多土地流轉糾紛。

土地流轉期限短、規模小。農民進城務工經商收入不穩定，也擔心政策變化，怕土地轉出后失去土地，土地仍然是他們生活的基本保障，所以農村土地流轉大多采取短期轉包的方式，轉包期一般是1 ～ 2年，3年以上的很少。 因此，經營者為了眼前利益，往往實行掠奪式經營。從土地流轉的集中程度來看，土地在小戶間流動的多，由此很難形成土地集中連片的規模經營，從而影響 了土地整體耕作效能的提高

農民對土地流轉的熱情不高。對于土地流轉的認同感，部分農民對承包權與使用權認識不清，誤認為流轉使用權就會失去承包權，怕轉讓土地以后征用時會失去利益，即使自己無力經營，也不愿將土地轉讓 給別人。

同時，還由于政策落得不實，農民對“土地承包30年不變”仍心存疑慮。對現在農民土地承包權永久不變更是不了解，這些都使得農民不愿輕易轉出土地。

土地流轉的市場機制尚未形成。目前，我國農村土地流轉尚處于自發階段，缺乏有效的市場機制。對市場化的土地流轉該文原載于中國社會科學院文獻信息中心主辦的《環球市場信息導報》雜志http：//www.ems86.com總第577期2014年第45期-----轉載須注名來源 機制探索也不夠，沒有形成土地流轉中介組織，土地流轉對象與范圍選擇余地小，流轉形式 比較單一，流轉對象更多的局限在鄰里和親屬之間，難以通過有效的流轉實現農村土地資源 的優化配置。

農民承包經營權沒有完全落實。在一些地方，基層干部過于強調集體對土地的所有權，甚至把土地集體所有權當作是鄉村干部的所有權。因此，在土地流轉過程中，行政干預過多，人為因素過大，出現違背農民 意愿強制推行土地流轉，甚至隨意變更撤銷與農民的承包合同的現象，嚴重損害了農民的利 益。

二、推進農村土地流轉的對策

明確界定土地產權。農村土地改革的深化離不開土地制度的創新，如果沒有土地產權制度的科學界定，土地 就不能合理流動和有效運轉。在實際中，由于土地的集體所有和對每一個具體農民實際上的 不明確性和虛無性，作為流轉主體的農民搞不清誰流轉、怎么流轉和流轉收益歸誰這些關鍵 問題，從而嚴重阻礙了農民參與土地流轉的積極性。因此，明確界定農村土地產權對農民顯 得至關重要。首先，在地財產權利的劃分上要“歸屬清晰”。其次，在財產權利運用過程中要“權責明確”， 明確土地所有者擁有對土地的多項權力和責任。

建立土地流轉中心，積極培育土地流轉中介機構。在農村土地流轉中，存在著土地的轉讓方找不到土地的受讓方，土地的受讓方找不到土地的轉讓方，土地轉讓信息的取得主要依靠鄰居、親戚、朋友及農村干部的信息交流，這 就造成了土地交易的成本高，土地資源配置的效率低。因此，需要建立專門的土地流轉交易場所，解決信息傳遞問題，以提高農村土地流轉機制的運作效果，同時，可以幫助農民簽訂 正式的流轉合同，減少土地流轉后的糾紛，切實保障農民的利益。具體來說可考慮以鄉鎮為單位，建立土地流轉中心，其職能主要是進行土地流轉規劃、收集、提供土地供需信息、確立土地流轉指導價格、辦 理交割、登記等相關手續。

建立和完善社會保障體系。我國農村的社會保障體系是以土地為基礎的保障體系，隨著農村土地經營權流轉進 行，這種社會保障體系有著極不完善的一面。因此，應當完善農村社會保障機制，抵御各種 風險，減少對農民的損害。具體辦法就是建立最低社會保障體系、商業保險和保險體系等。但農村的社會保障問題很復雜，地區差別很大。我們應當在有條件的地方試行由農村集體經濟組織、鄉村企業和農民共同負擔。國家給予補助的養老保險制度要徹底解決農村居民對土 地的依賴性，就必須堅決而穩妥地推進農村社會保障制度改革，逐步將農村的各項保障由依 靠承包的土地轉變為依靠社會保障，把廣大農村居民納入社會安全網之內，使廣大農民貧困有所救助，年老有衣食來源，生病能得到及時醫治，這樣，他們就不會戀土守土了。

土地流轉中要充分尊重農民意愿。20多年來，農村改革的一條成功經驗就是充分尊重農民意愿，搞農村土地流轉也必須 堅持這一原則。《農村土地承包法》明確規定：在承包期內，農戶對承包的土地依法擁有自主的使用權、收益權和流轉權，有權自主決定承包地是否流轉和流轉的形式，在土地流轉中不允許以任何名義侵害農民的承包經營權和流轉收益權，農民在土地流轉中的主體地位必須得到保護和尊重。其次，在土地流轉中要充分尊重農民意愿，還需正確劃分縣鄉政府、村級 組織的職能，縣、鄉、村（組）是農村土地的管理者，它的職能是監督土地資源的合理運用和農戶土地使用權的流動，而不應用行政手段調整、干預甚至取代農戶對土地的使用權。

綜上所述，中國的問題是農民問題，農民的問題是土地問題，保護農民的收益，促進土地合理的流轉，增加社會財富，提高農民收入和保護農民利益，加強土地管理，提高土地 利用效率，對我國經濟和社會的可持續發展具有非常重要的意義。

（作者單位：湯原縣農村合作經濟管理站）