農村土地流轉與農民權益保障問題

宋寶斌

農村土地流轉是當前農地制度創新的一種有效形式，但在農村土地流轉過程中，保障農民的權益卻往往受到侵害。筆者分析了土地流轉過程中侵害農民權益的現象，就如何合理規范土地流轉，保障農民權益提出了相關的建議。

一、土地流轉過程中農民的權益受到的侵害

土地流轉操作不規范，農民利益受到侵害。一是在土地發包上 ，一些基層干部仗著 土地所有者代表的身份和行政權力，以行政強行推動開展土地流轉，嚴重損害農民土地承包 權。二是在流轉手續上，集體與土地流轉的農戶沒有簽訂規范的合同或協議，有的單憑村干 部的口頭承諾；有的農戶反對尚未達成協議。如近兩年來，隨著農業稅的減免、國家有關 “三 農”政策的實施，越來越多的外出務工農民回鄉種地，因而產生了不少糾紛 三是在流轉過 程 中，一些地方在發包中，集體經濟組織沒有按照規定公開招標發包，村干部私下與承租者達 成交易，甚至與承租者事先串通搞假招標，蒙騙群眾。

土地被改變農業用途，農民的合法權益缺乏有效保障。一些外來企業不愿與村社及 眾多農戶打交道，而鄉鎮政府急于招商引資，不經農戶同意擅自與企業（包括個人投資者）簽 訂土地包租合同，并代企業先行墊付土地租金；還有一些村社以集體的名義隨意終止承包合 同，無償收回或強迫農民轉讓、出租承包地，從而使承包農戶的土地經營權、使用權無形中 被基層政府剝奪了。一些外來企業 （包括個人投資者） 開發、租賃農民和集體的土地，出于 自身經濟利益的預期，對農戶和集體土地收益的補償絕大多數都采取一年一給付的辦法， 而農業的自然風險和市場風險很大，企業（包括個人投資 ） 一旦經營失利，多數情況下是逃之 夭夭 ，不能履行合同義務，無法兌現農民的承包和補償費用。不僅如此，許多地方在轉讓、 租賃土地時價格定得偏低，而且一定就是2 0年、3 0年、5 0年，雖然農民得到了眼前實惠 ，但從長遠看，在企業（包括個人投資者） 經營收益大幅度增長時，農民的土地租金卻只能維 持原來的水平，必然影響農民的長遠利益 。 不能忽視的是，有的企業（包括個人投資者） 成 片租賃土地，擅自在耕地上建造永久性固定建筑物，有的甚至干脆租用耕地辦廠，已從根本 上改變了土地的農業用途 。

農地流轉過程中過多地行政干預損害了農民的經濟利益。近年來，農村土地流轉的速度明顯加快，這在一定程度上是因為農村經濟和非農產業 的發展所致。由于在農地流轉過程中的一些經濟利益的誘惑，許多地方的農地流轉都是由村 級組織和地方政府作為主要推動力量的。據有關報道稱，對某省7個縣市的調查，由政府出 面的土地流轉占到流轉總數的40% ， 由村集體組織出面的土地流轉比例甚至高達

5 5% 以上。在市場經濟條件下，農民本應是農地市場的主體，有權決定所承包土地的生產 經營。但由于農地制度的不合理、政府的干預，致使農地流轉中農民合法權益經常受到侵害。

二、規范農村土地流轉，保障農民權益的對策措施

農村土地的流轉是適應農村社會經濟發展而進行的一項土地制度上的創新，但土地流 轉應有一定的原則，不能侵害農民的根本權益 ，該文原載于中國社會科學院文獻信息中心主辦的《環球市場信息導報》雜志http：//www.ems86.com總第577期2014年第45期-----轉載須注名來源如堅持自愿原則、主要在農戶之間流轉的原則、效率和公平兼顧的原則、以集體土地所有制為前提的原則。因此，為保障農民土地權 益，加快農村土地流轉，主要應做好以下幾個方面工作：

要強調進一步完善落實黨的農村土地政策，完善相關的法律規范，保障農民土地權益

3 0年承包期內，無論農民是否從事農業，是否仍以農為生，除非他主動放棄土地承包權，否則任何組織或個人都不得通過任何手段使農民失去承包地。應進一步明確界定農民的土 地權利，使農戶真正享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權。穩定家庭承包經 營制度，規定土地承包期限固然重要，但關鍵還應明確界定農民土地承包權的內容和性質。 盡管經過2 0多年的不斷改革和完善，農民在土地占有、使用、收益等方面已享有了更多

的權利，但土地處分權卻從來沒有真正賦予農民。因此， 促使農戶真正享有占有、使用 、 收益、處分四權統一的承包經營權，應是政策不斷完善的一個重要方面。

積極培育土地流轉中介機構，促進土地市場的完善發育。當前，農村土地流轉低效率、秩序混亂的直接原因在于缺乏規范的組織協調機構和土 地流轉市場。而建立土地流轉中介服務組織、實行土地流轉委托管理是優化土地資源配置、 充分發揮土地資源優勢、實現土地高效率、低成本、有秩序流轉的有效途徑。為了降低談判 等交易費用，大部分農業經營大戶都更愿意與中介機構打交道，希望由中介機構集中單個農 戶的土地，然后將其推入農地租賃市場。 如在土地管理部門指導下建立“土地流轉委托

中心”或“土地信托中心”等中介機構，由中介機構負責接受農民委托，并將需要流轉出的 土地資料保存，同時動員相鄰田塊的農戶自愿流轉或調換土地，從而形成可供成片調整的地 塊。中介組織應建立農村土地流轉交易信息網絡，及時登記匯集可流轉土地的數量、區位、 價格等信息資料，定期對外公布，接受供求雙方咨詢，溝通供求雙方的相聯系，以提高土地 流轉的成功率。

基層政府在土地流轉中要找準自己的位置，搞好服務，不能過度 預農村土地流轉是以農戶為主體的，是農戶自愿的市場行為，而不是靠行政手段來實現的。基層政府在土地 流轉中不應代替農民直接經營，不應以管理者名義去分享地租。當然，尊重農民的意愿和主

體地位，并不是說政府可以撒手不管、無所作為。鄉村組織在土地流轉中的定位應該是加強 管理和搞好服務。如搞好涉及土地流的資格審查、合同簽證、檔案管理和動態監測等工作， 為土地流轉提供信息 、中介、組織、協調等服務，制定土地利用與流轉的長遠規劃，做好土地的集連片和整理工作，改善農田基礎設施建設，為土地流轉創造良好的環境。

建立和逐步完善農村社會保障體系，弱化農地的社會保障功能。在我國農村，土地 除了作為最基本的生產要素發揮效用外， 還具有社會保障功能。在土地的這種功能還沒有 合適的可替代品之前，農民寧可撂荒棄耕，也不愿意放棄農地承包權，這就造成“有人無

田可種”與 “有田無人愿種”并存的不正常現象，嚴重制約著土地規模經營和農業經濟效率。 “但是，在農村社會保障問題上，土地保障只是我國農村社會保障制度建立過程中的一個過渡形式，土地不應承擔起農民的全部社會保障功能。 因此，政府管理要到位，要承擔起提供惠及全民的社保障體系的職責；要建立起從最低生活保障到農村醫療、從五保戶到 農村社會養老，即覆蓋全體農民的農村社會障體系，使農民與市民一樣平等地擁有權利和享 受社會經濟發展的成果。

（作者單位：湯原縣太平川鄉農村經濟管理中心）