欠發(fā)達(dá)地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考
——以重慶市黔江區(qū)為例

□朱文剛

欠發(fā)達(dá)地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考
——以重慶市黔江區(qū)為例

□朱文剛

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。“十二五”時期，尤其是黨的十八大報告明確提出要“四化同步”發(fā)展之后，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入發(fā)展的關(guān)鍵時期，但在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化水平目前仍然比較低，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也面臨諸多難題。黔江作為國市定位的區(qū)域性中心城市，研究探索在欠發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)階段的新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展道路，具有十分重要的指導(dǎo)意義。

一、黔江新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀

近年來，黔江區(qū)深入實(shí)施工業(yè)強(qiáng)區(qū)、城市東進(jìn)、大通道建設(shè)“三大戰(zhàn)略”，負(fù)重自強(qiáng)，創(chuàng)新圖變，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快推進(jìn)，城市建設(shè)取得了顯著成就。

（一）城鎮(zhèn)化率不斷提高

2000至2012年間，黔江區(qū)城鎮(zhèn)人口由8.71萬人增加到23.62萬人，城鎮(zhèn)化率由19.8%提高到42.53%，年均提高1.9個百分點(diǎn)。

（二）城鎮(zhèn)功能不斷完善

黔江中心城區(qū)建成區(qū)規(guī)模由“十一五”初期不足10km2發(fā)展到20km2。規(guī)劃建成了民族醫(yī)院、圖書館、大十字購物廣場等城市大件，舟白機(jī)場升格為武陵山機(jī)場，進(jìn)一步配套完善了公共文化活動中心、中心衛(wèi)生院、喜萬家連鎖超市等公共設(shè)施。

（三）城市東進(jìn)顯規(guī)模

2009年，黔江區(qū)委、區(qū)政府響亮提出“城市東進(jìn)”戰(zhàn)略。目前，新城建成區(qū)面積已達(dá)13.5平方公里、人口8萬余人，民族風(fēng)情城、武陵山商貿(mào)批發(fā)城、汽摩商谷等加快推進(jìn)，新城輪廓顯現(xiàn)。

二、黔江城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問題

盡管，黔江區(qū)近幾年城鎮(zhèn)化建設(shè)取得明顯成效，但是其城鎮(zhèn)化總體水平偏低，且城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡，仍有很多問題亟需解決。

（一）與同一收入水平的常態(tài)城鎮(zhèn)化水平相比，黔江區(qū)的城鎮(zhèn)化水平偏低

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)霍利斯·錢納里運(yùn)用回歸分析，對1950—1970年101個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平數(shù)據(jù)與城鎮(zhèn)化水平數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)，結(jié)果證明在一定的人均國民生產(chǎn)總值水平上，有一定的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、勞動力配置結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)化水平相適應(yīng)，其基本結(jié)論是城鎮(zhèn)化水平與人均GNP正相關(guān)，人均GNP越高，城鎮(zhèn)化水平也越高見（表1）。

表1：錢納里“發(fā)展模型”中城鎮(zhèn)化水平與人均GNP的關(guān)系

由于錢納里“發(fā)展模型”使用的是1970年的數(shù)據(jù)，為使數(shù)據(jù)具有可比性和便于檢驗(yàn)，我們把2010年的數(shù)據(jù)換算為1970 年的水平，同時使用人均GDP替代人均GNP。2010年，黔江區(qū)人均GDP為22663元，按照中國人民銀行公布的2010年末人民幣對美元匯率6.6227：1折算，人均GDP為3422美元，相當(dāng)于1970年的831美元。根據(jù)錢納里“發(fā)展模型”，黔江城鎮(zhèn)化水平應(yīng)該接近60%。但是，2010年城鎮(zhèn)化水平實(shí)際僅為39.1%，低于理論值近20個百分點(diǎn)。也就是說，與同等收入水平相比，黔江城鎮(zhèn)化水平明顯偏低。

（二）與工業(yè)化水平相比，黔江城鎮(zhèn)化水平較為滯后

一般來說，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化是一種互相聯(lián)系、互相促進(jìn)、密不可分的關(guān)系，理想的城市化發(fā)展模式是工業(yè)化與城市化適度同步推進(jìn)，二者協(xié)調(diào)發(fā)展。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，城市化水平與工業(yè)化水平的偏差系數(shù)（城鎮(zhèn)化率/工業(yè)化率—1）一般為正值，正值即為城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展，反之則存在問題。工業(yè)化率一般以工業(yè)增加值占全部生產(chǎn)總值的比重來計算。我們把城市化與工業(yè)化的關(guān)系和黔江的數(shù)據(jù)放在一起進(jìn)行比較卻發(fā)現(xiàn)，黔江城鎮(zhèn)化水平與工業(yè)化水平的偏差值均為負(fù)數(shù)。具體情況見（表2）。

表2：黔江國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總量指標(biāo)

從表2我們清晰的看出，黔江城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的進(jìn)程。兩者之間的偏差系數(shù)一直是負(fù)值，但呈現(xiàn)逐漸縮小的態(tài)勢，這說明黔江的城鎮(zhèn)化進(jìn)程有明顯加快的趨勢。

（三）按照建成渝東南中心城市的要求相比，黔江城鎮(zhèn)化進(jìn)程還面臨諸多問題

把黔江打造成成渝東南地區(qū)中心城市是市委市政府的重大戰(zhàn)略部署，按照《關(guān)于加快把黔江建成渝東南地區(qū)中心城市的決定》（渝委發(fā)〔2010〕36號）的要求，黔江到2020年，城市人口達(dá)到50萬人、城區(qū)面積達(dá)到50平方公里。而2012年黔江城鎮(zhèn)人口僅有19萬人左右，戶籍人口54萬，到2020年要增加到45萬人（由于50萬人的中心城市定位實(shí)現(xiàn)難度較大，目標(biāo)現(xiàn)已調(diào)低），8年時間要增加26萬人，平均每年要新增加3.25萬人的城鎮(zhèn)人口，而過去十年間每年僅增加大約1萬人，盡管黔江城鎮(zhèn)化已進(jìn)入加速階段，可以說要實(shí)現(xiàn)45萬人的城鎮(zhèn)人口目標(biāo)難度依然不小。尤其是從2005-2011年黔江三次產(chǎn)業(yè)勞動力從業(yè)人員情況來看，二、三產(chǎn)業(yè)僅增加了2.35萬人非農(nóng)業(yè)從業(yè)人員，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移需求，新增加城鎮(zhèn)人口的就業(yè)問題將是制約黔江城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的一大瓶頸。

三、加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的舉措

（一）加快城鎮(zhèn)體系構(gòu)建，著力改善城鄉(xiāng)居住條件

一是加速中心城區(qū)品質(zhì)提升。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該將中心城市建設(shè)擺在重要位置，堅持改造更新與功能提升并重，舊城改造和新城開發(fā)并舉，打造低碳生態(tài)特色城市，為城市居民創(chuàng)造優(yōu)良的工作和生活環(huán)境，為吸納外地人口創(chuàng)造良好的硬件軟件基礎(chǔ)。二是深入推進(jìn)高山移民。有效整合國市相關(guān)政策，將集鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)民新村建設(shè)與高山生態(tài)扶貧搬遷緊密聯(lián)系起來，吸引高山居民到集鎮(zhèn)、園區(qū)就業(yè)，引導(dǎo)偏遠(yuǎn)山區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)人口向城鎮(zhèn)集中。

（二）推進(jìn)產(chǎn)城融合，增強(qiáng)城市發(fā)展動力

一是加快黔江產(chǎn)業(yè)集群培育。圍繞建設(shè)600億工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群目標(biāo)，重點(diǎn)建設(shè)PVC一體化、20萬噸鋁加工一體化、黔江卷煙廠“退城入園”、桐鄉(xiāng)絲綢工業(yè)園等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，夯實(shí)城鎮(zhèn)化建設(shè)的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)基礎(chǔ)。二是重點(diǎn)發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)。在全區(qū)上下提出招大商、產(chǎn)業(yè)鏈招商的背景下，可適當(dāng)針對農(nóng)民工招商，根據(jù)本區(qū)農(nóng)民工的就業(yè)能力發(fā)展相應(yīng)產(chǎn)業(yè)，吸引農(nóng)民工就近就業(yè)，解決城鎮(zhèn)人口不足的難題。并且需要大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的吸納就業(yè)能力。重點(diǎn)發(fā)展服裝加工、磚瓦加工、電子元件配套等。三是深入推進(jìn)正陽工業(yè)園區(qū)與新城之間的互動。制定并落實(shí)園區(qū)職工住宅和生活配套設(shè)施建設(shè)方案，完善園區(qū)道路建設(shè)和公交站點(diǎn)布局，逐步推進(jìn)銀行、超市、餐飲、醫(yī)療等服務(wù)機(jī)構(gòu)入駐。

（三）加快民生事業(yè)發(fā)展，不斷追求均等化目標(biāo)

一是推動城鎮(zhèn)教育均衡發(fā)展。根據(jù)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和學(xué)齡人口分布趨勢，優(yōu)化調(diào)整城鄉(xiāng)學(xué)校布局，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)和中心小學(xué)寄宿制學(xué)校建設(shè)。保障轉(zhuǎn)戶居民和進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女入學(xué)權(quán)利，力爭在武陵山區(qū)率先普及學(xué)前三年和高中階段教育。三是建立高效的城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。健全區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）、村（社區(qū)）三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化。三是夯實(shí)城鎮(zhèn)發(fā)展的文化基礎(chǔ)。提高黔江城鎮(zhèn)發(fā)展的文化品位，加快推進(jìn)渝東南科技館、渝東南傳媒中心、黔江區(qū)文化中心等項(xiàng)目前期工作，恢復(fù)朝陽寺古廟，完善土家族文化生態(tài)博物館功能。加大文化產(chǎn)業(yè)的支持力度，建設(shè)土家工藝品展示交易中心、土家族苗族服飾設(shè)計制作中心，創(chuàng)辦高水平民營民族表演企業(yè)。加強(qiáng)文化遺風(fēng)保護(hù)，重塑馬喇號子、后壩山歌、后河古溪等文化品牌。

（四）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

以新型城鎮(zhèn)化為著力點(diǎn)的改革有兩大要點(diǎn)：確保產(chǎn)業(yè)工人和轉(zhuǎn)戶居民成為城市居民，確保農(nóng)民財產(chǎn)性資源成為城鎮(zhèn)建設(shè)的社會資本。一是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革。在不改變用地性質(zhì)前提下，推行股份合作、租賃、承包等土地流轉(zhuǎn)形式，建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障制度，鼓勵農(nóng)民依法自愿有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，完善生態(tài)效益補(bǔ)償、森林資源流轉(zhuǎn)等配套政策，促進(jìn)林地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營。二是深化城鄉(xiāng)建設(shè)用地和“地票”制度改革。擴(kuò)大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，建立土地整理復(fù)墾機(jī)制，完善地票收益分配機(jī)制，增加農(nóng)民土地權(quán)益收入。三是完善戶籍制度改革。逐步推進(jìn)符合條件的農(nóng)民工及家屬在城鎮(zhèn)落戶，常態(tài)化推動戶改工作，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到政策兌現(xiàn)上來，盡快落實(shí)醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、教育等政策。

作者：中共重慶市黔江區(qū)委黨校

責(zé)任編輯：宋英俊