基于內容分析法的知識產權服務政策研究

李良成，高 暢

（華南理工大學法學院/知識產權學院，廣東 廣州 510006）

基于內容分析法的知識產權服務政策研究

李良成，高 暢

（華南理工大學法學院/知識產權學院，廣東 廣州 510006）

以我國2005-2012年頒布的48份知識產權服務相關政策為樣本，用內容分析法，對相關政策按政策級別、政策所作用的層面以及政策的功能屬性建立了分析維度。分析了知識產權服務的政策所存在的問題，表現在政策效力等級整體上與作用層面不相適應；知識產權服務針對性政策數量不足，缺乏可操作性；專利政策與國家經濟科技政策的銜接不夠緊密。分析了知識產權服務政策制定所出現的良性態勢，表現在戰略性新興產業知識產權服務政策日益受重視；科技政策與產業政策協同發展；企業知識產權服務政策向體系化和結構合理化邁進。并提出了政策制定的建議，發揮政府的主導作用，力避政策結構失衡；提高各省市的具體政策措施數量和質量；提高人才政策制定的指向性和針對性。

知識產權；產權服務；產權經濟；知識管理

我國自2008年實施知識產權戰略以來，知識產權的創造、運用、管理、保護水平顯著提高。而知識產權服務體系作為知識產權戰略的重要內容，其發展和完善必將關系著我國知識產權強國的實現。知識產權服務貫穿于知識產權的創造到產業化的全過程，有利于降低企業研發成本、促進成果的產業化及知識產權利益人的保護，進而促進企業技術創新和我國經濟增長。近幾年，伴隨著各項重大政策文件的相繼出臺，知識產權服務體系的建設日益得到重視。近年來，我國部分中心城市不斷加強知識產權服務體系，如專利申請、信息咨詢、專利代理服務和知識產權交易、法律服務等領域的建設，但我國知識產權服務機構還很少，服務能力有限?！秶抑R產權事業發展“十二五”規劃》首次將知識產權服務納入國家規劃綱要中，明確將“知識產權服務能力明顯提升”作為四大主要目標之一，體現了知識產權服務業在國民經濟和社會發展中的地位。在2012年12月1日國務院公布的《服務業發展“十二五”規劃》中，客觀評價了我國服務業在“十一五”期間取得的成績，表明了“十二五”時期我國服務業發展機遇和挑戰并存，知識產權服務更是作為整體服務業發展的重中之重，并對其今后的發展提出了相應的對策措施。目前，知識產權服務政策的研究還很缺乏，且以籠統的定性分析為主，對相關的知識產權服務政策文本所包含信息的量化研究非常少，缺乏結構化的政策文本分析框架，難以有效研判相關政策的演進及態勢，其對政策實踐的預見性和指導性不足。本文采用內容分析法通過對48份知識產權服務相關文件進行定量研究，加以分析和評價，并對未來政策制定提出了建議，對進一步出臺知識產權服務業政策及完善政策體系的整體效果，提升知識產權服務業發展水平，對促進我國產業結構優化升級具有一定的理論和現實意義。

圖1 知識產權服務政策維度劃分

一、知識產權服務政策的分析方法、思路和資料來源

從上世紀70年代開始，知識產權政策得到了國內外學者的廣泛關注，近年來隨著知識產權服務地位的不斷攀升，更多學者將視角投向了知識產權服務這一領域，對知識產權服務政策的研究也多采用定性的分析方法，主要集中在將知識產權服務政策作為知識產權服務體系建立的重要保證或措施。

馮曉青指出我國已初步建立了知識產權服務體系，取得一定的成效，但從促進我國企業技術創新和知識產權戰略實施的角度看，知識產權服務體系仍存在一些問題，表現在政策和制度不夠完善及政策之間協調性不夠，高效運轉的公共服務平臺缺乏，服務能力弱，服務機構與企業之間信息溝通機制缺乏，服務人員的整體素質有待提高，服務機制不夠健全，服務市場機制不夠規范，地區差異大[1]。

戰略性新興產業知識產權服務體系包括政策、技術、人才和市場四個方面。在政策方面，從知識產權的創造、運用、保護和管理四個方面制定面向戰略性新興產業的知識產權服務方面的政策措施[2]。

學者們對知識產權服務政策的分析主要從政策系統自身出發，忽略了政策分析的學科綜合性、可操作性等特征。“政策分析應該是一種面向實際應用、注重可操作性、涵蓋政策分析各個階段、創造知識的過程。其中，運用各類方法及模型對政策進行定量研究，是政策分析的核心[3]?！?/p>

內容分析法有多種解釋，其中大部分將其同時解釋為定量內容分析和定性內容分析。其中定量內容分析是指運用“客觀系統的計數及記錄程序，定量描述文本中的文字符號內容”，包括文本中特定的詞、主題或問題出現的頻率(Neuman，1997)[4]。本文對知識產權服務政策的分析采用定量內容分析方法，參照美國總評估辦公室提出的內容分析法，即：①以標準化的格式將收集到的政策文件劃分基本維度；②對政策按照維度進行頻數分析和描述；③根據得到的定量分析結論提出切實可用的意見措施。本文將知識產權服務政策劃分為縱向和橫向兩個基本維度。

縱向維度上，政策可分為總政策、基本政策和具體政策。橫向維度上，本文根據收集到的知識產權服務相關文件的特性，主要從政策的評估屬性和功能屬性兩方面來解釋說明。評估屬性是對政策的一些基本性質的評估。包括A1政策級別，即描述政策的所屬級別；A2影響層級，即描述政策頒布的作用層面。功能屬性是政策具備功能的描述，包括B1國家綜合政策指導建議，B2戰略新興產業（含服務業）集群，B3區域知識產權服務發展，B4企業科技研發、創新和轉化，B5人才培養與發展，B6信息、高技術服務業發展，B7市場信息的披露、完善和平臺建設，B8專利審查、分析、代理和綜合規劃，B9知識產權融資與評估管理，B10國際交流與合作。

本文統計的原始資料來自2012年8月國家知識產權局規劃發展司編的《知識產權服務相關文件匯編》。具體頻數分布見表1。為了保證內容分析的有效性與可靠性，我們進行了預研究，由四位研究成員組成預研究小組，按照相同的分析維度，對知識產權服務政策獨立進行評判分析，其后各自的評判結果使用信度公式進行信度系數計算，其一致程度是72.24%，具有較高的信度。

表1 我國知識產權服務文件分類統計表

圖2 知識產權服務文件的影響層級分布狀況

圖3 知識產權服務文件的功能屬性分布狀況

二、我國知識產權服務政策演變的定量分析

從表1的統計數據可以看出，在政策級別層面首先是部委層面的文件數目最多27項(56%)，其次是國家層面12項(25%)，再次是國家知識產權局及地方政府層面的文件9項(19%)；在影響層級方面，促進國家經濟發展的文件數目最多(40%)，其后依次是影響企業發展(25%)、影響(新興)產業發展(23%)、影響區域發展(12%)；在功能屬性層面，B1國家綜合指導意見功能的文件數目最多(25%)，余下的文件數目則分布較為均勻，其后依次是B2戰略新興產業（含服務業）集群功能(18%)、B4企業科技研發、創新和轉化功能(12%)、B3區域知識產權服務發展功能和B8專利（審查、代理、轉化和綜合規劃）功能占相同的比例(10%)、B6信息、高技術服務業發展功能(8%)，剩余的四項功能屬性均有相同的比例4%，包括B5人才培養與發展功能、B7市場信息的披露、完善和平臺建設的功能、B9知識產權融資與評估管理功能、B10國際交流與合作的功能。

這里我們假設國家層面的文件為X、部委層面的文件為Y、國家知識產權局及地方政府層面的文件為Z，假設Ux＞Uy＞Uz，即X等級的政策效用強于Y等級的政策，Y等級的政策效用強于Z等級的政策。通過圖2和圖3我們可以分析出知識產權服務政策存在的問題。

1.政策效力等級整體上與作用層面不相適應

從收集到的知識產權服務相關文件來看，從圖2可知，促進國家經濟發展的文件數目最多，而在文件中，效力等級最高的國家層面政策文件僅占到20%左右，余下的政策文件均出自效力等級較低的部委層面和國家知識產權局及地方政府。緊排其后的影響企業發展的文件中更是全部由部委層面的文件組成，效力等級最高的國家層面的文件沒有相關的內容。政策效力與政策影響層面之間存在著脫節，即具有高效力的政策文件的內容多是關注社會影響力較小的方面。而相對的對社會影響較大的領域卻是由政策效力較低的文件構成。政策科學理論認為，公共政策是有一定限度的，如果某一公共政策所產生的社會成本較高，就可能難以達到預期目標，甚至可能帶來不利的后果，其最直接的后果就是造成社會優勢資源的浪費。

2.知識產權服務針對性政策數量不足，缺乏可操作性

依據圖3可知，B5、B7、B9、B10每一項僅有兩份文件，而他們指向的均是實施知識產權服務的針對性的措施，包括人才培養、市場信息的完善與平臺建設、知識產權的融資與評估管理和國際交流等。不置可否，人才政策是知識產權服務政策得以實現的重要保證。知識產權融資作為知識產權運用的重要形式之一，融資有力地推動了科技與金融的結合，政府部門通過制定相關政策文件規范各市場主體及管理部門的行為，明確各市場管理主體的權責體系，并通過政策引導和鼓勵各市場主體積極參與知識產權質押融資業務[5]。加強知識產權信息的利用、傳播和服務，更好地發揮知識產權制度的作用，提高全社會自主創新能力的基礎性、關鍵性環節。隨著國際交流與合作廣度和深度的加深，我國通過積極參與國際規則的制定和修訂，擴大了在國際知識產權合作中的影響。每一項知識產權服務措施的實現都有其自身的特殊性，不是僅僅依靠宏觀高等級的綱要政策就可以解決所有問題的。我國學術界普遍認為“一體適用”早已不符合現有政策發展形勢。政策體系的完善是需要高層級的政策和低層級的針對性政策協同努力的結果，而從圖3中可以看出低層級的針對性政策數量非常少，因此，提升低層級針對性政策的數量和質量是當務之急。

3.專利政策與國家經濟科技政策的銜接不夠緊密

專利制度是知識產權制度的重要組成部分，作為一項激勵和保護創新的基礎性制度，在國家經濟、科技和社會發展中起著越來越重要的作用(Henry R. Hertzfeld等，2006)[6]。在收集到的文件中涉及到專利制度的有：《全國專利事業發展戰略（2011-2020年）》是運用專利制度和專利資源，為提升國家核心競爭力而進行的長遠性和總體性的謀劃。

《關于印發《專利審查工作“十二五”規劃（2011-2015年）》的通知》前瞻性地提出了在“十二五”期間，將全面貫徹執行專利審查工作的指導方針，以提升專利審批能力、完善專利審查標準、提高專利審查質量為工作核心，積極推進基于審查資源的社會服務和審查業務國際合作，扎實做好學術研究、審查業務管理能力與審查文化建設、審查人才隊伍建設，努力實現規劃發展目標。

《關于加強專利分析工作的指導意見》剖析了專利分析的重要意義，明確基本原則和基本目標，并提出了切實可行的措施。

《國家知識產權局印發《專利代理行業發展規劃（2009-2015年）》》在肯定我國關于專利代理行業發展方面的業績的前提下，適時的提出了新的發展規劃。

《知識產權局關于印發《專利工作“十二五”規劃》的通知》切實加強與國家“十二五”經濟社會發展規劃的銜接，為全面實現專利戰略目標奠定堅實基礎。

完整的政策體系發揮作用是由高等級的宏觀政策指明方向，輔以低等級的政策的具體落實來實現的，二者缺一不可。專利政策同國家經濟科技政策的銜接不甚緊密，在具體落實上缺乏可操作性。例如并沒有具體的金融、稅收等方面的扶持政策來支撐知識產權服務的創新與發展；也沒有具體針對專利信息服務的相關政策的出臺。這兩個方面對于專利政策的完善具有很大作用，因此專利政策體系的完善還需要一段漫長的路來走。

4.知識產權服務政策制定部門間的協調有待提高

整理48項政策發現，共有39個行政部門參與知識產權服務政策的制定發布。從政策文本頒布的部門來看（見表2），國務院發文的政策文件比例最大(35%)其次是知識產權局(33%)、部委層面的發改委(21%)、科技部(15%)、財政部(10%)、工業和信息部(10%)、商務部(8.3%)。透過部門聯合發布的政策的數量可以看出，知識產權服務政策制定部門間的協調不是很好。一方面，參與政策部門協同比較突出的發改委、財政部與工業和信息部所發布的政策的數量占到總數的比例仍然很低，僅有33%的比例。另一方面，隨著我國經濟體制的調整，財政部越來越多的參與政策的制定。政府利用財政、稅收和金融等經濟政策實現產業的平穩發展，而在知識產權服務政策制定中，財政部參與制定的政策僅占到總數量的10.4%。

表2 參與制定我國知識產權服務政策部門協同狀況

圖4 參與知識產權服務政策制定的參與部門的數量態勢

據圖4發展趨勢顯示，單一部門獨立發文和多部門協同發文隨時間的推移均呈現一種“波動上升”的趨勢。但在增長幅度上多部門參與發文的知識產權服務政策曲線一直是一種較為穩定的發展態勢，而單一部門的政策曲線從2009-2011年兩年間幾乎是一種垂直上升的態勢。加強部門間的政策協同制定發布仍然是目前工作的重點。

三、我國知識產權服務政策發展態勢分析

結合前面的定量分析我們可以得出知識產權服務政策近年的發展態勢：

1.戰略性新興產業知識產權服務政策獨領風騷

發展戰略性新興產業是我國轉變經濟發展方式、實現結構優化和跨越式發展的重要途徑[7]。在后危機時代，各國紛紛搶占戰略性新興產業高地，我國戰略性產業發展起步較晚，但具有大步向前追的勢頭，依據表3的分析可以看出戰略性新興知識產權扶持政策在國家層面的政策中獨領風騷。以2010年作為“分水嶺”，2010年頒布了《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，2011年發布《國務院關于印發進一步鼓勵軟件產業和集成電路產業發展若干政策的通知》、《國務院關于印發工業轉型升級規劃（2011-2015年）的通知》，2012年發布《國務院關于印發“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃的通知》、《國務院辦公廳轉發知識產權局等部門關于加強戰略性新興產業知識產權工作若干意見的通知》，而在2010年前出臺的相關文件包括2007年的《國務院關于加快發展服務業的若干意見》和2008年的《國務院辦公廳關于加快發展服務業若干政策措施的實施意見》，從前后兩個時段分析可以看出，戰略性新興產業知識產權服務政策在數量和質量上紛紛呈現上升的態勢。

之所以高度重視戰略性新興產業，是因為我國正處于經濟社會發展的戰略轉型期和全面建設小康社會的關鍵時期，而現有經濟發展方式的局限性、經濟結構狀況以及資源環境矛盾日益突出；同時國際金融危機更凸顯了我國加快培育發展戰略性新興產業的緊迫性。其中，戰略性新興產業的知識產權布局決定國家在未來戰略性新興產業鏈條中的位置。

2.科技政策與產業政策協同發展

從緊密結合知識產權戰略建立知識產權體系的措施層面，吳漢東教授提出，“在國家知識產權戰略的指引下，知識產權制度應與國家的科技政策、產業政策、文化政策、教育政策、外貿政策相互配合，并在有關政策出臺時增加知識產權條款[8]。”

2011年是我國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要的起始年，通過表3可以看出，2011年是知識產權服務政策最多產的一年。在政策密集出臺的2011年，21項政策中，除去3項綱領性文件，剩余的18項政策中，產業政策10項，科技政策6項，投資政策和多外貿易政策各一項，基本上實現了“科技政策”和“產業政策”協同發展，輔以對外貿易政策和投資政策的良好格局。在質量上，產業政策如《國家發展改革委辦公廳關于當前推進高技術服務業發展有關工作的通知》圍繞信息服務、生物技術服務、研發設計服務、技術創新服務重點展開，合理有效的推進該技術服務業的發展，對調整我國產業結構具有現實意義。科技政策更是加強對科技成果的保護，完善專利審查政策，實現知識產權服務核心內容的專利代理業的平穩發展。各項政策協同發展，力促實現十二五規劃。

3.企業知識產權服務政策向體系化和結構合理化邁進

現有的法律及政策較少涉及知識產權建設，企業知識產權建設滯后的問題已成為企業技術創新和可持續發展的“瓶頸”，“企業技術創新和發展受制于知識產權”已帶有普遍性，迫切需要有關企業知識產權建設方面的理論指導以及政策扶持[9]。從收集到的關于促進企業發展的12項知識產權服務政策文件內容來看，對于企業創新能力提升的文件有《關于印發《關于加強中央企業科技創新工作的意見》的通知》，對于中央企業科技創新能力的提升提出了切實可行的指導意見，《國家發展改革委科技部印發關于加快推進民營企業研發機構建設的實施意見的通知》為企業創新能力的提升提供物質保證，《關于印發關于支持中小企業技術創新若干政策的通知》，旨在改變能力提升方面的政策非常薄弱的狀況，即對改善政策結構功能的失衡性問題作出努力。這12項政策中除了上述的3項關于能力提升建設的政策之外，還包括境外合作建設、知識產權戰略指導、財政支持政策等內容，內容涉及多元，逐步形成完善的知識產權服務體系。

表3 我國知識產權服務文件分年統計

四、知識產權服務政策制定建議

《國家知識產權事業“十二五”規劃》提出，“推動制定有利于知識產權服務業發展的財稅和金融優惠政策，鼓勵社會力量開展知識產權商用化服務活動，促進知識產權代理、咨詢、評估、托管、培訓、信息檢索、數據加工和金融服務業等的發展，為全社會提供高水平的知識產權服務。充分發揮行業協會的作用，規范知識產權服務業從業人員的資質管理，加強知識產權服務業的行業自律和誠信建設”。這為知識產權服務的發展提供了指導意見和方向。

正如Andrea Wechsler(2012)在分析我國知識產權法律制度時指出，過去三十年，中國從政策、法律到實施方面建立了現代的知識產權法律制度，但是“中國對知識產權保護的長征之路仍需要修訂那些過于籠統，分散的，不系統的或過時的法律?！盵10]在制定知識產權服務政策時就需要避免類似的問題。

1.發揮政府的主導作用，力避政策結構失衡

一直以來，我國不同的知識產權保護由不同的行政管理機構實施，知識產權行政管理工作在機構設置上過于分散，管理不科學，缺少權威、統一的管理主體。有近十個知識產權的直管部門和二十多個間接且與知識產權密切相關的管理部門。各部門往往容易各自為政、封閉割據，缺乏有效協調。首先，需要發揮政府的主導作用，形成統一規劃的知識產權服務行政管理系統，明確各部門在知識產權服務層面的工作要求。其次，政府應協調知識產權部門同其他各部門之間的關系，建立完善的制約監督機制，形成政策合力。再次，政府應緊緊把握住世界知識產權服務發展的大方向，凈化政策發展的國際和國內環境。

2.提高各省市的具體政策措施數量和質量

上海市在知識產權服務為戰略新興產業提供支撐方面可謂是在全國各省市一馬當先。為其他各省市提供了良好的借鑒意義，其具體政策措施包括：深化浦東知識產權質押融資試點工作，與多家商業銀行分別簽署知識產權質押融資戰略合作協議，在浦東新區實施了知識產權戰略促進高技術服務業發展專項工程，開展知識產權工作試點活動，指導相關企業建立了知識產權管理制度，制定了知識產權戰略，落實了知識產權政策，加強了知識產權人才培訓，研究了知識產權糾紛應對策略。委托上海相關行業協會對新能源領域的相關企業進行了知識產權審議試點，面向戰略性新興產業加強專利信息服務，為涉及戰略性新興產業的海歸高層次人才提供知識產權服務等[11]。

根據政策縱向體系的劃分：總政策、基本政策和具體政策。建立完善的政策體系，三者缺一不可，在收集到的知識產權服務政策文件中，省市層面的具體政策數量和質量仍有很大的發展空間。

3.提高人才政策制定的指向性和針對性

綜合國力的競爭歸根到底是人才的競爭，知識產權人才是推進知識經濟的重要主體[12]。在人才政策方面出臺了《知識產權人才十二五規劃》，提出了五大任務、三大主要措施和四項組織實施。在人才政策的制定應提高其指向性，例如對海外優秀人才的引進、培育等政策體系的完善，按照市場機制實現人才的自由流動。其針對性主要表現在培育不同技能的優秀人才，由于知識產權服務存在的復雜性，需要各個領域的專門人才協調發揮作用。人才政策的完善更應該放在知識產權服務政策體系的重要層次，以此來推動知識產權服務的協調發展。

五、結論

公共政策理論認為，政策是由一系列基本單元工具合理組建的。構建合理的知識產權服務政策體系結構需要不同層級、不同作用層面和不同功能屬性的政策相互配合，形成政策合力。由于政策體系具有縱橫交錯的網絡狀特征，要發揮知識產權服務政策的整體功能，不同的政策工具要交叉聯合運用，形成互補。本文采用內容分析法通過對2005-2012年間的知識產權服務相關政策進行了定量分析。研究發現，近年來知識產權服務政策體系存在著諸多問題，其中效力等級整體與作用層面不相適應的問題與上文中提到的形成政策體系的合力相矛盾，是諸多問題中亟需解決的問題。要解決此問題，一方面應發揮政府的主導作用，避免政策結構的失衡；另一方面要提高具體政策的數量和質量。長遠而言，則要加強對知識產權服務型人才的培養，知識經濟時代綜合國力的競爭歸根結底是人才的競爭，只有掌握人才資源，才是真正掌握了發展的命脈。本文還對知識產權服務體系宏觀態勢發展及存在的問題進行了分析，對進一步出臺知識產權服務業政策及完善政策體系的整體效果，提升知識產權服務業發展水平，對促進我國產業結構優化升級和創新型國家的建設具有一定的現實意義和應用價值。

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（責任編輯：FMX）

A Study based on Content Analysis of Intellectual Property Services Policies

LI Liang-cheng，GAO Chang
（School of Law（School of Intellectual Property）South China University of Technology，Guangzhou Guangdong 510006，China）

Taking 48 policies of IP services issued between 2005-2012 as a sample in China，using content analysis，the authority has established the analyzing dimension according to the policies of relevant levels，the contributing roles and the functional attributes.The existing problems of policies in IP services are shown below：the incompatibility between the overall and operational level for the policy effectiveness，the insufficiency of targeted IP services policies and the lack of operability，the loose link between the patent policy and national policy of economy and S&T.While，the positive trend of policy-making for IP services policies is in progressing，such as the increasing attention by the government about the importance of IP services policies in strategic emerging industries，the synergy of S&T policy and industrial policy，the systematization and structural rationalization of IP services policies.Some suggestions for policymaking are provided，such as playing leading role of government and avoiding policy configuration imbalance，improving the quantity and quality of the specific policy measures in every province，enhancing the orientation and pertinence of HR policies.

Intellectual property；Property services；Property right economy；Knowledge management

F062.3

A

1004-292X（2014）03-0024-06

2013-10-18

國知局2013-728號資助項目。

李良成（1965-），男，湖北洪湖人，博士，副研究員，主要從事知識產權管理和公共管理研究。