行政訴訟法修改：觀念革新與共識凝練*

章志遠

一、引言：行政訴訟法修改熱議背后的隱憂

自2012年以來，行政訴訟法修改成為我國行政法學界的 “頭等大事”。尤其是在黨的十八屆三中全會吹響全面深化改革的號角之際，如何通過行政訴訟法修改推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更成為行政法學界聚焦和熱議的嶄新議題。①然而，冷觀當下有關(guān)行政訴訟法修改的熱議，不難發(fā)現(xiàn)學術(shù)繁榮背后存在的隱憂——“呼吁有余而論證不足”、 “熱點有余而共識不足”、 “觀點有余而爭論不足”。盡管各種具體的修法建議很多，但不同方案之間卻缺乏深度的交流和論辯，甚至每個論者都有關(guān)于修法 “首要問題”或 “重點問題”的相應(yīng)設(shè)計，總體上表現(xiàn)出明顯的 “碎片化”傾向。這種各說各話、多面出擊的狀況也在一定程度上固化了立法機關(guān) “求穩(wěn)”的修法思路，以至全國人大常委會初審的 《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》 （以下簡稱 “修正案草案”）一經(jīng)公布就幾乎獲得學界 “趨于保守”的一致評價。②

立法修改存在分歧本無可厚非，但對于寄托國人法治夢想的行政訴訟制度的變遷而言，如果不能站在國家治理現(xiàn)代化的高度進行系統(tǒng)性反思和整體性設(shè)計，任由碎片化、零散化討論局面長期存在，行政審判制度的功能極可能更趨式微，行政訴訟法修改的歷史使命恐怕也難以實現(xiàn)。新近有學者撰文急呼 “回歸到修法基本問題”，力主通過對行政訴訟修法宗旨、制度定位和類型構(gòu)造等三個基本問題的深入研究，進一步理順行政訴訟法的修訂思路。③筆者對此深表認同。事實上，置身于急速的社會轉(zhuǎn)型時期，當下的行政訴訟法修改面臨著復雜的政治、經(jīng)濟和社會背景，這些法外因素連同其他法內(nèi)因素一起影響著修法的進程。因此，新一輪行政訴訟法修改的討論必須超越簡單的修法技術(shù)之爭，深入揭示修法進程中的結(jié)構(gòu)性矛盾，通過多元主體之間開放式、全方位的論辯，最大限度地凝聚修法共識，推進修法大業(yè)的順利完成。有鑒于此，本文摘取 “變革與堅守”、 “整體與個別”、 “域外與本土”為題，擬就修法的戰(zhàn)略選擇、制度基礎(chǔ)和智識來源等三個結(jié)構(gòu)性議題展開分析，試圖尋找 “中國行憲史上一塊重要里程碑”④的行政訴訟制度走向國家治理現(xiàn)代化理想彼岸諸多障礙的消解之策。

二、變革與堅守：行政訴訟法修改的戰(zhàn)略選擇

《中華人民共和國行政訴訟法》 （以下簡稱 《行政訴訟法》）頒行已有24年之久。該法在實施過程中究竟存在哪些突出問題？這些問題的出現(xiàn)是基于哪些原因？如何通過修法去化解這些問題？因此，很顯然，在行政訴訟法修改正式提上最高國家權(quán)力機關(guān)議事日程之際， “必須堅持問題意識和 ‘問診’意識，堅持關(guān)注現(xiàn)實需要和對癥下藥”⑤。從修正案草案對行政訴訟制度運作狀況的 “把脈”來看，立案難、審理難、執(zhí)行難等 “三難”問題是立法機關(guān)修法的邏輯起點， “維護行政訴訟制度的權(quán)威性”、“堅持行政訴訟的基本原則”、 “堅持循序漸進，逐步完善”和 “總結(jié)行政審判實踐經(jīng)驗”則是立法機關(guān)修法的基本方略。⑥僅從數(shù)量上看，修正案草案修改達51處之多，修法力度不可謂不大。但就其內(nèi)容而言，修正案草案幾乎就是最高人民法院相關(guān)司法解釋的 “升級版”。除了 “選用”最高人民法院 《關(guān)于執(zhí)行 〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》 （以下簡稱 《若干解釋》）、 《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》、 《關(guān)于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》等司法解釋及政策文件的相關(guān)規(guī)定外， 《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱 《行政復議法》）、 《中華人民共和國民事訴訟法》 （以下簡稱 《民事訴訟法》）的若干條款也成為修正案草案直接沿用的對象。與 “場外”的 “法院版”、 “學會版”、 “北大版”、 “人大版”、 “清華版”等行政訴訟法修改建議稿相比，修正案草案確實顯得 “堅守有余、變革不足”⑦，以至理論界表現(xiàn)出某種程度的集體失望。如果對照行政審判實務(wù)界有關(guān)當下行政訴訟制度正面臨生死存亡的危機的整體判斷，那么這種集體的焦慮感就更為強烈了。

《行政訴訟法》的制度史的追溯顯示，其本身就是改革的產(chǎn)物。在實務(wù)積累和學術(shù)積累雙重匱乏的20世紀80年代后期， 《行政訴訟法》之所以能夠迅速頒行，根本上還是得益于當時政治體制改革的外部環(huán)境。在其起草的過程中，恰逢黨的十三大召開， “加快和深化改革”成為最重要的主題詞。大會報告開篇就明確指出： “積極變革，勇于開拓，講求實效，開始形成潮流。”第五部分 “關(guān)于政治體制改革”不僅認為 “把政治體制改革提上全黨日程的時機已經(jīng)成熟”，而且還提出 “要制定行政訴訟法，加強對行政工作和行政人員的監(jiān)察，追究一切行政人員的失職、瀆職和其他違法違紀行為”的具體任務(wù)。可以說，十三大報告所彰顯的改革決心直接 “催生”了 《行政訴訟法》。⑧歷史的發(fā)展往往表現(xiàn)出某種驚人的巧合。就在 《行政訴訟法》迎來首次修改之際，以全面深化改革為議題的黨的十八屆三中全會召開了。 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 （以下簡稱 《決定》）開篇指出： “改革開放是黨在新的時代條件下帶領(lǐng)全國各族人民進行的新的偉大革命，是當代中國最鮮明的特色。” “全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”第九部分 “推進法治中國建設(shè)”不僅提出 “深化司法體制改革”的目標定位，而且還提出 “確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”、 “健全司法權(quán)力運行機制”及 “完善人權(quán)司法保障制度”等具體任務(wù)。盡管 《決定》沒有明確提出 “要修改行政訴訟法”，但全面深化改革的戰(zhàn)略抉擇顯然是行政訴訟法修改所無法走出的背景。也許是一種宿命，中國行政訴訟制度的誕生和嬗變注定要與改革相伴。

其實，站在功能主義的立場審視 《若干解釋》頒行15年來行政訴訟制度的發(fā)展，不難看出， “行動中”的行政訴訟與 “文本上”的行政訴訟早已漸行漸遠，甚至有些面目全非。最高人民法院遵循發(fā)布司法解釋、權(quán)威文件及典型案例等 “造法”路徑，“超越了個案的糾紛解決，能夠產(chǎn)生具有法一樣的對未來案件反復適用的規(guī)范效應(yīng)，能夠在特定的事項與領(lǐng)域內(nèi)建章立制，形成一種穩(wěn)定的法秩序”⑨。除了這些正式途徑之外，最高人民法院還靈活運用領(lǐng)導視察講話、著述立說、樹立地方樣板等非正式途徑積極矯正法律文本與社會需求之間的偏差，促進了行政訴訟制度 “靜悄悄”的變革。作為一種非窮盡的實例列舉，表1直觀地反映出社會轉(zhuǎn)型時期行政訴訟制度的嬗變。

正是由于行政訴訟制度生長于改革的現(xiàn)實土壤中，又在急速的社會變遷時期發(fā)生了事實上的嬗變，因而面對全面深化改革的時代新要求，行政訴訟法修改就不能不在戰(zhàn)略上作出積極主動回應(yīng)社會變革的抉擇。盡管在修法過程中不能簡單地作出“大改”、 “中改”還是 “小改”的理論預設(shè)，但拘泥于細枝末節(jié)的修補顯然是隔靴搔癢。修正案草案公布之后各方面反應(yīng)之所以非常平淡，根本原因就在于修法戰(zhàn)略選擇上的保守，不僅沒有對行政法學界關(guān)注的諸多議題予以正面回應(yīng)，而且對于司法解釋以及其他方式引發(fā)的行政訴訟制度的局部嬗變也沒有加以系統(tǒng)梳理和深入研判。如果按照現(xiàn)有的思路，實際上并不需要大張旗鼓地修法，只需要最高人民法院繼續(xù)發(fā)布相應(yīng)的司法解釋或者全國人大常委會發(fā)布幾條修正案即可。但無論著眼于行政訴訟制度的歷史、現(xiàn)實還是未來，這種消極應(yīng)對的 “堅守觀”都值得檢討。

表1 行政訴訟制度嬗變實例

當然，倡導行政訴訟法修改上的 “變革觀”并非要大動干戈、推倒現(xiàn)制，重新架構(gòu)行政訴訟制度。原因在于，一方面， 《行政訴訟法》實施已有20多年之久，一些概念、原理、規(guī)則、技術(shù)已經(jīng)為法律共同體所熟悉，過于追求修法的理想狀態(tài)反而會造成新的不適；另一方面，包括司法體制在內(nèi)的全面深化改革剛剛啟動，作為改革成果雛形的制度體系要到2020年才最終形成，修法在堅持大膽變革的同時也需要保持步伐的穩(wěn)健。為此，在未來的修法進程中，就需要拓寬思路，不僅要直面法院的“三難”問題，而且還要關(guān)注原告的 “不敢告”、“不會告”、 “不愿告”以及被告的 “怕被訴”、“怕應(yīng)訴”、 “怕敗訴”問題。在問題導向的指引下，將理論界和實務(wù)界所關(guān)注的議題區(qū)分為 “必須改”、 “可改可不改”、 “不能改”等三個層次。大體上來說，行政審判體制的獨立化改造、行政審判功能的拓展、受案范圍的拓寬、訴訟類型化的適度顯現(xiàn)、法院法律適用權(quán)的明確、調(diào)解及和解的有限利用等問題屬于 “必須改”的范圍，具體的條文表達或立法技術(shù)的運用，則屬于微觀層面的議題。至于增設(shè)行政公益訴訟、經(jīng)過行政復議的案件被告認定、行政首長是否親自出庭應(yīng)訴、司法建議適用、增設(shè)簡易程序等問題則屬于 “可改可不改”的范圍，或可通過個別條文加以宣示性規(guī)定。此外，就修正案草案對 《若干解釋》條款的選用而言，有些本應(yīng)繼續(xù)適用的規(guī)定被修改 （如行政不作為概念），有的則未加任何規(guī)定 （如非訴執(zhí)行案件的審查）。因此，在修法過程中還必須審慎對待既存的司法解釋，將一些富有創(chuàng)造性、前瞻性的規(guī)定以修正案形式固定下來，避免隨意舍棄或置之不理。修法思路的調(diào)整，有望在變革與堅守之間逐步消除分歧并形成更多共識，使得行政訴訟法的修改最終能夠經(jīng)受住歷史的檢驗。

三、整體與個別：行政訴訟法修改的制度基礎(chǔ)

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標，為行政訴訟法修改提供了新的政策環(huán)境和歷史機遇。一部結(jié)構(gòu)合理、邏輯嚴密、條理清晰、內(nèi)容確當?shù)男姓V訟法，既是國家治理現(xiàn)代化的重要標志，也是國家治理現(xiàn)代化的有力保障。可以說，如何發(fā)揮行政訴訟在推進國家治理現(xiàn)代化進程中的作用，是此次修改行政訴訟法所面臨的 “最大課題”。⑩國家治理現(xiàn)代化是一項復雜的系統(tǒng)工程，既包括治理國家的各項制度體系的科學化、規(guī)范化和程序化，也包括國家深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定、促進和諧能力的現(xiàn)代化。作為保障人權(quán)、制約權(quán)力、化解糾紛重要手段的行政訴訟制度，其自身的變革也必須置于國家治理體系之中。反觀修正案草案，盡管在保障當事人訴訟權(quán)利、完善管轄制度、完善判決形式等等十個方面對原有的法律條文作了一定程度的修改，但其具體內(nèi)容基本上都停留在行政訴訟微觀技術(shù)層面的問題，表現(xiàn)出明顯的封閉性傾向。一方面，修正案草案沒有與行政復議、行政信訪、行政調(diào)解、民事訴訟等其他相關(guān)制度的發(fā)展展開有效交流，難以修復行政訴訟在糾紛解決體系中應(yīng)有的地位；另一方面，修正案草案延續(xù)了原先的行政訴訟制度框架，未能充分整合相關(guān)規(guī)定，難以形成系統(tǒng)完備、運行有效的制度體系。從改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性角度而言，行政訴訟法修改依舊任重道遠。

《行政訴訟法》頒行的20余年恰逢我國劇烈的社會轉(zhuǎn)型時期。政府主導型的發(fā)展模式在推動經(jīng)濟增長的同時，也引發(fā)了大量的社會問題，社會矛盾尤其是官民矛盾陡增。為了最大限度地預防和化解行政爭議，體制內(nèi)各種正式和非正式的救濟機制都被調(diào)動起來，試圖構(gòu)筑起嚴密的維護社會穩(wěn)定之網(wǎng)。在這一過程中，原本僅具民意表達功能的信訪卻被異化為權(quán)利救濟的首要機制。 “信訪潮”的涌現(xiàn)以及數(shù)字不斷攀升的群體性事件，則進一步 “倒逼”現(xiàn)有矛盾化解機制的變革。原本針對特定民事糾紛所進行的行政調(diào)解制度，卻正在成為化解行政爭議的新寵。國務(wù)院 《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》就明確提出： “要把行政調(diào)解作為地方各級人民政府和有關(guān)部門的重要職責，充分發(fā)揮行政機關(guān)在化解行政爭議和民事糾紛中的作用。”與此同時，作為國家正式行政救濟機制的行政復議制度的功能也在不斷變遷之中，行政復議由 “配角”到 “主角”的演變軌跡清晰可見。近幾年來，行政復議委員會和行政復議審理工作相對集中的試點改革成效較為明顯，加之行政復議程序 “司法化”改造的呼聲漸起，行政復議作為 “行政糾紛解決主渠道”的地位呼之欲出。為此，行政訴訟法修改就必須秉承整體性思維，將行政訴訟制度置于行政救濟體系中加以通盤考慮，通過行政訴訟與行政復議、行政信訪、行政調(diào)解等相關(guān)制度的比較，在合理定位的基礎(chǔ)上發(fā)揮各自的優(yōu)勢，相互分工、相互補充，匯聚成國家化解行政糾紛、保障公民權(quán)利的合力。遺憾的是，修正案草案除了在受案范圍及規(guī)范性文件附帶審查上簡單沿用 《行政復議法》有關(guān)條款的規(guī)定外，對當下熱議的經(jīng)過行政復議的案件被告認定、行政復議與行政訴訟程序銜接等問題則未作回應(yīng)。

作為一種行之有效的社會沖突化解方式，訴訟機制的作用就在于 “依據(jù)社會沖突的不同狀況，運用訴訟手段對沖突實施不同的排解和抑制”。在三大訴訟中，行政訴訟與民事訴訟的關(guān)系最為密切。我國的行政訴訟脫胎于民事訴訟，早期的行政訴訟活動完全 “依照”民事訴訟法的規(guī)定進行，即便 《行政訴訟法》頒行之后依舊與民事訴訟保持著千絲萬縷的聯(lián)系。無論是最高人民法院 《關(guān)于貫徹執(zhí)行 〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見 （試行）》還是 《若干解釋》，都有 “人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法的規(guī)定外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定”的規(guī)定。當然，由于 “參照”本身的內(nèi)涵、標準及范圍都缺乏明確規(guī)定，因而行政審判實踐中真正參照民事訴訟的情形并不多見。事實上，行政訴訟與民事訴訟制度近些年來都發(fā)生了深刻變化。一方面，最高人民法院通過發(fā)布司法解釋、司法文件和個案批復等方式，不斷推進行政訴訟制度的科學化、精密化、系統(tǒng)化和獨立化；另一方面，2012年8月修訂之后的 《民事訴訟法》條文達284條之多，當事人主義訴訟模式的元素充分融入其中。因此，行政訴訟制度與民事訴訟制度事實上的分離趨勢已經(jīng)十分明顯。在行政訴訟法修改過程中，理順行政訴訟與民事訴訟之間的關(guān)系理應(yīng)成為重要的課題。遺憾的是，修正案草案不僅直接照搬了 《民事訴訟法》的有關(guān)條文，而且第50條修正案還直接增加了 “人民法院審理行政案件，本法沒有規(guī)定的，適用 《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定”的專款規(guī)定。從字面上看，這種處理方式無疑進一步固化了行政訴訟與民事訴訟之間的關(guān)聯(lián)，在很大程度上抑制了行政訴訟的個性。有學者不無擔憂地指出： “草案對這種關(guān)系的進一步確認，也就意味著不會對 《行政訴訟法》進行系統(tǒng)性修訂。”

理想的行政訴訟不僅要與外部相關(guān)制度相互區(qū)分、彼此協(xié)作，而且還要保持制度內(nèi)部的統(tǒng)一。按通常理解，主觀訴訟和客觀訴訟是兩種不同類型的行政訴訟，分別代表著行政訴訟制度不同的功能定位。其中，主觀訴訟的目的在于通過司法保護個人的權(quán)利；客觀訴訟的目的則在于維護客觀的法律秩序。在我國，行政訴訟制度俗稱 “民告官”，其主要意圖就在于維護公民個人權(quán)利，大體上應(yīng)歸為主觀訴訟。不過，就 《行政訴訟法》的文本規(guī)定而言， “保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”與“維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”立法目的的并重、 “認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”與 “對具體行政行為是否合法進行審查”在總則中的同行及其在訴訟程序啟動、延展中的適用，又顯示出主、客觀訴訟的交織乃至混雜。正是基于對行政訴訟整體定位模糊和相關(guān)規(guī)則錯位的省察，有學者認為，訴訟請求的主觀性與法院審判的客觀性使得我國行政訴訟在構(gòu)成上呈現(xiàn)出一種扭曲的 “內(nèi)錯裂”狀態(tài)。為此，行政訴訟法修改就必須同時立足內(nèi)部的整體視角，對我國行政訴訟制度的功能予以清晰定位，并在此基礎(chǔ)上分門別類地進行具體的規(guī)則設(shè)計。遺憾的是，修正案草案不僅沒有透露出立法機關(guān)的區(qū)分意識，而且類似 “規(guī)范性文件附帶審查”的新規(guī)定反而加劇了主、客觀訴訟的錯位。

表2 制度體系中的行政訴訟

如同表2所示，行政訴訟制度并非孤立的存在，而是作為特殊的個體鑲嵌在國家治理體系之中。無論在規(guī)范意義上還是實證意義上，行政訴訟制度的變革在外部都必須處理好與行政復議、行政信訪、行政調(diào)解等其他行政救濟機制以及民事訴訟的關(guān)系，在內(nèi)部則必須處理好主觀訴訟與客觀訴訟定位之間的關(guān)系。也就是說，要站在國家治理體系現(xiàn)代化的整體視角去審視行政訴訟制度的定位。耐人尋味的是， 《決定》第13部分 “創(chuàng)新社會治理體制”將行政復議、行政信訪、行政調(diào)解都置于“創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制”下論述，并釋放出 “改革”、 “完善”和 “健全”的信號。如果說行政信訪和行政調(diào)解的法治化尚需時日的話，那么在行政復議法修改同樣提上國家議事日程之際，行政訴訟法修改顯然必須與其統(tǒng)籌考慮。 “如同行政程序與行政訴訟之間一樣，在復議程序和行政訴訟之間，存在著一種密切的功能上的聯(lián)系。它們不僅共享重要的適法條件和法律標準，而且也服務(wù)于共同的目標：對行政的合法性進行審查，并化解公法上的沖突。此外，它們是同一個——從行政程序經(jīng)復議程序和行政訴訟到執(zhí)行的——裁判過程的兩個階段。”為此，在行政訴訟法修改過程中，就應(yīng)當在 “整體的”行政救濟觀的指引下，把握行政復議與行政訴訟制度的個性，通過對二者功能定位、程序銜接和實體銜接的審慎考量，最終形成體系化的修法方案。從20多年來行政復議與行政訴訟制度演進中的 “激烈角逐”和 “雙雙受挫”上看，立足整體、凸顯個別是修法的重要指導思想。只有對行政訴訟和行政復議的制度使命、相互關(guān)系有了準確理解，二者在行政救濟和糾紛化解體系中的正統(tǒng)地位才有望得到恢復。

四、域外與本土：行政訴訟法修改的智識來源

我國的行政訴訟制度盡管屬于舶來品，但在數(shù)年的艱難生長中也逐漸形成了自身的特色，并帶動了行政法制的整體進步。 《行政訴訟法》文本所規(guī)定的 “人民法院設(shè)行政審判庭審理行政案件”、“被告對所作具體行政行為負舉證責任”、 “訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行”、 “行政案件審理實行合議制”、 “行政案件審理不適用調(diào)解”等內(nèi)容，一直都被視為中國行政訴訟制度的 “亮點”。《若干解釋》頒行15年來，面對行政審判的困頓局面，最高人民法院利用體制內(nèi)的各種有利資源不斷推進行政訴訟制度的發(fā)展。綜觀司法系統(tǒng)破解中國行政訴訟問題的應(yīng)對策略，其總體上表現(xiàn)出本土化的偏好。例如，為了破解行政干預問題，先后推出了異地交叉管轄、提級管轄、相對集中管轄等改革舉措；為了破解 “民告官見不到官”問題，積極推動行政首長出庭應(yīng)訴制度；為了化解 “案結(jié)事不了”問題，探索行政案件協(xié)調(diào)處理機制；為了解決行政審判服務(wù)能力問題，積極發(fā)送司法建議、審判白皮書為行政機關(guān)出謀劃策，等等。這些舉措扎根中國本土且未突破現(xiàn)行體制，多少起到了一些權(quán)宜之計的作用。修正案草案吸收了部分有益的行政審判經(jīng)驗，如將相對集中管轄上升為基本制度；同時，還直接沿用了行政復議法、民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，增設(shè)了規(guī)范性文件附帶審查制度，細化了檢察機關(guān)對行政訴訟的監(jiān)督制度等。總體來說，修正案草案化解行政訴訟 “三難”問題的智識基本上來源于中國本土，對域外行政訴訟先進的立法例和成功經(jīng)驗關(guān)注甚少，明顯體現(xiàn)出一種適應(yīng)具體國情、運用中國智慧解決實際問題為導向的自主型修法進路。

比較法學家達維德曾言： “每個國家依照各自的傳統(tǒng)自定制度與規(guī)范是適當?shù)摹５珎鹘y(tǒng)并非老一套的同義語，很多改進可以在別人已有的經(jīng)驗中汲取源泉。”立足中國國情、關(guān)注本土經(jīng)驗并非漠視域外先進的行政審判制度，也不意味著行政訴訟法修改可以完全遷就于現(xiàn)實而排斥對人類一切優(yōu)秀司法文明成果的借鑒。事實上，近些年來，無論歐美國家還是東亞鄰國抑或我國臺灣地區(qū)，行政訴訟制度都發(fā)生了深刻變化。特別是在世紀之交，歐陸法國、東鄰日本和我國臺灣地區(qū)都對 “行政訴訟法”展開過大規(guī)模的修訂行動，其間的理論爭鳴、方案競賽和修法抉擇對我國行政訴訟法修改同樣具有重要的啟示意義。例如，行政法院幾乎是所有具有獨立行政訴訟制度的國家和地區(qū)所普遍選擇的審判體制，并在世界范圍內(nèi)形成了 “司法系統(tǒng)內(nèi)獨立行政法院的德國模式”、 “名義上隸屬行政系統(tǒng)行政法院的法國模式”和 “最高司法機關(guān)下設(shè)行政法院的俄羅斯模式”等三種基本模式；在行政復議與行政訴訟兩大行政救濟方式程序銜接的設(shè)計上，形成了 “以窮盡行政救濟為原則的美國模式”、“與行政訴訟類型相勾連的德國模式”和 “以當事人自由選擇為原則的法、日模式”等三種基本模式。又如，在行政訴訟類型化的規(guī)范結(jié)構(gòu)上，目前存在以日本及我國澳門地區(qū)為代表的 “總則+各章分述模式”、以我國臺灣地區(qū)為代表的 “總則+其他特殊規(guī)定模式”、以德國為代表的 “受案范圍+類型條文模式”等三種不同類型的立法例；在行政訴訟法與民事訴訟法關(guān)系的規(guī)范結(jié)構(gòu)上，目前存在以日本為代表的 “概括參照模式”、以法國及我國臺灣地區(qū)為代表的 “具體列舉模式”、以德國為代表的“具體列舉+概括規(guī)定模式”等三種不同類型的立法例。遺憾的是，修正案草案對這些內(nèi)容豐富的域外經(jīng)驗和先進的立法例并未給予應(yīng)有的關(guān)注。

其實，完全依托本土經(jīng)驗也未必就能夠圓滿解決目前行政訴訟制度所遇到的問題。特別是多年來管轄制度改革的嘗試幾乎到了山窮水盡的境地，如果仍然在相對集中管轄和提級管轄上打轉(zhuǎn)，行政審判所面臨的窘境還是不能得到根本扭轉(zhuǎn)。至于通過“拘留不履行裁判的行政機關(guān)負責人員”破解執(zhí)行難問題，除了具有宣示性的震懾作用外，幾乎沒有實現(xiàn)的可能性。因此，在對行政訴訟現(xiàn)狀正確把脈的基礎(chǔ)上，還必須深入剖析個中原因，通過提煉本土經(jīng)驗和借鑒域外先進做法，尋求切實可行的制度變革之道。過去十余年間，法院系統(tǒng)上下為了維系行政訴訟制度的生存，有過抗爭，也有過妥協(xié)。針對行政審判實踐中出現(xiàn)的各種變異現(xiàn)象，有學者甚至還批評 “中國的法院為了擺平各種關(guān)系，很大程度上所展現(xiàn)的并不是一個中立司法者的面向”。行政訴訟法修改除了要系統(tǒng)梳理相關(guān)司法解釋、司法文件，適時總結(jié)其中的有益經(jīng)驗外，還要意識到本土行政審判實踐創(chuàng)新可能的局限性，進而在更為宏大的國際視野中尋求新的修法智識。總體上來說，行政訴訟法修改要 “從整個國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中思考司法審查的定位”，通過外部體制保障和內(nèi)部構(gòu)造保障努力恢復行政審判權(quán)應(yīng)有的適度抗衡功能。

表3 突破行政訴訟制度瓶頸的智識來源

如同表3所示，目前行政訴訟制度的瓶頸主要在于外部審判體制的不獨立和內(nèi)部訴訟構(gòu)造的不完整。從修正案草案的規(guī)定來看，其破解方案的智識來源主要還是本土的實踐經(jīng)驗，功效太過局限。除了管轄制度微調(diào)難以排除行政機關(guān)對行政審判活動的干預之外，判決制度重組僅僅實現(xiàn)了 “出口”的類型化， “入口”的類型化以及訴訟程序設(shè)置的類型化均未實現(xiàn)。相比之下，行政法理論界及行政審判實務(wù)界的探討則顯示出更大的開放性和包容性，早已將眼光投向域外行政訴訟制度的先進經(jīng)驗。在內(nèi)部訴訟類型構(gòu)造方面，行政法學界相繼推出了數(shù)部學術(shù)專著，行政訴訟類型化的改造思路也得到了諸多審判實務(wù)人士的認同；在外部審判體制變革方面，諸多資深行政法官新近同時密集發(fā)聲，設(shè)置行政法院的主張也迅速得到了行政法學者的積極響應(yīng)。面對修法兩大主要陣營——法官陣營和學者陣營近乎一致的 “死磕”，國家立法機關(guān)在修正案草案下一輪的擬訂中顯然需要加以認真對待。可以預見的是，修法智識來源 “由內(nèi)到外”和 “內(nèi)外兼具”的轉(zhuǎn)變，將大大拓寬行政訴訟法修改的視野和思路，從而在增進共識的基礎(chǔ)上實現(xiàn)修法的理性化和科學化。

五、結(jié)語：尋求最低限度的修法共識

《行政訴訟法》是十八屆三中全會之后正式啟動修改議程的首部國家基本法，因而備受全社會矚目。修法工作能否促使行政審判走出困境、能否推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不僅考驗著國家立法機關(guān)的決心和勇氣，而且還考驗著理論界、審判實務(wù)界乃至全體公民的耐心和智慧。在后續(xù)的修法討論中，應(yīng)當全面貫徹平等、深入、持久、厚重和競爭等五大理念，使行政訴訟法修改經(jīng)受住歷史和時間的檢驗。首先，修法議題的討論應(yīng)當平等展開。除了不同代際學者和不同審級法院法官之外，人大機關(guān)、政府機關(guān)、檢察機關(guān)人士和律師群體乃至普通公民，都可以充分利用各種開放的渠道參與到修法討論中去，使修法工作真正做到集思廣益。其次，修法議題的討論應(yīng)當深入展開。除了微觀問題、技術(shù)問題之外，中觀問題、宏觀問題都應(yīng)當納入到討論范圍之列，使修法工作真正做到兼收并蓄。再次，修法議題的討論應(yīng)當持久展開。無論是已經(jīng)納入修法議程的事項還是徘徊在修法議程之外的事項，都應(yīng)當?shù)玫匠志玫挠懻摚剐薹üぷ髡嬲龅骄媲缶痛危薹ㄗh題的討論應(yīng)當厚重展開。對于任何一個值得關(guān)注的修法議題或者具體條款，都應(yīng)當有充分的實證數(shù)據(jù)、比較法材料和理論依據(jù)作為依托，使修法工作真正做到氣勢恢宏。最后，修法議題的討論應(yīng)當競爭展開。如果將修法工作視為論辯市場的話，那么各種修法方案在市場上都應(yīng)當展開公平競爭，通過不同方案之間的優(yōu)劣對比和相互補充，使修法工作真正做到萬無一失。

注釋：

② 例如，在2014年1月16日于北京召開的中國行政法學會 “行政訴訟法立法研討會”和2014年4月12日于武漢召開的 “全面深化改革與公法學發(fā)展學術(shù)研討會”上，與會者就表達了對修正案草案 “缺乏新意”、 “很不成熟”甚至 “嚴重倒退”的擔憂。

③ 參見薛剛凌： 《行政訴訟法修訂基本問題之思考》， 《中國法學》2014年第3期。

④ 陳端洪： 《對峙——從行政訴訟看中國的憲政出路》， 《中外法學》1995年第4期。

⑤ 江必新： 《完善行政訴訟制度的若干思考》， 《中國法學》2013年第1期。

⑥ 參見 《關(guān)于 〈中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）〉的說明》。

⑦ 新近有學者在評析修正案草案時，就謹慎指出其總體上還屬于 “小步走”，即使有些微小的創(chuàng)新之處，也沒有 “撓到行政訴訟的癢處或者不夠解癢”。參見余凌云：《論行政訴訟法的修改》， 《清華法學》2014年第3期。

⑧ 時任全國人大常委會副委員長、法制工作委員會主任的王漢斌在第七屆全國人大第二次會議上所作的 《關(guān)于 〈中華人民共和國行政訴訟法 （草案）〉的說明》中開宗明義地指出： “制定行政訴訟法，是刑事訴訟法、民事訴訟法 （試行）制定之后，我國社會主義法制建設(shè)的一件大事，也是我國社會主義民主政治建設(shè)的一個重要步驟。”

⑨ 余凌云： 《法院是如何發(fā)展行政法的？》， 《中國社會科學》2008年第1期。

⑩ 江必新： 《修改行政訴訟法的基本遵循》， 《光明日報》2014年4月28日。