《印度街道設計手冊》解讀及其對中國的啟示

(深圳市城市規劃設計研究院，廣東深圳518031)

發展中國家面臨的交通問題，多是由于快速城鎮化和人口增長導致交通需求激增，進而出現交通設施供給遠遠落后于需求的狀況；而社會的極端不公平也使得交通決策過度偏向于小汽車，部分城市的道路建設尚未將步行和自行車交通設施納入考慮，行人不得不與快速通過的機動車爭搶道路；同時，低收入人群也無法負擔高額的交通費用，只能耗費大量時間用于通勤出行。總結發展中國家的交通問題，大致包括路網密度不足，道路設施配置不合理，機非混行導致道路擁堵，私人小汽車使用率快速增長，公共汽車、步行和自行車交通系統道路空間不足，交通管理及標志系統缺乏，交通事故(尤其是行人與摩托車)增加，公共交通服務水平較低，交通污染嚴重等[1]，而上述問題皆是印度正面臨的交通危機。如同英美等國家以街道設計手冊的方式推廣街道設計，近年來，印度也進行了街道設計領域的探索，至2011年，印度已有相對成熟的街道設計手冊出現。街道設計雖不是全面解決交通問題的方法，卻是將交通與城市協調設計的一種方式。

1 印度街道設計發展背景及探索

快速崛起的印度是世界上發展最快的國家之一，然而印度的交通運輸能力卻遠遠落后于經濟發展的需求。隨著城鎮化快速發展，大城市的機動車數量以倍數增加，20世紀90年代開始，居民對私人機動交通的依賴逐漸增強，導致交通擁堵、空氣質量下降(污染主要來自摩托車和小汽車)、道路交通事故增多以及國家能源安全等問題[2]。

印度既有街道設計中存在以機動車為導向的設計誤區，早期常采取建設高速公路、立交橋，拓寬道路等方法緩解交通問題[3]，2013年在加爾各答市(Kolkata)甚至出現了以自行車限行來緩解交通擁堵的法令，這些均促使出行者更多地使用私人機動車。以機動交通為導向的街道建設同時引發交通安全問題，世界衛生組織公布的第一份《全球道路安全狀況報告》顯示，印度高居世界道路交通事故的榜首。此外，攤販長期非法占據街道空間，致使公共空間“私有化”，難以一次性大規模移除[4]。因此，印度的街道上除了常見的重型車輛、小汽車、行人、牛車和自行車等，攤販也不受控制地占據街道空間，雖然街道顯得豐富有生機，但同時也臟亂混雜。原有設施不足加上后天管理缺失，使得交通流線紊亂、設施配置失當。

隨著規劃理念的推進以及面臨的亟須解決的交通問題，印度對街道設計有了新的認識。在重視街道功能和效率的發展背景下，保持行車流線的順暢是最重要的目標，在新的《國家城市交通政策》(National Urban Transportation Policy)中，除了建設公共交通、整合土地使用及交通規劃外，已提出重視道路資源分配的公平性，即“以人為本”而非“以車為本”的理念。近年推廣的街道設計開始關注除了使機動車暢通行駛之外的其他街道功能，以“服務于所有使用者”為目標，試圖維護街道活動的多樣性和生活化，以更有效率的交通組織取代以追求速度為目標的街道設計。

2009年11月，印度新德里市聯合交通和運輸設施(規劃和工程)中心(Unified Traffic and Transportation Infrastructure(Plg&Engg.)Centre,UTTIPEC)出版了《步行設計導則》(Pedestrian Design Guidelines)，并于2010年11月改編成為新德里市《街道設計導則》(Street Design Guidelines，以下簡稱《導則》)。在全國城市交通運輸政策的宏觀指導下，《導則》承接了上位法令及政策，將街道視為具有價值的公共空間和通行廊道，其首先劃分不同功能層級的街道類型，進而設計簡易的街道模板，對街道中強制性元素(如人行道)和附加設施(如交通寧靜設施)的設置提出建議，并作為實際操作的基礎，以同時實現機動性、可達性、安全性、舒適性和生態性的目標[5]。雖然《導則》整體而言還不全面、成熟，但已形成一套街道設計的基本方法，可以為印度的街道設計提供理論指導與設計規范，為《印度街道設計手冊》(Better Streets,Better Cities:A Guide to Street Design in Urban India)的編制提供借鑒。

2 《印度街道設計手冊》目標與重點議題

2.1 目標與原則

為進一步探索合理街道布局、解決街道混亂問題，《導則》出版一年后，2011年12月交通與發展政策研究所(The Institute for Transportation and DevelopmentPolicy,ITDP)、環境規劃協作組織(Environmental Planning Collaborative,EPC)編制了《印度街道設計手冊》(以下簡稱《手冊》)，從目標導向的愿景出發，以合理配置道路空間為核心理念，依據道路寬度、交通量、街邊活動、周邊土地使用等，采取多元的形式打造服務于所有使用者的“完整街道”(completestreets)。《手冊》不僅為城市規劃師、城市設計師、景觀建筑師、土木工程師從事街道設計工作提供指引，更重要的是面向政府及市民，為提升城市環境品質做出貢獻。

《手冊》首先重新定義了街道在城市中的定位，不僅一改過去作為車行道路的認識，還倡導回歸供人們使用交流的公共空間的理念；同時街道作為城市的形象，代表了城市的文化傳承及生活方式。街道不僅在地面上匯集了不同交通工具，地下也設置了市政管線系統。因此，如何合理配置街道上的軟、硬設施是街道設計的重點。《手冊》提出了安全性(Safety)、機動性(Mobility)、步行可達性(Pedestrian accessibility)、宜居性(Liveability)、適用性(Sensitivity to local context)以及創新利用街道空間(Creative use of street space)六大原則(見表1)，促進設計環境美觀、安全、步行適宜、宜居的街道。

2.2 重點議題

1）共享街道(shared zone)。

完整街道是印度街道設計的核心理念，為貫徹服務于所有使用者的訴求，共享街道成為塑造完整街道的重要組成部分。共享街道作為街道活動的發生場所，不僅供人們行走、互動，供孩童嬉戲，也允許攤位設置，機動車緩慢行駛。共享街道不但增強了街道活力，也改善了人車共同使用快速機動車道的現狀，緩解車行空間的混亂及擁堵，提高交通效率及安全性。如圖1所示，當道路寬度僅為7.5 m時，可將其整體視為一條共享街道，行人在街道上行走，街道攤售和社交活動也可在此發生，通過減速措施和狹窄車道設計，車輛仍可以較緩慢地在街道上行駛。這樣的街道服務于所有的使用者。在此基礎上，更寬的街道在保留慢行共享區(slow space/zone)外，可依據不同的街道使用方式更明確地劃分快速公交車道、機動車道、自行車道、人行道等。

表1 六大街道設計原則Tab.1 Six street design principles

2）快速公交系統(BRT)。

針對過去以車為本的誤區，印度提出提高交通效率不能僅靠拓寬道路，認為建設高品質的公共交通系統以及步行和自行車交通系統，才能長遠地解決道路擁堵問題，因此快速公交系統為《手冊》的重點議題。基于對行人及騎車者安全性、BRT場站及專用車道建設可行性(如道路寬度、與道路交叉口的距離等)的考慮，《手冊》建立了寬度在18 m以上、道路中央設置BRT車道的一系列街道設計模板，并針對BRT車道位置、寬度、交叉口處理、車站設置、提升行人可達性措施、自行車停放點等提出相關設計標準與準則。此外，《手冊》提出若僅將BRT視為一種道路基礎設施將無法發揮其效用，只有高效的管理及運營計劃、BRT專用車隊及健全的場站設計等，才能充分顯現其大容量且高品質的特性。

3）街道攤販(space for street vending)。

在印度，街道攤販占總人口的2.5%，假設每戶家庭由5人組成，且有多個經濟來源，則將有約10%的家庭生活仰賴于街道攤販[6]。攤販服務于各類經濟階層，是印度進行街道設計時不得不面對的問題。此外，通過設置專門的攤販區向行人提供購物空間可降低出行的感知長度；由于正規的攤販為無法負擔較高物價的群體提供交易的地點，因此也有人將攤售視為緩解貧困的方式之一。同時，設計良好的攤販區還能提高城市空間的活力及安全性。因此，雖然《手冊》中對街道攤販并沒有大量篇幅描述，但其仍舊作為重要且特殊的元素出現在《手冊》各類型的街道設計模板中。例如，《手冊》針對攤位的設置地點、配套設施等提出設計標準及準則，認為在維持人行道及自行車道連續性的基礎上，應將攤販區設置在確實需要商品販售的地方，且臨近主要交叉口、公共交通場站及公園等，同時配置必要的基礎設施。

圖1 共享街道示意圖Fig.1 Shared zone

3 《手冊》核心內容

3.1 街道設計元素

《手冊》首先定義了16個容納或服務于不同街道功能的設計元素，包含人行道、自行車道、機動車道、快速公交車道、中間分隔帶、景觀帶、街道照明、路內停車、街道家具、排水設施、減速設施、市政基礎設施、公共汽車站、輔路、行人過街設施、攤販區等(見圖2)，并分別描述各設計元素的功能、重要性、挑戰及設計標準準則。其先以現狀照片描述正反兩面的示例(見圖3)，設計標準部分也以圖示表達設計概念(見圖4)，以此為基礎作為后續街道設計模板的組成部分。

以人行道為例，《手冊》中對設計元素的簡要說明如下：

1）功能。

高品質的人行道應安全、舒適且行人可穿梭自如，配合街道家具和景觀設計，人行道作為城市的公共空間應為人們相遇、交談和休息提供場所。

2）重要性。

短距離出行(低于2 km)大多以步行方式為主，步行同時也是公共交通、私人機動交通等各類出行方式的銜接方式。等級較低且路寬較窄的道路可以在減緩機動車通行速度的情況下創造行人優先的空間，除此之外，人行道應作為多數道路組成的關鍵元素。

3）挑戰。

由于道路建設通常以機動車道為優先，加上市政設施、街道家具及景觀設施的配置，經常沒有太多的空間供人自由行走，且設計較差的人行道經常被停車及商戶占用，致使唯一的步行空間是機動車道。

4）設計標準準則。

①寬2 m以上，且連續無阻；

②不因建筑出入口和支路口而中斷人行道或設置障礙物；

③行道樹連續；

④沒有柵欄或欄桿阻止行人橫向進出人行道；

⑤與車道有高差(如150 mm)，但應便于行人自由進出人行道，并設置供雨水流出的斜坡；

⑥除去圍繞樹坑的柵欄以增加人行道的有效寬度。

3.2 街道設計模板

界定街道設計元素后，《手冊》以行人流動性和可達性、自行車流動性、停車和建筑可達性、私人小汽車流動性等主題作為街道設計模板的選擇依據；再配合不同的道路寬度(包括6 m，7.5 m，9 m，12 m，18 m，24 m，30 m，36 m，42 m及含BRT系統的18～42 m道路)，給出了多樣的街道設計模板，也特別給出了容納BRT系統的設計模板樣式，每個模板都可在增加機動車以外的功能上靈活應用。

圖2 街道設計元素Fig.2 Street design elements

圖3 人行道正反實例Fig.3 Positive and negative examples of pedestrian sidewalk design

以“道路較寬且設置路旁自行車道”的街道為例，針對一條有獨立人行道、路旁自行車道、分離機動車道(有中間分隔帶)、無輔路的街道，《手冊》分別給出包含24 m，30 m，36 m寬度的4種街道設計模板(見圖5a)；針對同類型但未分離機動車道(無中間分隔帶)的情況，《手冊》則給出了24 m寬度的一種街道設計模板(見圖5b)。以設置BRT的街道為例，《手冊》分別針對18 m，24 m，30 m，36 m及42 m等5種街道寬度，配合不同街道特性組合，提出8類街道設計模板。

圖4 人行道設計建議Fig.4 Recommended sidewalk design

圖5 街道設計模板示例Fig.5 Illustration of street design templates

3.3 交叉口設計模板

除了上述街道設計模板，《手冊》對交叉口設計也提供不同類型的組合模式。優先考慮行人安全性，先提出轉彎半徑、左轉渠化(印度左側通行)、中間分隔帶、高差、行人過街設施、隔離柱等設計時的注意事項；并對實際操作時的信號周期、自行車待轉區、進口道拓寬等給出設置建議；最后由相交道路的自行車和公共交通配置狀況(包括自行車道位置、公共交通類型、交通信號控制及配時等)，建立針對不同道路寬度組合的交叉口設計模板，以維持交叉口的交通流線順暢。圖6為道路交叉口設計模板示例，相交道路寬度分別為30 m和36 m，設有路旁自行車道，其中一條道路設置了BRT。

3.4 操作流程示例

《手冊》最后對整個操作流程進行演示，并通過實際案例進行說明，包含愿景設定、地形地貌調查、行人及活動調查、停車調查、路權分配、交叉口流量/流向調查、街道模板選擇、主-主交叉口設計、公共交通設計及主-次交叉口設計等10個步驟。可以看出，整個設計基于對現狀街道的完整調查及對所有使用者使用行為的翔實認識，由選擇和設計模板的標準也可以看出行人、騎車者和公共交通的出行安全和順暢是街道設計的核心。

《手冊》操作案例中，主-主交叉口設計須應對BRT和中央自行車道交叉、車流量較大等現狀因素，較為復雜且爭議較大，無法直接采用《手冊》中既有的交叉口設計模板，故《手冊》針對三種交叉口設計備選方案進行探討，包括僅為大型車輛加大轉彎半徑(見圖7a)、增加一條轉彎車道(見圖7b)以及增加第4條車道(見圖7c)。最后，《手冊》推薦能夠兼顧行人和機動車平衡的第二種方案(見圖8)，除去了交叉口附近的路內停車以增加更多的步行空間，并通過增加斜坡、減小轉彎半徑等方式提高所有使用者的安全性。

4 啟示

印度作為人口數量較多的發展中國家，其街道設計手冊對中國具有借鑒意義，尤其在城市從機動車為主導過渡到綠色交通的發展階段，如何合理安排各種街道元素及流線、促進街道安全、維護街道活動，成為未來城市設計和交通規劃的目標及挑戰。《手冊》的核心理念和操作流程為構建更高品質的街道提供一種思路及方法，其特點如下：

圖6 交叉口設計模板示例Fig.6 Illustration of intersection design templates

圖7 主-主交叉口設計備選方案Fig.7 Options for intersection of arterial roadways design

圖8 主-主交叉口設計最終方案Fig.8 Final scenario for intersection of arterial roadways design

1）完整街道的設計理念。

《手冊》的編寫圍繞著服務于所有使用者的完整街道理念，是在識別不同街道功能后，適應使用者需求，設計美觀、安全、適宜步行且宜居的街道。這是對長久以來私人小汽車占領道路的回應，隱含將路權及活動空間歸還行人、自行車和公共交通的內涵。因此在街道模板設計、交叉口設計時，首先考慮的是行人、自行車和公共交通的配置及通暢，展現了對所有使用者的尊重，但也未忽略可能產生的機動車交通擁堵問題。近年來中國各城市居民日益依賴私人小汽車出行，使得多數城市均面臨交通癱瘓、污染嚴重等問題，更顯示出現今“以車為本”的規劃優先性。欲緩解城市交通問題，規劃師必須先建立街道應服務于所有使用者的概念，使街道的每個使用者都可在合理的范圍內各得其所，才能達成“以人為本”的最終目標。

2）步行和自行車交通及公共交通優先的設計重點。

以完整街道為前提，《手冊》徹底跳出以機動車為主的規劃模式，所有的街道設計模板皆是將步行、自行車、機動車及公共交通系統置于平等的地位，基本保障了行人、自行車及公共交通的路權，且能在推廣公共交通系統的同時，以街道設計的方式提升步行和自行車交通系統。目前中國雖有步行和自行車系統、綠道系統等規劃，但其結果卻更偏向于塑造一種帶狀的休閑空間，且難以融入街道生活，未能最大限度地實現綠色交通的真正意義。

3）簡單且操作性強的設計工具。

基于明確的街道設計元素和對街道模板的設計，《手冊》具有簡單易懂且操作性較強的特點，借由幾種不同主題的街道類型組合，在確立街道特性后，可以很容易地選擇模板進行配置；而其在交叉口處理上提供的明確指引，也為道路的組合方式以及如何維持基本的通暢給出建議。借鑒印度的經驗，在開展街道設計的初始階段，必定是引導多于創造，就中國而言，雖不一定采取街道設計模板的方式，但簡單且操作性強的設計工具不僅使街道設計可以快速地為從業人員所接受，也能便于使用者在操作過程中針對地域需求進行修正。

4）保留街道活力與文化特質的設計流程。

印度的街道問題多是缺乏合理配置、雜亂無章，但無論優劣，印度的街道屬于多樣性的城市空間，充滿活力。由其街道設計的流程便可看出，《手冊》雖然力求理清街道的活動與功能、提高街道的效率，但是經由翔實且靈活的現狀調查，仍試圖維護街道原有的活動，保留街道的活力，而非全面性地掃除街道上非正規的使用行為。目前，中國的街道仍未被看作一種最有價值的公共空間，設計時往往缺乏場所的營造和對使用者舒適度的考慮，若以街道設計為途徑，從更小的尺度進行設計，對街道的活動、文化的營造加以重視，將能打造更宜居的環境。

5）多方整合的設計平臺。

《手冊》的操作方式跳出傳統的規劃框架及現行體制，跨越不同領域的管理范疇，構建了整合規劃、協同設計的平臺。過去的街道設計多將設計范圍限定于道路兩側的人行空間，設計方法也分別從道路交通與街道景觀兩方面著手。然而《手冊》卻是融合了交通和城市設計兩方面進行統一設計，不僅對街道元素的組成具有更完整的認識，在街道設計模板上也全方位地整合各種交通流，注重各種交通流線、街道元素間的組織安排，這樣的設計管理方式能否被實踐雖然讓人產生懷疑，但已顯示街道設計理念的提升。目前中國的交通規劃和城市規劃尚未做到緊密結合、協同規劃，街道作為一種整合規劃的平臺，是兩個專業互相配合設計的最佳實踐場所。

5 結語

街道設計已成為世界各國積極探討的設計領域，且越來越多的問題需要在街道層面、仰賴街道設計的方式加以解決。《手冊》充分展現以街道功能為訴求的設計導向，但是缺乏景觀及細節層面的設計要素，對鋪面材質的選擇、交通標志系統、無障礙設施設置等皆著墨較少；雖然對交通流線配置有較完整的論述，促進了城市空間的運轉流暢，對街道效率的提升做出一定貢獻，但其對街道橫斷面的設計方法尚缺乏對整體景觀的營造，有忽略街道個性之虞。雖然不可否認街道設計模板在印度已成為普遍推廣的設計引導方法，且街道功能重構及街道秩序的優化是現階段的重要問題，但隨著城市發展，未來還有更多如風貌塑造、街道安全(除減少交通事故，還應該避免街道犯罪)等內容應被納入《手冊》中。因此，除可供借鑒的幾個方面外，中國在考慮街道設計時，也應將改善“千城一面”等城市個性喪失、道路空間安全性等問題納入考慮。另外，氣候的急劇變化導致現今中國飽受氣候災害的威脅，街道設計同步配置了地下市政管線及地上設施，也可作為中國應對氣候災害、更新市政設施的一種方式。

[1]John Pucher,Nisha Korattyswaropam,Neha Mittal,Neenu Ittyerah.Urban Transport Crisis in India[J].Transport Policy,2005,12(3):185-198.

[2]Agarwal O P.印度應對城市機動化策略[J].城市交通，2010，8(5)：25-27.Agarwal O P.Dealing with Urban Mobility:The Case of India[J].Urban Transport of China,2010,8(5):25-27.

[3]Nicholas P Low，Swapna Banerjee-Guha.孟買和墨爾本：與交通可持續發展背道而馳[J].國外城市規劃，2002(6)：25-32.Nicholas P Low,Swapna Banerjee-Guha.Bombay and Melbourne:Contradictions of Transport Sustainability[J].Urban Planning Overseas,2002(6):25-32.

[4]周猋.印度攤販的街道占據權[N].21世紀經濟報道(廣州)，2010-10-25(02).

[5]UTTIPEC,Delhi Development Authority.Street Design Guidelines[R].New Delhi:UTTIPEC,2010.

[6]ITDP,EPC.Better Streets,Better Cities:A Guide to Street Design in Urban India[R].Ahmedabad:ITDP,2011.