漢江水域突發事件應急管理對策研究

□宋文娟 張潔 彭鳳

漢江水域突發事件應急管理對策研究

□宋文娟 張潔 彭鳳

內河運輸；漢江水域；突發事件；應急管理；應急資金；應急預案；信息化管理

隨著人們對應急管理及其作用認識的加深，水上突發事件應急救援受到越來越多的關注。2011年國務院發布的《國務院關于加快長江等內河水運發展的意見》（國發〔2011〕2號）中就加快長江等內河水運的發展提出相關意見，建議強化重點水域的安全監管，積極應對各種極端氣候和地質災害，并建立排査重大隱患、監控重大危險等制度，從而提高航道的應急與搶通能力，有效降低重大水上突發事件所造成的損失。內河水上運輸安全管理已經成為內河水運發展的重點環節。筆者通過分析目前漢江水域突發事件應急管理的基本情況，探尋解決內河水上突發事件應急管理問題的途經。

一、水上突發事件的內涵

在我國《國家突發公共事件總體應急預案件》中，對突發公共事件的定義是指突然發生造成或可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。水上突發事件屬于突發事件的一個子類，根據突發事件的定義，水上突發事件可以概括為船舶、設施在水上運輸生產過程中突然發生的造成或可能造成重大人員傷亡、財產損失、環境污染和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。

二、漢江水域突發事件應急管理現狀

漢江水域日常安全監管由海事部門執行，由于內河水運的歷史地位等原因，漢江發展一直較為緩慢。由于近年國家發展戰略重心轉移，對內河水運及水資源開發越來越重視，漢江的開發程度也越來越高，隨著梯級開發、航道整治等工程逐步實施，水域安全管理問題被提上日程。但就目前的情況而言，漢江水域水上安全管理工作仍處于初步階段，管理手段粗糙，缺乏相關配套設施。

從基層管理上來說，首先，由于部分水域受地域地形的限制，具有水域安全管理點多、面廣、線長的特點，開展安全管理難度較大。其次，安全經費不足，導致水上安全工作開展難度大。一方面，在長期水上應急管理工作上，沒有形成政府、企業、社會相結合的應急保障資金投入機制，導致很多工作難以開展。二是沒有保障應急隊伍、裝備、交通、通信、物資儲備等方面建設與更新需要的維護資金。此外，每年給予社會力量和水上搜救的專項獎勵資金有限，影響了社會力量參與的積極性。再次，管理機構人員結構老齡化現象嚴重，根據實地調研得知，基層海事機構在職人員45歲以上約占50%以上，且普遍難以招到合適的新人，這為海事基層管理人員及工作的銜接埋下了隱患。

從高層管理上來說，漢江突發事件應急管理體系還沒有形成，雖然有一些基本的設備，但是沒有專門的應急管理機構對水上突發事件進行監管。突發事件應急管理主要依附于湖北省應急體系，由于沒有單獨的搜救機構，應急搜救主要依附于海事系統，一旦發生水上突發事件，海事部門只能配合政府的職能開展水上搜救行動。

在安全監控上，雖然省港航海事局安全處設置了監控搜救中心，該監控系統運用GPS、AIS等技術在重要的港口、危化品碼頭、水上加油站安裝了視頻監控系統，實時實地監控，但是該監控中心目前還未發揮應急預警的作用，監控搜救中心的成立也還沒有得到政府的正式審批。在應急裝備上，由于漢江上沒有嚴格意義上的水上突發事件應急資源儲備點，海事機構掌握的應急資源主要存儲在基層海事站（所）。總體來說，目前海事部門現有的裝備還達不到搜救的水平，搜救主要是靠地方社會救援力量完成水上救援和打撈工作。

在資金投入上，水上突發事件應急資金來源渠道有中央專項補助、財政補助資金和水路交通規費資金。“十二五”以來，國家加大了對內河的建設，提高了水上突發事件應急資金，共安排資金12195萬元（見表1所列）。但就漢江總體而言，由于基礎過于薄弱，基礎建設仍需累積，投入也有待提升。

表1　“十二五”水上突發事件應急資金情況表萬元

三、漢江水域突發事件應急管理體系存在的問題

1.水上應急搜救機構有待完善

漢江水域統一的水上搜救機構（省級搜救協調中心、市州搜救中心和分中心三級搜救網絡）尚未形成，部分縣市還未成立水上應急搜救中心，已經建立水上搜救中心的市縣，在實際操作中由于人員編制、辦公設備和辦公場所配備不到位等因素，機構并沒有真正達到運營的效果。

2.應急管理信息化建設相對滯后

目前，漢江的應急管理工作還主要停留在突發事件發生后的應急處置階段，而對于事件發生前對事態發展的預測和警示工作還僅處于起步階段，尚缺乏必要的設施和機制，對水上突發事件的預控能力還不夠強。轄區缺乏CCTV、VTS、GPS等現代化的監控設施，海事部門主要依靠行政命令、嚴防死守、地毯式檢查等傳統的監管方式對現場秩序實施監控，對諸多違反航行行為的船舶缺乏有效的監管，而且硬件設施配備嚴重不足。例如，漢江航道一期工程完工后，只有20艘航標艇完成了GPS定位技術的安裝工作，但漢江沿線的橋梁、航標艇、航標蹲、重要渡口、集裝箱碼頭、船閘等重點監管地帶仍無法控制，轄區安全監管仍存在諸多盲點，無法在第一時間發現事故和險情并及時到達。應急管理中的信息化程度不高，水域范圍內的“12395”專用搜救通訊和指揮網絡尚未形成，信息報送、傳遞系統不健全，救助時效性難以得到有效提高。

3.存在監管區域不明的現象

根據湖北省水域管理體系，水上突發事件由海事部門監管，按行政區域劃分，這就存在河流兩岸行政區劃不一致的情況。按照規定，以河流中線為界，各自負責監管。由于界限不明，在監管的過程中極易出現責任推諉的情況，一則極易耽誤應急救援時間，二則監管機構之間也容易出現爭執。因此，有必要針對這一情況，制定專門的解決方案。

4.培訓演練機制不完善，應急預案體系有待加強

一方面，除了不定期的應急搜救演習外，水上安全系統內部缺乏對基本搜救知識的宣傳與培訓，漢江沿線大型水上搜救演練活動較少，演習對水上應急救助的真實效果有待考證，水上應急救助水平有待提高。另一方面，應急預案組織體系也還不完善。編制只限于對內容的簡單梳理、排列組合，而缺少對經驗和教訓的總結提煉，可操作性不強。

四、對策研究

1.加強對漢江應急搜救工作的重視，充分協調各方關系

內河水上應急搜救是一項綜合性的救助工作，不僅涉及到交通、海事等水上監管部門，而且涉及到公安、消防、氣象、農業、漁業、衛生、民政等多個部門。從目前狀況看，漢江水上應急搜救主要依賴海事機構，其他部門參與的積極性不高，整體上缺乏宏觀協作機制，還未充分發揮地方政府在內河搜救應急事務中的組織、指揮和協調作用，地方政府要加強對應急搜救工作的重視，充分利用社會力量，加強搜救的力度。

2.加快信息系統建設，實現水上信息化管理

水上管理有點多、面廣、線長的特點，僅靠海巡艇的定時巡邏遠遠不夠，必須依靠信息化手段。相關部門應要求市縣加快信息化建設，強化視頻監控及GPS安裝的要求。目前，應急搜救決策指揮系統省級、地（市）級應急信息平臺還未建立；各職能部門和有關單位分別建設信息系統，各自數據存在信息孤島，缺乏大型綜合性、共用性數據庫的支持，不能進行互聯互通互操作，更不能實現資源共享；且系統功能不全，普遍缺乏輔助決策功能。為此，要加快信息化建設，實現事故報告及時性，盡量縮短在信息流通方面的時間。

3.提高應急預案的實用性，發揮應急預案的指導作用

我國的內河水上搜救應急體系應遵循國家應急管理體系的“一案三制”的核心框架來建設，水上搜救應急預案是漢江水上搜救應急體系的龍頭，應具有應急規劃、綱領和指導的作用。雖然湖北省及下轄的省市編制了相應的水上搜救應急預案，但水上搜救應急預案基本流于形式，實用性不強。對此，各地應通過組織應急救援演習來完善應急預案的不足，建立適合管轄范圍水域特征的應急預案，發揮應急預案的指導作用。

4.加快推進應急救援機制建設，完善漢江應急救援工作

相關部門應逐步建立內河風險隱患監測和預警機制、水上應急救援信息溝通機制、水上應急搜救決策和協調機制、分級負責與響應機制、應急資源配置與征用機制、獎懲機制和區域協調機制等，并有針對性地加強其他機制建設。如船員安全意識薄弱，可加強預警機制建設，主動了解船員接收信息的渠道，必要時通過各種手段發布預警信息，同時要注重漢江水上應急搜救指揮平臺的建設。

（作者單位：武漢理工大學交通學院；湖北省交通運輸廳港航管理局）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.9.030